中国自古就是一个以农立国的国家，农业在国民经济发展中具有最重要而特殊的地位。土地是农业生产中最重要的生产资料，因此，在我国历史上农地制度是最根本的经济制度。它不仅关系着农民的切身利益，影响着农业的长期发展，而且与历代王朝的安定和兴衰有着密切的关联，因而理所当然地成为社会各方面关注的焦点。
本文的分析框架是制度经济学关于制度的供给和需求及其均衡的基本原理，并通过对1949——1999年中国农地制度变迁的分析，从实证的角度说明了制度的均衡和非均衡的状态所形成的完全不同的经济绩效。
一
在中国共产党领导的土地革命之前，中国历史上的农地制度经历了两次显著的变化：第一次是在原始社会土地的氏族所有基础上逐渐转变为以国王名义的土地国家所有：第二次是春秋战国时期各诸侯国改革土地制度，废除国王名义拥有土地最终所有权，确立土地私人占有制。这种土地制度一直到民国，绵延了两千多年。
1927年，中国共产党建立农村革命根据地，开展土地革命，没收地主阶级的土地，按人口平均分配给农民耕种，这场农地制度供给是基本符合农民对农地制度需求的，因而赢得了广大农民的支持和拥护。这成为中国共产党取得革命胜利的基础。
1949年中国共产党取得中国大陆的政权后，在全国范围内根据1950年制订的(中华人民共和国土地改革法》开展土地改革。这次土地改革的显著特点是：(1)采取保护富农和富农经济的政策。(2)强调完全不动中农的土地。到1952年底，全国基本上完成了土地改革，建立了清一色小农经营的农地制度。
这场农地制度供给和需求是基本均衡的。政府的制度供给是以政权力量为保障的强制性制度供给，它采取的是没收地主阶级的土地财产无偿分配给农民，并归农民私有的办法．作为制度需求主体的农民尤其是占农村人口大多数的无地少地的贫雇农迫切要求改变不合理的土地占有关系，以无偿获得土地等生产资料。
这场农地制度变迁在收益分配上对农民是有利的。获得土地的农民除了向国家交纳粮食实物税(公粮)外，其余归自己所有和自由支配使用，因而对农民具有收益的边际刺激，满足了农民增产增收，改善生活的愿望，增加了农民对土地投入的数量和质量。同时，由于采取了保护富农和完全不动中农土地的政策，实际上是保护了农业生产中的种田能手和“大户”，有助于稳定农业生产和增加粮食产量。因此，农业生产迅速得到恢复和发展，体现了农地制度均衡带来的良好绩效。
二
1953年，中国共产党提出了过渡时期总路线，规定在一个较长时期内逐渐完成中国从新民主主义社会向社会主义社会的转变，完成从落后的农业国向先进的工业国的转变。传统社会主义经济理论认为，生产资料的所有制决定一个社会的性质，生产资料公有制是社会主义社会性质的反映。因此，在农业中开展社会主义改造，建立生产资料公有制便成为完成向社会主义社会转变的必然选择．此外，“赶超”经济发展战略需要政府具有对农业资源的支配权，这种权力须通过政府和农民之间的中间组织执行，大规模经济建设工业用粮和商品粮还需要农业组织的保障。于是消除两极分化现象产生的基础——土地私人占有制度便成为政府实行农业合作化的良好愿望和借口。通过农业合作化以建立土地集体所有集中经营农地制度的问题便被提上了中国共产党的议事日程。这是中国共产党推行农业合作化的理性动机。
为了利用在土地改革后农民对中国共产党的感激之情，“趋热打铁”，中国共产党决定加速实现农业合作化的步伐。1953——1955年农业合作化发展基本正常。但1955年下半年农业合作化以狂飚般推进，到1958年进一步将合作社合并升级-为人民公社。这是一种非正常的发展，这种非正常的发展是由于政府在这场农地制度供给中的非理性思维和强制性行为所致。它主要表现在：
第一，它采取政治化运动形式，导致地方政府和官员相互攀比，竞相强制推行农业合作化，并剥夺社员自由退社的权利。
第二，它不顾中国农民家庭经营的传统，把农村少数贫困层对合作的要求看成农民的普遍要求，因而对农民的制度需求作了不切实际的过高估计。
第三，它不顾中国手工劳动为主的生产力现状，片面套取工场手工业到大机器生产的工业现代化程序。
政府在这场农地制度供给中先后经历了五个阶段：(1)农业生产互助合作组。(2)初级农业生产合作社。(3)高级农业合作社。(4)大跃进阶段的人民公社。(5)三级所有，队为基础阶段的人民公社。其结果是建立了长达二十多年的土地集体所有和集中经营的农地制度。
政府的这场强制性农地制度供给违背了农民要求发家致富的愿望。它把社员之间、社队之间由于劳动能力和自然条件差异造成的贫富差别拉平，吃“大锅饭”，因而不能形成有效的生产激励机制，农民普遍偷懒和搭便车，农业绩效低劣，农业产量增长缓慢，农民生活普遍贫困。1978年，中国仍有2.5亿人口，即占农村人口的33％，仍处于绝对贫困线以下。它严重影响了社会的稳定和国民经济的发展。可见，这种非均衡的农地制度造成了对农业和国民经济的巨大负面影响，这也是农地制度走向下一个均衡阶段的动因。
三
1978年底，中共十一届三中全会确定了解放思想、实事求是的思想路线，为农村改革提供了良好的政治环境。而农村改革的第一步是从农地经营制度上开始的。随着安徽小岗村的包干到户即家庭承包经营制度的高效率的广泛传播，中国大地上这场由农民自发创造的农业生产组织形式逐渐遍及全国。1983年，全国实行双包到户的生产队占总队数的97％。政府在这场农地制度供给中因势利导，对包干到户采取诱导、理论总结和推广办法，这是一场典型的诱性制度变迁。
这场农地制度变迁以农民创造的“包产到户’为原型，进一步发展为包干到户这一普遍的经济形式，它将集体所有的土地按集体成员数划分成相应份额，然后交由农户承包经营，集体和农户之间仍保持承包关系，农户对承包地独立经营、独立核算、自负盈亏。土地收益分配方式是“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”。从而在中国重新恢复了家庭经营的农地制度。
家庭承包经营使农户成为一个较完整的产权主体，农产经营行为面向市场，独立经营、自主决策，有利于农户向完全市场主体演变，也有利于城乡商品市场体制的形成；市场一方面为农民提高产量和生产效率提供内在利益驱动，另一方面又为农户经营形成外在压力，迫使农户将劳动力、土地、资金和技术进行最优组合，以获取最大利益．
家庭承包经营制度适应中国的生产力发展状况，是符合中国家庭经营传统和广大农民要求和愿望的一种农地制度。家庭承包经营承认了农民之间、社队之间的差别，把劳动最终成果与劳动过程直接联系起来．因而形成了有效的生产激励机制，并且降低了劳动的监督成本。中国的农业经济在1979—1984年间得到了迅速增长，年均增长率达8.98％。粮食产量只用了五年时间就从3亿吨跃升到4亿吨，创造了中国农业发展的奇迹。这是农地制度由农业合作化时期的非均衡状态转变为开放改革后的均衡状态所表现出来的良好制度绩效。
四
以家庭承包经营为主的现行农地制度并不是政府根据理性的思维设计的制度供给，它是农民实践的产物。因而，这场农地制度安排有着根本的制度缺陷，并随着农村改革的外部环境和内在因素的变化而日益彰显。它主要表现在：
第一，集体土地所有权主体的多元性和层次性导致权属关系模糊和混乱，产权结构扭曲，产权功能残缺．
第二，集体土地所有权主体的错位和虚置以及集体经济异化和“空壳化”。
第三，集体土地所有权的利益边界不利于土地资源的流转和有效配置。
第四，农地计口均分刺激了人口增长，形成人口对土地的持续压力，土地频繁调整，农户的土地经营规模日益缩小，兼业化倾向严重，不利于农业的剩余劳动力向非农产业转移和土地的适度规模经营。
1985年后，我国转入了城市经济改革时期，上述缺陷日益彰显，导致农业发展的波折起伏。粮食产量处于徘徊或低水平增长；农民收入增长缓慢；农业比较利益低，农业与非农产业利益差距重新拉大，农业净流出资金日益严重，影响农业的积累和再投资，导致农业发展后劲不足；许多农民不愿种地，大量耕地抛荒，水土流失，土地资源环境恶化等。在庞大人口基数的增长惯性作用下，一方面是每年人口以1000多万人的速度增加，另一方面是耕地面积的持续减少，二者造成的粮食缺口将关系到我国的社会稳定和经济的长期发展．因此，如何解决上述矛盾和问题，确保我国的粮食安全和农业现代化目标的实现，将是二十一世纪中国经济发展的关键。
五
本文认为，解决上述问题的关键在于根据现实和理性设计新的农地制度供给模式。实际上，1985年以后，无论是在理论界，还是在实践中，围绕家庭承包经营制进行了理论的探讨和实践的摸索。在理论界形成三种意见：继续完善家庭经营承包制的完善派，这是主流；土地国有化或土地私有化的改革派；土地国家、个人所有的折衷派。在实践活动中，主要的形式有：延长土地承包期；两田制；土地适度规模经营；反租倒包；土地股份合作制；“四荒”拍卖；租赁经营；委托经营等。这些实践不同程度地带有局限性区域性，难以普遍采用。
本文在提供了现行农地制度改革的约束因素的框架后尝试性地提出了一种新的农地制度供给模式——“准国有化”。
所渭“准私有化”就是将农地的所有权的对象一分为二，地底所有权即终极所有权归属国家，地面所有权归属农产，构建所有权的二重主体。地底所行权的国有化可确保我国的社会主义性质和方向，且方便国家对农地的宏观管理和调控。地面所有权的私有化，可保证农民的地权稳定，产权完整，让农民真正感到自己是土地的主人，从而增加对农地的投入，避免经营短期化行为，从而提高劳动生产率和土地利用率。
“准私有化"的农地制度模式坚持了土地公有制，符合我国的基本经济制度：同时又坚持了家庭经营的传统，符合我国生产力的发展水平和农民的要求。更重要的是，它重新界定了农地的所有权主体和权属关系，修补了残缺和扭曲的产权功能和结构，将使农地制度形成新的均衡状态。
