作者：林辉煌，华南理工大学公共政策研究院（广东省广州市，510640）
内容提要：乡镇政权的运行之所以呈现非标准化、非程式化的特征，与其工作性质有关，即乡镇必须将很大一部分自上而下的政府事务转化为需要农民具体同意的治理事务。治理转化的有效实现，要求乡镇干部队伍熟悉乡村社会，具备较强的综合能力、协调能力及自由裁量权。对这些能力的要求，与乡镇倾向于采取包村包片、混编混岗等非程式化的工作模式，进而在国家与农民之间进行需求的双向转化具有内在的匹配性。然而，政府监督机制和农民需求表达机制的不足，很容易导致乡镇在进行治理转化时出现偏差。以治理转化为基础来重新理解乡镇政权，可以为基层治理现代化提供一个新的分析框架。如果将基层治理现代化界定为国家与社会通过互动合作不断实现广大人民群众核心利益的过程，那么乡镇政权作为政府事务转化为治理事务的重要载体，在很大程度上就决定了广大人民群众的核心利益能否得到有效回应，进而决定了基层治理的现代化程度。
关键词：政府事务 治理事务 治理转化 乡镇政权 治理现代化
一、问题的提出
处于官僚体系末端的乡镇，其组织架构和职能设置基本上都是依据科层制规则来设计的，然而实际的运行逻辑却与现代官僚制的标准化、程式化特征相去甚远，普遍呈现“正式权力的非正式运作”，至多是正式官僚体制与非正式治理并存的“二元治理”模式。相较于标准化、程式化的工作方式，乡镇更频繁地采用各类非正式权力技术、“摆平术”和“运动式治理”来实现工作目标，其非正式行为具有“范围广、程度深、表现公开、运作坚韧”的特点，“充满着随意性、权宜性、变通性和短期性”。
为什么乡镇政权的运行会呈现出明显的非标准化、非程式化特征呢？一个直接的解释是，乡镇政权除了扮演上级政府的代理人角色之外，还具有经营自身特定利益的诉求。在人民公社时期，由于公社（乡镇）受到上级政府的有力监督，即使有经营的动机和行为，也是一种“代理式”经营，可以称之为“代理型政权经营者”。而进入税费时代之后，有学者认为，乡镇为自身利益而经营的属性日彰，成为一种脱离原有行政监督的资源垄断集团，因此也被称为“谋利型政权经营者”。到后税费时代，又有学者认为，乡镇逐渐脱离社会而成为“悬浮型”政权，乡镇的发展乃至于生存越来越仰赖上级政府的转移支付，使其不得不成为眼睛朝上的“政权依附者”；而这并未改变乡镇作为经营者的身份，只是经营的资源逐渐从外部的企业、土地等转向体制内部的项目资源。
对自身利益的追求，确有可能导致乡镇的非正式运作，但是这并不具有必然性。客观来说，各层级政府都存在特定的自身利益，但是省市县政府的运行则显得更为程式化。因此，乡镇的非正式运作，也许问题不是出在对自身利益的追求上，而是缺乏将乡镇利益与国家代理人身份统合起来的力量。过去国家对于距离中央权力最远的乡镇缺乏有效的规制能力，从而给乡镇的非标准化、非程式化运作留下了较大的空间。近年来国家频繁推动基层体制改革，通过乡镇合并减少机构和人员、减少管理层级，通过“以钱养事”改革削弱乡镇的职权、打破公共服务的行政垄断，通过乡财县管改革遏制乡镇债务蔓延、规范县乡财政关系，通过乡镇纪检监察机构改革规范权力行为、预防腐败，等等，无不希望将乡镇的权力关进笼子里，最大限度减少乡镇不规范运作的空间。国家的制度和能力建设尤其是削弱乡镇职权、加大对其权力运行的监督力度，虽然在一定程度上缩减了乡镇不规范运作的空间，但是并未从根本上改变这一状况。
另一种解释框架认为，不是乡镇权力膨胀而是乡镇缺乏与之所承担的超额工作量及责任相匹配的各项资源，即责权利失衡，使得乡镇只有采取非标准化、非程式化的工作方式才能勉强完成任务。一方面，乡镇是各级政府中经济社会管理权限最小的地方政府，不仅财政资源有限，而且机构设置简单、人事编制有限；另一方面，乡镇作为最低层级的政府，处于压力型体制的末端，要承担几乎所有上级党委政府安排下来的工作，权力与责任不对称的制度性困境使得乡镇政权只能采用各种“变通”策略来完成任务，各种非理性、非正式的权力运作技术应运而生。
“责权利失衡”确实对乡镇的不规范运作有较大的解释力，最近几年，不少地方开始推行“强镇扩权”“简政强镇”等改革，希望通过将更多的权限和资源下放到乡镇，尽可能做到“责权利平衡”。然而，即便被赋予了更多的资源，乡镇在很多工作中依然会采用半正式或非正式的方式，甚至有时候如果不采取这些非标准化的工作方式，根本无法完成任务。处于国家与社会交接的场域之中，乡镇的工作形态不仅仅取决于自上而下的工作量与资源量的匹配性，而且取决于乡村社会的属性。由此，乡村社会性质成为理解乡镇非标准化运作的一个重要视角。乡镇工作大多涉及社会关系调整，很多时候如果不处理具体事情背后的社会关系，则无法从根本上解决问题；而乡村社会具有鲜明的非程式化特征，“农民和农村生活中的思维、行为、交往是不规范的，凌乱不堪的，没有任何规律可循”，乡镇不得不对“程式化”的科层制进行“非程式化”的改造和运作。
乡镇的非标准化运作，确实与其直接面对复杂的乡村社会有关系，完全科层化、制度化的工作方式很有可能不被遵从地方性知识的农民所接受。本文想进一步追问的是，随着市场化和城市化的推进，乡土社会的地方性知识将不断消解而变得越来越“格式化”，那么乡镇的工作还会呈现非标准化、非程式化的形态吗？答案应该是肯定的。我们只要看看城市的基层工作就会发现，即使在高度现代化的城市社会中，基层工作如社区治理、街面执法等依然需要仰赖很多非程式化的工作方法。所以，相较于乡镇的趋利本能、国家的规制能力、责权利匹配性和乡村社会性质等解释，更为本质的问题是如何理解乡镇工作的性质。与既有研究对乡镇非标准化、非程式化运作持否定态度不同，本文将尝试论证：基层治理的现代化反而需要一个非标准化、非程式化运作的乡镇政权，只是需要相关的制度建设来确保这种非标准化、非程式化运作不会侵损民众利益。因此，本文接下来将结合笔者近年来在全国各地乡镇的实地调研，讨论乡镇工作事务的性质，进而重新思考乡镇政权的功能，从而准确解释其行为逻辑以及目前所面临的困境，并在此基础上建立一种新的理解基层治理现代化的分析框架。
二、政府事务：从内部到外部
按照是否需要接触社会民众的标准，我们可以将政府事务分为两大类型，一类是政府内部管理的事务，可称之为内部事务；一类是政府与社会互动的事务，可称之为外部事务。内部事务只在政府体系内运行，一般来说不需要与社会民众相接触即可完成，例如干部的任免和管理、行政机构的改革、政府工作任务的设定等；外部事务则需要政府工作人员与社会民众进行接触和互动，例如征地拆迁工作的执行、行政审批活动的开展等，都涉及作为“行政相对人”的相关社会主体。
外部事务还可以进一步分为两类。第一类是政府已经设定了明确的规范和程序的外部事物，相关的社会主体只需（也只能）按照这些规范和程序参与其中即可。我们可以把这类工作称为“程式化的外部事务”，该类事务的开展不需要相关社会主体的具体同意。例如，行政服务中心面向社会开展的审批工作，社会主体虽然参与其中，但是工作推进是否顺利主要看社会主体所准备的材料是否符合政府规定的要求。第二类外部事务则需要政府与相关社会主体达成一致意见方能完成。这类外部事务往往没有明确的政府规范和程序，或者即使有也只是作为指引而非强制要求，我们可以把这类工作称为“非程式化的外部事务”。有些外部事务虽然有政府的明确规定，但是难以强制执行，例如征地拆迁，政府一般都会有相应的补偿和安置规定，但是只有在取得农民的普遍同意之后方能开展；而为了取得农民同意而开展的各种说服工作，以及政府能够额外付出什么样的代价，则需要充分发挥基层干部的主观能动性。一些外部事务，政府难以明确规定规范和程序，例如群体性事件、矛盾纠纷、重大意外事件等的处置，多数时候只能依赖基层干部丰富的工作经验；还有一些外部事务则需要社会主体积极参与方能有效完成，例如小型农田水利的管护、人居环境整治等，基层政府只有想方设法将广大农民动员起来参与其中，方能取得实质性的成效。
从政府事务的全生命周期来看，外部事务实际上是内部事务的延续。也就是说，在与社会主体接触之前，所有外部事务都是在行政系统内流转的内部事务。对于需要接触社会主体的政府事务，从这些事务的规划开始，到各级政府之间的层层下达，实际上都是在政府内部进行的，这个过程一般不需要社会主体的参与。在这个内部流转的过程中，政府事务会发生两个层面的转化，一是内部的转化，二是外部的转化。
政府事务的内部转化，是指下一级政府对上一级政府安排下来的事务进行重新转化。乡镇在实践中往往摸索出一套因“事”制宜的做法，针对不同的任务采取不同的应对策略。一般来说，政府事务的内部转化至少有五种转化方式。第一种方式是原封不动地接受任务，此时的转化无非是将上级的任务转化为自己的任务。这种方式一般发生在上级政府给出的任务非常明确和具体而且要求下级政府严格执行的情境中，比如上级政府下达新年度医疗卫生的重点工作，下级政府直接执行即可。第二种方式是就上级给出的任务进行因地制宜的操作化。这种方式一般发生在上级任务相对抽象的情况下，下级政府需要根据自身的条件进行任务的操作化，方能有效开展工作。比如上级政府要求推行乡村振兴，但是只给出了抽象的目标，具体如何开展则需要下级政府自行将任务操作化。第三种方式是对任务进行加码，上级政府要求完成某工作指标的70%，下级政府加码到工作指标的80%甚至更高。这种方式具有一定的普遍性，特别是针对上级政府安排的重点工作，下级政府之间很容易出现“锦标赛竞争”以获取上级更多的政治关注。第四种方式是对任务进行削减，上级政府要求完成工作指标的70%，下级政府削减到工作指标的60%甚至更低。这种方式一般发生在上级任务非常难以完成或下级政府认为任务很不合理的情况下。比如在湖南省KH镇，上级政府要求在特定时间点完成90%人口的新冠疫苗接种，KH镇因为害怕强行让老年人打疫苗有风险而不愿意硬推该项任务，事实上其他乡镇也是如此。第五种方式是改变任务原本的内容，上级政府要求完成任务A，下级政府自行更改为任务B。这种方式一般发生在上级任务繁多，或者上级任务与下级政府的自身利益冲突但是任务又必须完成的情况下。比如，上级的任务要求美丽乡村建设必须充分尊重农民的意愿，从农民的真实需求出发来开展工作，有些地方政府则从自身利益出发，将美丽乡村建设转化为打造明星村的政绩工程。
政府事务的外部转化，是指下级政府把上一级政府或本级政府设定的事务推向社会，一般有两种方式。第一种方式是要求社会主体按照政府明确的规范和程序参与其中，使内部事务转化为“程式化的外部事务”。这种方式一般发生在可以由政府提供标准化的公共服务的情况下。比如行政审批服务或者民政服务，政府完全可以（也必须）设定统一的服务标准，只要社会主体符合这些标准，即可享受相应的服务。我们可以把这类外部事务称为“公共行政事务”或简称为“行政事务”。根据事权设定的差异，各级政府都存在一些行政事务，换言之，各级政府都有可能需要将相应的内部事务转化为程式化的外部事务。在区县一级，这类行政事务的数量和种类尤其多，一般都会设置专门的行政服务中心为社会主体开展标准化的公共服务。近年来，随着事权下放改革的推行，很多乡镇也设立了行政服务中心，一些原本在区县办理的行政服务事项被下放到乡镇。第二种方式是需要征得社会主体的具体同意方能实现政府事务的外部转化，从而使内部事务转化为“非程式化的外部事务”。这种方式一般发生在政府很难完全依照既有的规则而需要在实践中灵活处理的事项上，例如前文提到的征地拆迁、群体性事件的处理等，我们可以将这类外部事务称为“治理事务”。虽然各级政府都有可能牵涉治理事务，但是从制度安排和实践情况来看，绝大多数的治理事务是由最低层级的政府（即街道和乡镇）所完成的，因为它们就处于国家与社会的交界处，“像夹心饼干一样”，与人民群众的距离最近。
对于“治理事务”这一概念，有必要稍作解释。本文将“治理”作为一种政府事务的处理方式，这种方式强调政府需要与各类社会主体进行深度合作来完成相应的公共事务，既不是完全依靠政府的力量，也不是完全依靠社会的力量。正是在政府是否需要与社会主体协商合作这一点上，我们区分了治理事务与行政事务。行政事务是做“事”的工作，应当依据既定的制度来办理，这些工作具有专业性、规范性等特征，处理起来要避免出现自由裁量权；治理事务则是做“人”的工作，需要从情理、人际关系、地方性知识等出发，这些工作具有综合性、复杂性、非标准化等特征，处理起来要求有更大的灵活性和自主性。
大量的政府事务需要在基层政府完成转化，既不同于政府内部的行政管理，也不同于面向社会以程式化的公共行政的工作方法介入社会之中的政府行为，我们可以把这个转化过程称为政府事务的治理转化。不经过这样的转化，这些工作任务以行政管理或公共行政的方式都很难进入千家万户，因为这些事务的性质决定了它们需要得到群众具体的同意才能执行。乡镇也存在对政府事务进行内部转化的问题，这一点与其他层级的政府具有大致相同的逻辑；另外，乡镇虽然也需要处理一些程式化的行政事务，但是相较于县级以上的政府来说数量很少。因此，上述两点都很难成为塑造乡镇政权属性的决定性力量。决定性的力量存在于治理事务之中，因为乡镇绝大部分的资源都投放在这里，乡镇处理治理事务的机制，亦即乡镇将政府事务转化为治理事务的机制，很大程度上形塑了乡镇政权的特性。
三、政府事务的治理转化
政府事务的治理转化，本质上是通过乡镇的协商沟通，使得各级政府安排的工作任务能够得到人民群众具体的同意。而要获取农民具体的同意，乡镇需要具备相应的能力，包括对乡村社会的准确认知，对复杂事务的综合处置，对人际关系的有效协调，对多变情势的自由裁量，等等。这些能力要求，从根本上决定了乡镇的运行机制。换言之，乡镇的组织形态和工作体制，内在地取决于乡镇将政府事务转化为治理事务的能力要求，而不是取决于上级政府的制度规定或乡镇自己随意为之。
（一）“人力”转化：超越科层体制
乡镇干部通过包村或包片来开展工作，这是乡镇最基础的一个运行机制，也是提升乡镇干部对乡村社会认知程度，训练乡镇干部综合能力的基本路径。包村是指每个行政村由若干名乡镇干部对接，对该村的所有事务全盘负责；包片是指将全镇的行政村划分为几个片区，每个片区由若干名乡镇干部对接并对该片区的所有事务全盘负责。在浙江省M镇，“县里要求包村干部在过年前要走访200户，每次走访要半个小时以上”。虽然每个乡镇干部都有自己的专业工作，但是承担包村包片的任务之后，他就要对村里所有的事务负责。对这些事务的处置，直接训练了乡镇干部的综合能力。包村包片干部在处置各项治理事务的过程中，需要在村民、村干部与乡镇各部门之间进行频繁的协调，从而充分训练了乡镇干部的协调能力。另外，包村包片的实践打破了官僚制的层级设置，实现了权力下沉，赋予包村包片的乡镇干部很大的自由裁量权。
遇到重点工作的时候，乡镇还会采取分组包干的做法，对全镇工作人员重新进行配置。早些年，江西橘镇在征收计划生育社会抚养费时，先将所有的工作组合并为一个计生工作组，再将计生工作组细分为三个小组：劝解组、执行组和保卫组，而工作组的成员则来自各大站所和各个岗位。广东BC镇在开展古驿道建设这个重点项目时，由于工期短、任务重，乡镇领导将整个项目拆解为道路建设组、节点提升组、文化提升组、外立面改造组、美化绿化组、古驿道建设组等，每个工作组由相关的部门人员组成，一个乡镇领导带一个工作组下村开展工作。
将乡镇干部培养成为综合能力超强的多面手，除了让他承担包村包片的全面工作之外，另外一个重要的工作方法就是让他们在不同的岗位上频繁流动。对于行政事务来说，工作人员在特定岗位上工作的时间越长，其专业技能就越高，因为这些行政事务是程式化的、技术性的，频繁换岗不利于工作人员专业技能的积累。与此相反的是，作为乡镇的核心工作，治理事务更需要的是综合能力，频繁换岗有助于他们接触不同类型的人和事，有助于他们形成整体性的工作格局。虽然中央很早就明确了定职能、定机构、定人员编制的“三定”原则，并贯穿于我国历次政府机构改革之中，但是如果“乡镇完全按照机构、编制和岗位的设置来运行，根本无法有效完成上级交办的任务”。大多数乡镇干部在工作几年之内，几乎都会多次调整部门和岗位。“乡镇的工作是不看编制性质的，主要是根据工作任务来分配，你中有我，我中有你”。于是就出现了在乡镇非常普遍的“混编混岗”现象，乡镇的机构、岗位、编制被打破重新编排使用。
无论是包村包片，还是混编混岗，这两者都属于乡镇在开展治理转化时对“人力”的转化，即灵活调配和组织几乎所有的乡镇人员，将他们培养成为熟悉农村、综合能力强、协调能力强、能够自由裁断的治理能手，从而更好地胜任复杂的群众工作。
（二）“需求”转化：衔接政府与农民
政府事务的治理转化，乡镇除了要进行“人力”转化之外，还需要进行“需求”转化。如果说人力转化是乡镇将原本处于科层体制内趋于部门化的行政人员，转化为超越科层体制的综合性的治理人员，那么需求转化则是乡镇将自上而下的政府需求转化为农民能够接受的需求，以及将农民的真实需求转化为政府的需求。
对于乡镇来说，大多数的政府事务都带有相对明确的政府需求，因此如何将政府的需求转化为农民愿意接受的需求，这是乡镇治理转化的重点和难点。以治理事务为主的乡镇政府，在进行政府事务的内部转化时，会受到治理事务本身的影响。也就是说，因为乡镇的核心工作是进行治理事务的转化，这一典型特征会直接影响到乡镇对上级政府安排下来的任务的选择。当政府事务严重脱离广大农民的需求时，乡镇要将这些政府事务转化成治理事务并获取农民的认同非常困难。因此，乡镇就有可能在进行治理转化之前，根据自身的资源条件对政府事务进行内部转化，并使得转化之后的政府事务在一定程度上偏离既有的政府需求，从而便于乡镇进一步将其转化为相对容易执行的治理事务；甚至在必要的时候，乡镇也可能在政府事务的内部转化阶段就取消该项事务，而不再进行治理转化。
随着国家涉农资源不断增多，上级政府在安排工作任务的时候，越来越重视对农民需求的回应。因此，有些政府事务如农业基础设施建设，带着一定的财政资源，没有规定具体的建设需求。这时候，就需要乡镇收集和转化农民的需求，使其成为政府具体的需求。乡镇之所以有动力进行农民需求的收集和转化，并以此为基础进行资源配置，是因为这样做有利于乡镇对其他带有政府明确需求的政府事务的治理转化。换言之，乡镇越是了解和满足农民的真实需求，越能够得到农民的信任和支持，当乡镇在执行其他政府事务时就越有可能得到农民的同意。乡镇对农民需求的收集和转化，主要是借助乡镇进行人力转化的渠道，即包村包片的工作体系。农民的需求通过村组干部传达给包村干部，包村干部将这些需求带给乡镇的领导班子，由其结合资源的总量、农民需求的轻重缓急、政府的重点工作任务等因素进行统筹安排。
乡镇为了将政府事务转化为治理事务，一方面通过包村包片、混编混岗的工作方法将有限的人员转化为充分适应治理事务的人力资源；另一方面通过对政府需求和农民需求的双向转化，使得两者尽可能得到有效的匹配。这些转化过程决定了乡镇的运作形态很难呈现出程式化的科层制和部门化的专业性，给人们一种“不太规范”的观感。作为一级政府，这种看起来“不太规范”的运作形态，确实体现了处于国家与社会之间的乡镇政权的独特性。乡镇虽然对照上级政府设置了各种部门，但是部门的专业分化程度并不高，工作人员在不同部门和岗位频繁流动，成为“不那么专业”但能完成治理事务的“万金油”和“多面手”。在面对上级政府的工作压力时，乡镇拥有较大的自主决策空间，“可以按自己的意志自由安排和选择任务完成的时机和技术”；或者说，它更像一个遵循人情世故而非科层体制的熟人社会，同事之间“可以交流工作之外的事情，更像朋友一样”，“普通干部通过双向选择，大多数能够选择到自己比较中意、符合个人志趣的片线工作”。
四、治理转化的偏差
乡镇政权的复杂性，不仅体现在其进行治理转化所形成的非标准化、非程式化的工作体制，更体现在这种非标准化、非程式化的工作体制并不能充分保障治理转化的有效实现。这里所讲的治理转化的有效实现，是指合理的政府事务能够通过乡镇的工作而获得广大农民的认可与支持。充分的自由裁量权和灵活的工作体制，只是为乡镇将政府事务转化为治理事务提供了可能性，但是要确保治理转化的有效实现，还需要建立与乡镇工作体制相匹配的监督机制和农民需求表达机制。监督机制和农民需求表达机制不完善，都会导致乡镇治理转化的偏差。
（一）监督机制
灵活自主的工作体制意味着乡镇拥有大量的自由裁量空间，如果缺乏监督或者监督不到位，乡镇很容易按照自身利益最大化的原则来进行治理转化。作为一个权力主体，乡镇当然也有自身的利益诉求，例如干部的职位晋升、经济收入、社会地位等。因此，在监督缺位的情况下，乡镇一般倾向于对那些与自身利益关联较大的政府事务进行治理转化。例如土地开发是上级政府关注的重点工作，做好了有可能得到提拔，而且土地开发所带来的经济发展也有助于提升乡镇的财政收入，因此这项工作往往受到乡镇的高度重视；而对于那些跟自身利益关联不大的政府事务，乡镇往往不那么重视，例如农村的文化建设。
正是看到乡镇工作中的各种乱象，国家越来越重视对乡镇干部的权力监督。首先是加强科层体制建设，缩减乡镇权力运行的自主空间。农业税费改革之后，乡镇告别了由农民养活的财政体制，转而依赖上级政府的转移支付。其中，中央财政和省市级财政对乡镇转移支付的资金，主要用于乡镇工作人员工资的发放和日常办公费用的开支，而资金的专项拨付多以项目资金的形式出现，主要用于农村公共物品的提供。与此同时，国家不断开展基层行政体制改革，从人财物各方面对乡镇进行约束，试图使乡镇真正成为科层体系的一部分。其次是通过项目制严控乡镇的经济行为。乡镇对上级转移支付的依赖，使得上级政府能够采取更为严厉的财务制度来监督乡镇。第三是频繁的检查督查工作。这些工作一方面是基于项目管理的需要，另一方面是为了强化基层管理，上级政府投入大量的精力下到乡镇进行检查督查。第四是推行纪委监察下乡，使得对乡镇的监督日常化、制度化。第五是实行大接访，广开群众言路。通过大接访行动，鼓励农民通过信访手段监督地方政府。监督的强化，确实在很大程度上规范了乡镇政府的行为，但是在一些地方，过度监督也出现了一些负面问题。正如前文所言，灵活的自主空间是乡镇将政府事务转化为治理事务的必要条件，监督的强化客观上会缩减乡镇运行的自主空间，如果监督强度过大以至于取消了乡镇的自主空间，那么乡镇就会完全成为一个程式化的科层组织，直接影响了乡镇开展治理转化的能力。
具体来说，对乡镇的过度监督主要体现在以下几个方面。一是过于强调过程管理，没有考虑到治理事务的复杂性，最终只会走向形式主义。上级部门希望乡镇更科层化一些，这样有利于他们往下安排工作，问题是乡镇要落实这些工作却需要更大的灵活性。二是上面的转移支付主要通过专项资金下达，对项目资金的使用有严格的规定，虽然这有利于规范乡镇的资金使用行为，但是也造成乡镇没有“活钱”可用，很难有效回应农村的发展需求。三是检查督查工作过于密集，严重挤压乡镇的工作时间。有乡镇干部表示“一年中有200多天在迎接、陪同检查，……现如今督导检查的人比具体抓落实的人还多”。还有镇长说，“检查资料特别多，那都是灾难性的，都是十几个人要干的大活。……资料都是做出来的，作秀。”四是上级问责的压力过大，以至于乡镇干部为了减少被问责的风险而趋于少作为、不作为，这对于复杂的乡镇工作来说显然是非常有害的。有乡镇书记抱怨，“现在动不动就要问责，几年下来，没有被问责的干部其实不是好干部”。
科层化建设、大量的检查督查以及随之而来的材料报表工作，严重挤占乡镇干部的工作时间，甚至造成乡镇干部“下不了村”，逐渐与村庄社会相脱节。过大的问责压力，打消了乡镇干部的工作积极性，使其自由裁量的空间大受限制。部门主导的项目制则进一步导致乡镇干部“眼睛朝上”，而不重视广大农民的真实需求。这些因素共同削弱了乡镇的治理转化能力，导致很多政府事务难以真正落地。例如，农村公共品供给越来越依赖专项资金，由此形成了从中央到地方更为庞大而严格的项目申报体系和审计监察体系，县级职能部门日益强势而乡镇政府的力量则不断削弱，结果这些专项化的财政资金由于乡镇政府的缺位而滞留在县（或县级市）一级，造成“公共财政覆盖县城”而非反哺农村的怪象。
（二）农民需求表达机制
从根本上讲，政府事务的治理转化最终是要回应广大农民的真实需求，而不仅仅是完成一项政府事务。因此，农民需求表达的机制是否足够完善，直接影响乡镇进行治理转化的有效性。换言之，在乡镇进行治理转化的过程中，如果农民不能有效参与其中，则会导致治理转化的偏差。一般来说，农民需求表达机制存在的主要问题是农民参与不充分，无法将自己的真实需求表达出来并转化为政府的需求。
从田野调查的情况来看，农民因为参与不充分而无法将真实需求表达出来的问题很普遍。有时候，政府甚至没有征求农民的需求就直接代替农民表达，结果使得政府事务难以进行治理转化，而变成一项只能硬推的行政事务。例如有些地方，在乡村振兴的过程中，地方政府没有听取农民的需求表达就强行要求农民进行农房的外立面改造，虽然政府会提供一部分补助，但是农民自己也要出不少钱。更主要的是，相较于农田水利等基础设施建设，多数农民对于外立面改造并没有太大的需求。在广西的平乐县，县乡政府强迫村民粉刷外墙，甚至威胁农民，“不刷墙，儿子上户口不给你办”。因为外立面改造的效果立竿见影，地方政府为了政绩直接替农民做了决定。有时候，政府只听取了少数人的意见，尤其是村干部的意见，而没有下村广泛听取农民的意见。谈到现在的干部下村，有的乡镇干部说：“就像葫芦掉到井里，从上边看是下去了，从下边看还漂在上边。”结果有些项目申请下来之后，因为缺乏民意基础而最终无法落地。由于财政资源主要围绕政府而非广大农民的需求展开，这些资源无法转化为村庄的公共治理资源，反而降低了村级治理的能力。
农民的真实需求之所以难以转化为政府的需求，不是因为农民不愿意表达，更不是因为农民不善于表达，关键在于两个方面的原因：一是农民的组织化程度不高，其需求表达的组织基础还不够完善，农民只能分散地表达个人需求，而难以将这些分散的个人需求整合成为集体的普遍需求；二是乡镇的科层化使其更关注上级政府而不是广大农民的需求，即使农民的真实需求得到表达，也经常遭到地方政府的忽视。在转移支付时代，乡镇的运转几乎都要靠上级政府，而上级政府也因为向下进行转移支付而强化了对乡镇的监督考核。在这种情况下，一些乡镇只能尽量迎合上级政府的需求，不论上级政府交办的任务是否与广大农民的需求相符都尽可能地推行，实在推行不了就采取形式主义的应对方法。
五、结论：面向基层治理现代化的乡镇政权
从“政府事务的治理转化”这一视角切入，我们可以重新理解乡镇政权的基本属性和功能，不仅能够更好理解乡镇看起来不太规范的运行机制其实具有内在的必然性，而且给我们提供了一个新的理解中国基层治理现代化的分析框架。如果我们将基层治理现代化界定为国家与社会通过互动合作不断实现广大人民群众核心利益的过程，那么乡镇政权作为政府事务转化为治理事务的重要载体，在很大程度上就决定了广大人民群众的核心利益能否得到有效回应，进而决定了基层治理的现代化程度。
（一）基层治理及其现代化
基层治理是国家与社会通过互动合作共同完成公共事务的过程。国家与社会的互动合作意味着公共事务的开展应符合社会的真实需求，并在社会的认可和支持之下共同完成。与此不同的是，完全由政府主导的行政管理，或者发生在不需要社会主体参与的政府内部，或者即使有社会主体参与也是按照政府设定的统一规则来执行，并不需要社会主体的具体同意。
关于“治理现代化”的讨论非常多。早些年流行的一种观点（到现在也还有支持者）认为，治理现代化就是西方化，即西方的治理模式是人类发展的最终方向，但凡采取西方的制度方案就是现代化的。然而西方本来就不是铁板一块，每个西方国家都有自己的独特性，到底治理现代化是“美国化”“英国化”还是“德国化”呢？每个国家的治理模式都应当从本国的实际情况出发，照搬某个国家的治理模式，往往因为水土不服而走向失败。另外一种流行的观点认为，治理现代化就是公共事务的市场化、社会化，更多的“市场”和“社会”、更少的“国家”是一种现代化的发展趋势。然而历史经验表明，“市场”“社会”和“国家”并不是谁越多就越好，而是每个主体都充分发挥自己应有的功能，才是最理想的治理状态。我们认为，治理现代化的本质是国家不断追求和实现最广大人民群众的核心利益的过程。“现代化”是由最广大人民群众的核心利益来界定的，而不是由“市场”“社会”和“国家”的要素比例来界定的，更不是由哪个国家来界定的。由最广大人民群众的核心利益来界定治理现代化，赋予了现代化以“人民性”的特质，越具有人民性的，越具有现代性。
作为国家治理体系的一个重要组成部分，基层治理的现代化共享着“人民性”的性质。所谓“基层治理现代化”，是指国家和社会通过互动合作不断追求和实现最广大人民群众的核心利益的过程。如前文所言，基层治理事务的有效实现，需要得到社会主体的认可和支持，因此可以认为，基层治理内在地蕴含着现代化的基本要求，只有确保最广大人民群众的核心利益，基层治理才能顺利推进。
（二）重新理解乡镇政权
乡镇作为一级政权处于国家与社会的交界处，是国家与社会互动合作的核心节点。可以认为，乡镇的功能属性在很大程度上决定了基层治理的性质。要准确理解基层治理及其现代化，就必须准确理解乡镇政权。
乡镇政权作为政府事务转化为治理事务的载体，其治理转化机制实际上就是国家与社会互动合作的机制，即基层治理的机制。换言之，当我们讲基层治理的时候，核心的内容就是乡镇的治理转化工作。乡镇的治理转化决定了基层治理的内涵和结构，是对基层治理的操作化。既有研究在讨论基层治理及其现代化的时候，往往只是抽象地讨论国家与社会的关系，或者具体地讨论某一个治理经验。引入治理转化的分析框架之后，我们就可以从中观层面探讨基层治理的机制。首先，基层治理不是乡镇直接处置治理事务，而是乡镇将政府事务转化为治理事务的过程。治理事务并不是天然存在或者由国家直接规定好的，而需要乡镇进行转化。所有治理事务在乡镇转化之前都属于政府事务，未经转化是难以落地的。其次，治理转化不仅仅是事务本身的变化，更为重要的是工作模式的转化，亦即从应对政府事务的行政科层体制转化为应对治理事务的基层治理体制。在治理转化过程中，乡镇干部成长为能够与农民打交道、能够处理复杂事务的综合型人才。最后，治理转化还包含了乡镇对政府与农民需求进行双向转化的过程，这实际上构成了基层治理的核心内容。基层治理着眼于国家与社会的互动合作，从根本上讲就是要处理两者需求的匹配性，而这个需求匹配的过程正是乡镇进行需求转化的过程。
乡镇治理转化的目标是获取广大农民对政府事务的认可和支持，这就需要对广大农民的核心利益做出回应。而有效回应广大人民群众的核心利益，正是治理现代化的本质要求。因此，研究乡镇治理转化的机制和困境，将为我们直接揭示基层治理现代化的内在经验和所面临的挑战。
（三）从乡镇政权到治理现代化
从乡镇政权的属性和运行机制可以得出这样的判断，乡镇治理转化的有效实现在很大程度上决定了基层治理现代化的实现。正如前文所言，乡镇治理转化的有效实现，不仅仅需要乡镇具备充分的治理转化能力，而且需要与治理转化能力相匹配的监督体系以及有效的农民需求表达机制。这三个方面的条件，也是基层治理现代化，即国家与社会通过互动合作不断追求和满足广大人民群众的核心利益的基本要求。乡镇拥有足够的自主空间将政府事务转化为治理事务，这些灵活的自由裁量权为国家发现和回应农民的真实需求提供了可能性；与灵活的治理转化能力相匹配的监督体系，能够确保乡镇不至于乱作为而侵损农民的利益，与此同时也不至于严重削弱乡镇的自主空间；有效的农民需求表达机制能够将分散的个体需求整合成为集体需求，并通过乡镇转化为政府的需求，这样基层治理就能够回应广大人民群众的核心利益从而获得现代性。
具体来说，基层治理现代化的实现，需要重塑县乡村的治理结构。首先，应当维护乡镇治理转化的核心功能，保持乡镇合理的自主空间以及非科层化的特质。这种自主空间使得乡镇能够自主地按照自己的意志，利用一切条件合理地扩展自身行动能力，有时候就会超越上级授权的范围和刚性制度的约束。需要指出的是，乡镇不完全配合上级政府的任务要求，有时候在客观上反而具有正面作用，“抵消不切实际的指令对基层的损害，结果保护了群体利益”。事实上，这正是乡镇作为治理转化载体的内在要求。其次，完善村级组织作为农民需求表达的重要平台，通过组织化建设，使农民的需求表达成为一种常态化的机制。最后，县级政府应通过收权和放权两种途径，实质上就是平衡乡镇工作的规范性和灵活性，来展开对乡镇和村庄的动员。一方面要保障乡镇灵活自主的工作体制，而不是将其科层化和部门化；另一方面县级政府应完善对乡镇的监督体制，以乡镇的治理转化是否与广大农民的真实需求相匹配作为监督的标准，强化结果管理和关键风险点的监督，而不是事无巨细的过程管理和过多的监督问责。
基层治理现代化是一个系统性的工程，需要整体性的改革，并且在改革过程中要实现乡镇的利益诉求与农民的利益诉求、国家的利益诉求相匹配。乡镇最大的利益诉求是干部队伍的提拔重用，可以将这一利益诉求的实现建立在乡镇有效满足广大农民核心利益和国家核心利益的基础之上，从而实现三者的内在统一。（注释略）
注：本文为国家社会科学基金青年项目“农村基层干部社会治理能力提升研究”（20CKS068）和中央高校基本科研业务费项目“乡村治理现代化的财政社会学研究”（ZKXM202104）的研究成果。
