一、“百千万工程”集成式改革
9月13日，中国共产党广东省第十三届委员会第五次全体会议在广州召开。会议强调，要围绕促进城乡区域协调发展，健全实施“百千万工程”体制机制，以优化完善“百千万工程”集成式改革为牵引，突出强县健全动力机制，突出富民强化制度保障，突出融合促进区域协调，突出向海拓展发展空间。
10月21日，省委全面深化改革委员会召开会议，强调要强化改革系统集成，有力推动“百千万工程”集成式改革走深走实，充分发挥典型引领示范作用。
集成式是指将各个分散的单元进行有机整合，形成一个协调、统一的工作系统。集成式改革意味着改革是系统性、全方位的，不仅关注各个分散单元的创造力，更重视这些单元之间的协调、联动以及整体功能的优化。“百千万工程”从一开始就是牵涉众多领域的系统性工程，而不是单一部门、单一业务、单一目标的专项改革，因此只有始终坚持以集成式改革为牵引，才可能取得突破性的改革成果。
自“百千万工程”实施以来，广东各地在探索农村土地综合改革、发展壮大农村集体经济、深化民生领域改革、激励干部群众投身“百千万工程”等方面形成了不少好经验好做法。
近日，广东省委改革办组织遴选了全省基层推进“百千万工程”集成式改革的40个典型案例。这些典型案例是对过去各地市一些好的经验做法的提炼总结，对于全省进一步优化完善“百千万工程”体制机制具有重要的借鉴意义。
但是，仅仅依靠对现有经验的总结运用是不够的，我们需要站在“中国式现代化建设引领者”的高位，从战略的层面来深入思考“百千万工程”集成式改革的下一步方案。
日前，由广东省委改革办组织遴选的40个《全省基层推进“百千万工程”集成式改革典型案例》出炉。图源：新华社
二、纵向的体制机制改革
当我们从战略层面来思考“百千万工程”的集成式改革，一般会涉及四大层面的战略考量。
首先是纵向的体制改革战略，即县、镇、村的功能重构。
这几年“百千万工程”主要聚焦于各层面的扩权（如“扩权强县”）和放权（如“执法权下放到镇街”），对于县、镇、村的功能部署依然不够清晰。我们认为，纵向的体制改革战略可以总结为“县统筹、镇转化、村组织”。
所谓“县统筹”，是指县一级在全省科学规划的引导下拥有完整的经济社会统筹权力。尤其是自上而下的转移支付资金，应直达到县，而且县在资金的使用过程中能够进行充分的统筹调配。
我们认为，下一步可以从两个维度来强化“县统筹”。
一是弱化地级市对县的直接干预，地级市主要承担跨县事务的协调，而更多的事务可以在省的规划引导下由县独立完成。
二是在省的主导下，通过科学研究，将全省所有的县分为三大类：以农业生产、生态保护为核心功能的“稳定极县域”，以工商业生产为核心功能的“发展极县域”，以总部经济、高端商服业、科创研发为核心功能的“创新极县域”。围绕三类县域不同的功能，配置不同的政策资源，设计不同的考核指标，激励各类县域结合自身的资源禀赋错位发展。
省发展改革委数据显示，广东57个县总面积占全省71.7%，县域GDP只占全省12.5%。图源：新华社
所谓“镇转化”，是指乡镇一级将上级政府的需求和群众的需求进行双向转化，确保自上而下的资源配置与自下而上的社会需求实现有效对接。从目前各地的改革实践来看，乡镇更侧重于实现上级政府的工作安排和亮点打造的诉求，而对群众一些急难愁盼的需求则缺乏关注的动力。
究其原因，是因为大部分乡镇的运行都依赖自上而下的转移支付资金，因此上级政府关切的目标，往往也会成为乡镇的中心工作。当然，不是说只要乡镇无法改变对转移支付的依赖，就必然无法有效回应社会的需求。如果上级政府在转移支付的时候不过多限制资金的适用范围，而是要求乡镇围绕群众的真实合理需求自主分配财政资金，那么乡镇依然能够充分发挥需求转化的功能。
在这方面，广州市南沙区新一轮对镇（街）财政管理体制的改革方案为我们提供了一个很好的样板：为进一步增强镇级财政基本保障能力，南沙区按照各镇实际支出核定必保支出基数，另设均衡性转移支付资金进一步增强镇级可支配财力；通过增强镇级可灵活支配的财力，促进基本公共服务均等化和镇域经济的发展。
根据赛迪今年发布的“2024镇域经济500强”榜单。在全国500强名单中，广东有98个镇入选，其中38个镇跻身全国100强。图源：新华社
所谓“村组织”，是指村两委应当以组织农民积极参与乡村振兴和乡村治理为主职，发挥群众在“百千万工程”中的主体地位。根据我们的调查了解，当前各地依然存在比较明显的“干部干、群众看”现象，广大村民游离于乡村振兴和乡村治理的工作之外。
整体来说，“百千万工程”集成式改革最主要的短板之一，就在于群众参与不足，“等靠要”思想比较严重。最典型的就是人居环境整治工作，在很多地方都是村干部上街扫地、群众在旁指指点点。说到底，“百千万工程”是“人的现代化”的工程，如果没能推动农民的现代化（比如形成公共责任意识），“百千万工程”很难说是成功的。
我们建议，在下一步的集成式改革中，应当以农民的组织化程度作为财政资源分配的基本原则：村民组织起来参与到乡村振兴和乡村治理的程度越深，分配给该村的财政资源就越多；长期无法将村民组织起来参与到乡村振兴和乡村治理工作中的村干部，上级党委政府应当有针对性地做出整改。
三、横向的区域协调体制
对“百千万工程”集成式改革的第二项战略思考是横向的区域协调体制。
城乡区域的协调发展是“百千万工程”最重要的目标之一，如何缩小珠三角地区和粤东西北地区之间的发展差距，一直是广东省委省政府试图攻克的一大难题。“百千万工程”通过引导推动珠三角的产业向粤东西北有序转移，取得了一定的成效，但是也存在现实的困难。
首当其冲的问题就是粤东西北地区的内在资源禀赋和外部区位条件，对于珠三角的产业来说没有吸引力，强行转移很容易走向失败。我们认为，在横向的区域协调体制方面，下一步的集成式改革可以从两个维度着手。
一是全省范围的产业带规划，二是全省范围的教育共同体构建。
全省范围的产业带规划，此前省里也做了一些工作，形成了跨区域产业带的相关文本，但是这些规划更多地停留在文本层面，并没有真正发挥产业指引的功能。我们建议，下一步应结合国内外经济形势，围绕广东省的现有产业布局展开科学研究，通过研究确定几条产业集聚带，每条产业集聚带围绕一个主导产业进行上下游布局。
主导产业的选择应符合当地的资源禀赋优势和该产业的发展规律，由主导产业和配套的上下游产业构成的产业集聚带可以跨县、甚至跨市布局。每条产业集聚带由省委省政府的一个领导牵头负责，地方的招商引资工作应主要围绕产业带的主导产业及配套产业来开展，对于相关企业的入驻，给予土地、税收等方面的优惠待遇。
之所以要强调教育共同体，是因为当前区域差异除了经济发展之外，最重要是公共服务的非均衡配置，其中又以教育资源的非均衡配置为甚。从目前的情况来看，优质教育资源基本都集中在珠三角地区，其次是地级市的市区，再其次是县城，最后则是乡村。
2024年，广东招募派遣超5000名大学生志愿者下沉到乡村基层，覆盖全省91个县、1070个乡镇。图源：新华社
教育资源配置的阶梯差异一旦形成，就会产生虹吸效应，欠发达地区的优质师资和生源源源不断地流向发达地区。与此相伴随的，对于子女教育普遍重视的优秀人才，也会源源不断地流向发达地区。在这种情况下，对优质人才有更大需求的优质企业，自然不愿意留在欠发达地区。
因此，我们认为下一步集成式改革应当着力打破教育虹吸效应，而构建全省教育共同体则是最重要的一项改革举措。
全省教育共同体以省内所有的学校为主体，通过以强校带弱校的方式组成跨区域的学校联盟。具体来说，先按照教育质量评价指标，对全省的高中、初中、小学、职校、特校分别进行排序，按照学校的排名次序、空间距离，将全省所有高中、初中、小学、职校、特效分成十个组团，以全省排名前十的高中为龙头，各自带领一个学校组团。每个学校组团就是一个教育共同体，共同体内的资源共享，包括师资、教学方案、教学设施等。
中央和省级层面的教育资源可以通过教育共同体进行分配，并且确保有专项资金用于欠发达县域的教育发展。教育共同体组建之后，有关教育竞争和考核的单位从原来的单个学校转为教育共同体，也就是说，不再是单个学校之间的竞争，而是十个教育共同体之间的竞争。
省级层面对教育共同体的考核，主要关注三个指标，首先是每个教育共同体的平均发展质量，其次是每个教育共同体前20%的学校的发展质量，最后是每个教育共同体后20%的学校的发展质量。这三个指标的权重可以持平，或者赋予第三个指标更高的权重，从而激励教育共同体内部将更多的资源投入到相对较弱的尾部学校。
四、政产学研联盟与可持续发展
对“百千万工程”集成式改革的第三项战略思考是跨界别的政产学研联盟机制。
广东省通过“双百行动”，在高校和县域之间搭建纽带，结对发展。例如，华南理工大学分别与惠来、鹤山建立结对发展关系。“双百行动”在一定程度上促进了政产学研的协作，但是依然存在不少的困境。
最典型的问题是高校、产业与县域之间的需求不匹配，很难形成真正的合力。我们建议，在下一步的集成式改革中，应进一步完善政产学研联盟机制。
首先是搭建政产学研联席委员会，由政府、企业、高校和研究机构分别派代表参与。
其次，由政产学研联席委员会研究确定“百千万工程”下一步要重点攻克的任务清单。
第三，围绕这些重点任务清单，组建不同的政产学研小组，由省“百千万工程”指挥部配套相应的资源，联合攻关，提出有效的解决方案。
第四，对于参与解决重点任务的政府、企业、高校和科研机构，由省里进行有针对性的奖励，使得这些主体形成共同利益，从而真正建立政产学研联盟的动力机制。
对“百千万工程”集成式改革的第四项战略思考是跨时间的可持续发展机制。
评价集成式改革成功与否的一个重要标准，就是改革事项的可持续性。如果改革不可持续，无法形成内生动力，那么改革的意义必然是大打折扣。
从我们的调查研究来看，一项改革是否可持续，很大程度上取决于改革的成本。一般来说，改革的成本越大，可持续性就越弱。因此，我们一贯建议，多开展一些少花钱的改革。各地各部门的改革创新，要竞争的不应该是投入了多大的资源，而是投入越少的资源、实现越好的效果。这一点在当前财政紧张的情势下，显得尤为重要。
“百千万工程”在打造典型镇村的工作中取得了不错的成效，但是对地方政府尤其是县乡政府来说，也存在资金压力过大、甚至举债打造典型镇村的问题。
那么，如何让改革少花钱呢？
首先要明确政府的职责在于提供底线型公共服务和解决群众急难愁盼的需求，镇村美化等改善型工作不是政府的主要责任。
其次，政府应量力而行，在财政能力宽裕的情况下，可以适当投入到镇村美化等改善型工作中，在财政紧张的情况下，可以动员群众和企业自愿参与其中。
第三，虽然镇村美化有一定的价值，但是对群众来说，更重要的还是那些影响他们生产生活便利性的问题，比如农田水利不畅、田地碎片化、农资成本过高等，集成式改革应该围绕这些问题，发挥政产学研联盟的力量，持续探索低成本、可持续的改善方案。
林辉煌，华南理工大学公共政策研究院轮值执行院长、研究员，广东省“百千万工程”指挥部专家智库专家委员
刊发于《南方日报》（理论周刊·新论）
