今年的政府工作报告竟然没有提“粮食产销区省际横向利益补偿机制”，可能会让很多人感到意外。毕竟自从2023年底中央经济工作会议召开和2024年中央一号文件发布之后，关于粮食产销区省际横向利益补偿机制的议题就引发广泛的关注。

粮食安全的重要性，再怎么强调也不为过。尤其是这几年随着国际形势日趋紧张，中央对粮食安全愈发重视。从2022年中央一号文件提出“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”开始，粮食安全就成为每年一号文件的焦点。

2020年一号文件将粮食安全的议题放在第三节“保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收”的第一小节“稳定粮食生产”；

2021年也是放在第三节，“加快推进农业现代化”的第一小节“提升粮食和重要农产品供给保障能力”；

2022年则将“保障国家粮食安全”作为两条底线之一写在序言中，同时在第一节“全力抓好粮食生产和重要农产品供给”的第一小节“稳定全年粮食播种面积和产量”进行详细论述；2023年的写法跟2022年基本类似。

从今年的一号文件《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》（以下简称《意见》）来看，对粮食安全的重视程度进一步提高，不仅继续在序言中提出“确保国家粮食安全”的底线，而且直接将“确保国家粮食安全”作为第一节的标题。

2023年底的中央经济工作会议提出，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。

随后发布的2024年中央一号文件也提出，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作。

然而在政府工作报告中，只提到了“加大产粮大县支持力度，完善主产区利益补偿机制”，并没有直接提到建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。

当然，政府工作报告没有提到这个具体机制，也不必然意味着产销区横向利益补偿机制这个提法受到冷落，它完全可以纳入“完善主产区利益补偿机制”这一表述之中。只不过，很多人更希望在政府工作报告中直接提出这一条，从而彰显其重要性。

实际上，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制这种提法并不是首次出现。

早在2008年11月，国家发改委发布的《国家粮食安全中长期规划纲要（2008年-2020年）》就曾提到，加强对粮食产销衔接的支持，建立健全粮食主销区对主产区利益补偿机制，支持主产区发展粮食生产。

2018年11月，党中央和国务院发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制意见》也提到，建立粮食主产区与主销区之间的利益补偿机制，研究制定粮食主产区与主销区开展产销合作的具体办法，鼓励粮食主销区通过在主产区建设加工园区、建立优质商品粮基地和建立产销区储备合作机制以及提供资金、人才、技术服务支持等方式开展产销协作。

当然，由于产销计算的复杂性和省际协调的困难，建立粮食产销区省际横向利益补偿机制一直没有实质性的突破。

那为什么中央会重提该项举措呢？

2023年10月19日，“扛稳粮食安全责任”十三省（自治区）政协协商座谈会第一次会议在郑州顺利召开，会议围绕“完善国家高标准农田支持和投入政策”与“健全粮食主产区利益补偿机制”两个议题进行协商研讨。

在全国政协指导下，这场由河南省政协发起、十二省（自治区）积极响应的省际交流协作机制正式落地。这十三省（自治区），正是我们国家的粮食主产区。

全国政协十四届二次会议上，上述十三省（自治区）的政协主席联名提交了一份关于建立粮食产销区省际横向利益补偿机制的提案。

该提案提出，“以调动产销区双方积极性为政策设计目标，在加大中央财政对粮食主产区纵向转移支付基础上，借鉴碳汇交易机制，建立粮汇交易制度”，“综合考虑国家粮食安全形势、粮食主产区财政自给率、主销区粮食自给率和财政承受能力等因素，科学设计粮汇交易价格形成机制”，“鼓励不同省（自治区）间建立粮食生产合作机制，从资金、技术、人才政策等多渠道、多方位进行成体系的综合性补偿”。

对于粮食安全的重要性，无论哪个省份都不会否认。但是对于如何建立产销区省际横向利益补偿机制，作为主销区的省份，特别是其中的经济发达省份，免不了会有一些不同想法。毕竟这些发达省份自认为已经做出了巨大的贡献。事实上也是这样的。

粮食主销区包括七个省市，分别是北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南。除了海南，其他几个主销区的经济贡献都是不错的。

作为发达省市，它们虽然产粮不多，但是因为工商业发达而带来的税收，却也是中央财政的主要来源，因而也是中央对产粮大省、产粮大县的财政支持的主要来源。

以广东为例，2023年中央来源于广东的一般公共预算收入达1.17万亿元，占中央级收入的11.8%。2023年，广东省向中央上缴企业职工基本养老保险全国统筹调剂资金达1259.77亿元，约占各省上缴总额（2716亿元）的一半（46.4%）。

除了上缴给中央的财税，发达省市对欠发达地区的横向帮扶，力度也不算小。以东西部协作为例，2023年东部8个省市向西部10个省区市投入财政援助资金231.9亿元，协作双方互派党政挂职干部3045人、专业技术人才2.5万人。

虽然这些帮扶资源不见得全部用于支持粮食生产，但是从发达省市的角度看，这毕竟是自己真金白银掏出来的资源。

考虑到上述这些纵向横向的付出，如果再进一步要求主销区针对粮食生产进行专项的财政补偿，可能会给主销区带来过重的负担，不利于其经济发展。而经济发达省份在解决全国人口就业的功能，显然是至关重要的。

我认为，要平衡好粮食安全和经济发展之间的关系，需要建立以县为主的产粮大县利益补偿基金。

即，在中央层面设立产粮大县利益补偿基金，以县为主体作为政策执行的基本单元，将利益补偿直接给到产粮大县，而且主要给到全国产粮大县前一百强。

为鼓励发达地区支持该基金，中央可以拿出一定数量的建设用地指标，奖励那些对基金做出支持的省市县。也就是说，发达地区拿出更多的财政支持产粮大县，可以获得更多的建设用地指标。

对于产粮大县，其主要任务就是认真做好粮食生产，对其考核的要求也集中在粮食生产。

当然，生产粮食显然不利于地方财政，因此中央要想方设法保障其财政收入，不得要求其对各类项目建设进行配套。同时，由上级财政保障其基本公共服务建设，尤其是教育和医疗。如此，产粮大县就可以安心产粮。

林辉煌 华南理工大学公共政策研究院 资深研究员