摘要：在乡村振兴过程中，部分财政资源被投放到乡村景观制造之中，但这部分财政资源的应用效益却有悖财政配置的公共性、民主性和科学性要求，造成财政资源的浪费，并对乡村治理产生了消极影响。乡村景观制造，因为能够在短期内形成可视的乡村面貌改造，从而受到地方政府的普遍重视。一方面项目制作为一种国家治理体制很难确保财政资源能够充分反映农民的需求；另一方面农民缺乏有效的渠道来表达自己的真实需求，即使有所表达也难以进入财政资源的配置决策中。换言之，乡村造景实际上反映了农民的真实需求和地方政府治理目标的分异，是一种财政资源下乡的意外后果。财政资源下乡应当与乡村社会的真实需求有效对接，真正将国家的财政能力转化为乡村治理能力和农民的国家认同，从而实现乡村治理现代化。
关键词：乡村造景；资源下乡；财政社会学；治理现代化
作为国家治理现代化的重要支柱，财政体制的每次改革都对乡村社会产生了重大影响。从分税制改革开始，中央的财税汲取能力不断提升，在国家治理体制中，相对于地方政府来说，中央所扮演的角色越来越重要。[1]一方面，为了缓和分税制改革后地方政府积极收取农业税费以充实地方国库所引发的干群紧张关系，中央从2000年起初逐步取消了农业税费，并通过转移支付的方式补贴地方政府因此遭受的损失。[2]另一方面，为了解决分税制改革后地方政府财力不足以及区域发展不平衡的问题，中央通过项目制的方式不断加大转移支付的力度。[3]
一、理论框架与案例呈现
以转移支付的方式将财政资源导入地方治理的实践过程和运行机制，引发了大量的学术讨论。概而言之，这些讨论大多从项目制切入，着重探讨政府层级间的关系，即财政项目化及其治理效应。
在后税费时代，基层政权逐渐转型[4]，国家越来越依靠自上而下“专项化”的财政资源输入来开展治理工作。[5]作为国家治理和贯彻政策任务的一种新型体制[6]，项目制突破了以单位制为代表的科层体制的束缚，形成中央与地方政府分级治理机制，从而加大民生工程和公共服务的有效投入。[7]这些自上而下的项目资源，有很大一部分最终进入到村庄，而在“项目进村”的过程中包含了高层政府的“发包机制”、地方政府的“打包机制”和村庄的“抓包机制”，呈现出高层的集权控制逻辑和底层的反控制逻辑之间的博弈。[8]
项目制作为一种新型的国家治理体制，除了试图在不同区域实现财政资源分配的均衡化，强化财政资源使用的规范化，也希望能够改造地方政府的财政支出结构，纠正地方财政支出偏向的问题，使其更多地投入到民生工程和社会服务之中。如果说前者是针对财政资源数量在政府各层级及村庄之间的配置、以及在不同区域之间的配置的研究，那么后者则是强调财政资源在内容层面的配置机制。然而从实践情况来看，地方财政支出偏向的问题依然存在。
项目制研究敏锐地观察到，财政支出的专项化和规范化运作并没有弥合财政目标与社会需求之间的裂缝，甚至还进一步扩大了这种裂缝。[8]我们认为，财政资源与财政行为只有转化为更高品质的村庄治理能力，才能有效回应村庄社会的真实需求，从而维系财政的社会属性和公共属性，这就是村庄治理的财政社会学。
财政体系可以分为收入和支出两个层面，财政社会学也因此可以从这两个层面展开研究，探讨财政收入和财政支出的过程与社会结构及微观个体的关系。传统的财政社会学有一个明显特点，那就是特别关注财政收入尤其是税收，近年来的财政社会学所取得的研究进展也相对集中在国家收入及其影响上。[9]税收问题几乎是财政社会学最重要的研究领域。[10]实际上，从民众对现代国家的需求来看，财政收入只是实现现代国家建设的必要条件和前提条件，真正决定现代国家建设的品性与内涵的标准是看这些财政收入用来做什么，在多大程度上回应了社会的现代化诉求。换言之，财政支出只有准确回应社会中绝大多数人的基本需求，才具有内在的合法性，从而维护社会的发展和稳定。[11]
本文将从（强调支出的）财政社会学的理论出发，构建“公共性-民主性-科学性”的分析框架，探讨财政支出与农民真实需求之间的匹配性问题，希望将财政问题重新“带回社会”。相较而言，既有研究更多地集中于行政体制内部上下级之间的关系。将财政问题重新“带回社会”，有利于还原财政“取之于民、用之于民”的本质属性，从而根据广大农民的真实需求来评判财政配置可能存在的问题。
这些年来，随着美丽乡村建设的推进，一些地方政府倾向于将财政资源投放到景观建设上，呈现一种“乡村景观化”的趋势。“乡村景观化”描述的是一些地方政府热衷于乡村面貌的更新和景观的打造，是一种客观经验的呈现。根据景观制造的空间差异，我们可以把乡村景观化分为两种类型。第一种类型是公共空间的景观化，即将财政资源投放到乡村公共空间的景观制造之中，例如公园的建设、景区的打造等。第二种类型是私人空间的景观化，即将财政资源投放到农民私人空间的景观制造之中，例如农房的美化、庭院的美化等。
2020年11月，我们在C镇展开田野调研，以半结构访谈的方法对乡村干部、普通农民进行了深度访谈，获取了大量的一手资料。之所以选择C镇作为调研对象，是因为它在所处的省份原本只是个非常普通的乡镇，却由于省领导的关注而得到重点开发。从笔者及所在团队跨区域调研的大量经验来看，C镇的开发过程很典型地体现了财政下乡的治理逻辑。C镇界域面积108平方千米，是一个普通的欠发达山区小镇，辖1个社区居委会和11个村委会；总人口1.5万人，其中农业人口1.2万人。2019年C镇财政收入3133.63万元，其中税收收入只有66.38万，其余几乎都是上级转移支付。C镇传统产业以农业为主，近年来则大力发展山区旅游业。
在C镇，公共空间景观化的典型案例是对古驿道的活化改造。2018年一位副省长到C镇看了古驿道，认为有旅游开发的价值，于是要求省住建厅立项支持，拨付1600多万的财政经费用于古驿道的活化改造。C镇的古驿道主要分布在J村、B村、P村，由于J村紧邻隔壁省份的红色景点，并且有跨省公路通过，方便给上级领导参观，因此当地县政府决定集中开发J村，并列入县重点项目，要求在五个月内就必须完成活化改造。时间紧，任务重，C镇只能先搁置手头上的其他工作，将古驿道活化改造作为中心工作全力推进。
省里拨付的1600万作为专项资金只能用于古驿道的建设，其他配套项目则需要县里出钱。实际上，作为该项目承载主体的J村本来并不属于县里早前公布的示范村，不属于县里重点打造的点，能够得到的扶持资金也不会太多。但是古驿道项目下来后，县里立即调整部署，将J村按照新农村示范村的规格来打造，当年就投入500多万用于配套项目建设。据C镇文教体服务中心主任统计，为集中打造古驿道项目，至少有2000万的财政资金投放到J村。在县乡政府的强力推动下，该项目进展很快，古驿道基本修好，J村沿路农房的外立面基本改造完毕，村中道路得以扩建。按照C镇村镇建设办公室主任的说法，“省定贫困村力度都没这么大”（2020-11-25）。
在C镇，私人空间的景观化主要体现在农房风貌改造上。最开始是两个省定贫困村先推行，后来就全镇推开了。按照县里以奖代补的政策，农民需要根据县里制定的统一改造标准（灰瓦白墙）先自己请人施工，镇里和县里验收通过后再给予奖补。改造分为瓦面和墙体，均以总价的40%进行奖补，其中瓦面改造补贴每栋最高不超过2万元，外墙改造每栋最高不超过1万元。按照规定，墙面和瓦面必须同时改造才能领取奖补。2019年全镇有811户领取了奖补资金，总计1200多万元。2020年，县里将国道沿线的农房外立面改造列为重点工作，改造的奖补经费由县农办提供。C镇涉及的农房较多，因此工作推动的压力很大。为了加快改造进度，C镇出台了相关的贴息贷款政策，通过跟信用社合作，由镇里补贴利息，由信用社向农户提供不超过3万、贴息不超过3年的贷款，以此吸引农户进行农房外立面改造。
从全县来看，截至2020年10月，已经有7468户实施了外立面改造。82%的行政村建成干净整洁村，20个省定贫困村和25个非贫困村达到美丽宜居村标准。县里要求，财政部门应统筹县级财力、省级涉农资金等相关资金，统筹解决好2021年度和2022年度农房管控外立面改造资金，其中2021年要安排不少于5000万元。为进一步推进私人空间的景观化改造，县里又出台奖励政策，承诺连续三年每年投入200万元，以每户补助3000元至5000元不等的标准，鼓励农户创建“美丽庭院”，将庭院打造成为“房屋立面美、环境整洁美、庭院绿化美、布局协调美、文化氛围美”的“五美”庭院。县里要求2021年全域推进农村民居外立面改造，两条高速公路沿线的8个镇（含C镇）要率先全面完成，将其打造成省际廊道美丽乡村示范带；2025年底前，90%的行政村达到美丽宜居村标准，其中50个行政村达到精品村标准，有条件的可沿农村旅游景点建设美丽驿站或打造风景长廊。
二、乡村景观化的困境审思
在乡村振兴的大背景下，下乡财政资源用于农村景观打造正日益成为地方政府的行为选择，其基本逻辑在于将财政资源转化为“美丽景观”并进而转化为“美丽经济”，从而提高农民的收入水平。然而，从实践效果来看，并不理想。本文接下来从财政社会学的三个维度对乡村景观化做出评价，首先是“财政资源投入是否针对大多数人从而具有公共性”，其次是“财政资源投入与广大农民的真实需求是否匹配从而具有民主性”，最后是“财政资源投入是否符合经济社会发展规律从而具有科学性”。从C镇的调研情况来看，乡村景观化很难满足这些标准，给乡村治理造成了消极的影响。
（一）乡村景观化的公共性困境
财政也被称为公共财政，公共性是其基本属性。所谓财政的公共性，是指财政资源应当以公共物品的形式无差别地配置给所有人。首先，财政资源应当以公共物品的形式进行配置，从而发挥其最大效应，而不应简单地按人头直接发钱。换言之，公共财政的核心功能是集中力量办大事，解决单家独户难以解决的公共品供给问题。一旦将财政资源分散到个人手中，再试图让大家拿出钱来开展公共品建设，难度就会变得非常大。[12]如果财政资源按人头发放只是为了解决个人事务，则直接违背了财政的公共性，导致公共财政的私人化。财政资源在私人空间的景观化就存在这个问题。无论是房屋的外立面改造还是农家庭院的美化，都属于私人事务，政府将财政资源用于解决农民的私人事务，与财政的公共属性不相符，特别是考虑到这些私人空间的景观化几乎不可能转化为美丽经济的情况。
其次，财政资源应当无差别地配置给所有人。由于财政的地方属性，配置给所有人很多时候是指一个区域的所有人。事实上，如果财政资源是以公共品的形式进行配置，往往就能够做到无差别地配置给所有人，比如修一条路，大家都可以走，修一口堰塘，特定区域内的农户都可以用。而一旦财政资源以私人化的形式进行配置，就很容易出现只有少数人受益的情况。以C镇为例，农房外立面改造主要是针对高速路沿线的农户，以及少数被重点打造的农村，这种分配方式会让其他未享受到财政资源的农民感到不公平。
最后，财政资源以公共品的形式无差别地配置给所有人，这里的无差别既包括现实的无差别，也包括潜在的无差别。所谓现实的无差别，是指财政资源一旦转化为公共品就能供所有人使用，比如一条公路修好之后，所有人都可以走。所谓潜在的无差别，是指财政资源转化为公共品之后，只在特定条件下发挥作用，比如政府的大病救助制度，只有发生了大病的个体才能得到救助。但是因为每个人都有可能患大病，因此大病救助制度是财政资源潜在的无差别配置。
对于C镇及其所在的C县来说，因为经济发展水平不高，本来财政资源就不充沛，财政资源更应该配置到民众急需的公共品上面而不是私人领域。即使有一天财政资源足够充沛，也一样要区分公共领域和私人领域，并且将财政资源的使用限定在公共领域之中，这样才能保障财政资源的公共属性。
（二）乡村景观化的民主性困境
财政的民主性是指公共财政取之于民用之于民，财政资源的配置以满足人民群众普遍的真实需求为出发点，这是公共财政的核心目标之一，即所谓的“偏好匹配”（preference matching）。[13]即使政府将财政资源配置到公共领域，看起来符合财政的公共性，也有可能不符合群众普遍的真实需求。因此可以认为，民主性是评判财政资源配置是否合法有效的核心依据。
首先，财政的民主性应当回应人民群众的真实需求。回应“人民群众”，指涉的是财政的公共性，回应“人民群众的真实需求”，指涉的则是财政的民主性。所谓真实需求，是指人民群众切实需要得到解决的需求，而不是地方政府凭空想象出来的农民需求，更不是地方官员自身的需求。例如将C镇农民生活空间景观化，在很大程度上只是满足政府官员的需求：古驿道建设主要是为了造出来给上级领导尤其是副省长看，“让他满意”；农房外立面统一的“白墙灰瓦”改造也只是政府觉得好看，农民并没有太大的兴趣。
其次，财政的民主性应当赋予人民群众表达其真实需求的制度空间。换言之，农民应当充分参与到财政资源的配置过程当中，只有通过充分的参与，农民的真实需求才有可能得以表达。在C镇，整个景观制造的过程都缺少农民的需求表达，政府设定了景观化的项目议程，农民只是被要求按照规定好的标准配合执行。
案例1：外立面改造，我改造了一间，瓦面一平米政府补贴60元，我自己叫工人的成本是65元，一平米我要倒贴5元；墙面政府补贴32元，工价40元，一平米要贴8元。我那个房子最后自己贴了4000多元。有些大的房子，农户自己要贴2万多。2018年的时候，主要是瓦片房的外立面改造，改造之后，瓦片的质量更好了，以后就不用经常修补，因此农民就比较积极。但是只要涉及楼房的，农户一般都不愿意改造，因为贴瓦片一平米成本是160元，成本太高，农民都不愿意。但是现在镇里要求都要搞，我们村涉及六七十户，目前只有二三户愿意搞，是因为他们的房屋有漏水的问题。镇里领导经常来问，为什么还没有推动这项工作，我们就说手头工作很多，要搞人口普查之类的。后面再看看镇里的意思，如果一定要搞，我们也只能给农民做工作，尽可能让他们同意改造。（J村村书记，2020-11-25）
对于瓦片房和有漏水问题的楼房的改造，农民确实有需求，愿意接受政府的支持进行改造。只是这些问题原本都是私人问题，不应当由公共财政买单。而对于没有漏水问题的楼房，农民根本没有改造的需求，只是地方政府认为需要改造。可见，在私人空间的景观化过程中，财政资源的配置或者只是满足部分人的私人需求从而丧失公共性，或者是背离农民的真实需求而丧失民主性。
（三）乡村景观化的科学性困境
在满足公共性和民主性要求的基础上，财政资源配置还需要经过充分的科学论证，特别是较大数额的财政经费投入，更应考虑其经济社会效果。所谓科学性，关键就是要符合经济社会发展的规律，财政资源配置如果不符合基本的经济社会发展规律，则财政投入的合理目标就难以实现，最终只会导致财政资源的浪费。
在大多数农村，试图通过打造景点来带动旅游经济发展并不符合市场规律。一个简单的理由就是，如果某个农村具有景点打造的市场价值，早就被市场占领了。如果资本都不愿意进来开发，那就说明没有开发的市场价值。
2019年C镇围绕古驿道打造红色旅游区，并以此为基础开始申请国家3A级旅游景区。虽然该项目已经过市里的专家评审，但是实质性的施工还没有开始，主要的问题是资金不足。目前旅游区只有一条古驿道，没多少看点，C镇希望有更多的资金投入以将其打造成综合性的旅游景区。根据专家团队的测算，旅游区综合开发的预算是1000多万，但是C镇连100万都拿不出来，只能寄希望于社会资本的介入。当时有个优惠政策，只要3A景区建设完成并通过验收，省文化厅可以补贴300多万。即使如此，还是没有一家企业愿意站出来投资。
案例2：搞3A景区的时候，我们联系了当地颇有名气的两个旅游公司来看，老板其实是同一个人。但是老板认为投入大、收益小，不愿意投资。国庆期间，景区每天的客流量只有四五百人100多个车，而且基本上都是本县节假日回来的人，平时都没有什么客人。虽然只有100多个车，但是因为道路狭窄且没法做到人车分流，交通非常堵塞，我们乡镇干部都要加班去指挥交通。因为没什么看点，几乎没有回头客，大家来一次就走。当时公司测算一年只能收入几十万，回报率极低。县乡领导还联系过很多其他的旅游公司来看，都没有谈成。我们动员了一个乡贤，成立了J村旅游公司，投入了几万元，还在他老家搞了农家乐，但是都没有什么游客。其他乡贤也来看过，都认为没有利润，不愿意投资。（C镇文教体服务中心主任，2020-11-25）
大多数乡村景点的打造，因为不符合经济社会发展的规律，不仅无法带动农民致富，甚至还会成为地方政府的负担。
案例3：古驿道修好之后，主要的问题是后期维护，县乡村都没有钱，我们希望省里来出钱，省里去年给了60万的维修经费，根本不够用。维护工作包括驿站打扫卫生，厕所卫生，驿道杂草和垃圾，还有滑坡的处理，沿线的基础设施修护。主要是人工维护的经费，目前我们聘请了2个人。我们觉得最好是由企业来经营，不能由政府养着。古驿道修复是容易的，难的是后期维护，没有维护好，1600多万的财政投入就白白浪费了。（C镇村镇建设办公室主任，2020-11-25）
（四）乡村景观化与乡村治理困局
将财政资源转化为乡村景观，特别是私人空间的景观化，损害了财政的公共性。即使地方政府希望通过财政资源的景观化，将“美丽景观”转化为“美丽经济”从而推动地方经济发展，以此来赋予乡村景观化一定的公共属性；然而由于多数乡村的景点打造难以产生市场价值，无法转化为“美丽经济”，反而导致公共财政的浪费，因此将财政用于农村景观打造很难生产出公共性。更为要害的是，乡村景观化在很大程度上背离了多数农民的真实需求，农民很难充分参与到财政资源的配置过程中，使得乡村景观化不具有民主性。这些问题的存在，导致乡村景观化不仅难以转化为乡村治理能力，反而损害了乡村治理的合法性和有效性。
乡村景观化缺乏公共性，一个直接的后果是形成“财政私人化”的社会预期，即农民会以为其个人事务的解决也可以得到财政的支持。然而，事实上只有一部分符合政府筛选条件（比如临近高速路，比如重点开发区域等）的农户才能得到财政支持。这就产生了两种治理后果，一是个人事务公共化，混淆了公私边界和权利义务关系，强化了政府大包大揽的行为，导致财政负担的非必要扩张；二是财政私人化的社会期待与实践不相吻合，导致农民心态的不平衡，那些没得到财政好处的农民很容易心生抱怨，进而影响后续公共事务的合作。“凭什么他们能够得到补贴，我却得不到，肯定是那些干部有问题”，“以后村里修路，别指望我那么配合”，调研的时候，经常有村民愤愤不平地跟我们抱怨。
乡村景观化缺乏民主性，农民无法充分参与到财政资源的配置中，导致多数农民的真实需求难以得到满足。像C镇这样的偏远山区，市场力量很难进来，无法给多数劳动力提供本地就业的机会，因此外出务工一直是当地人的就业选择。留在村里的主要是一些老年人和小孩，他们最大的需求无非是更便利的土地耕种条件，有保障的教育、医疗和养老体系。至于景点开发和外立面改造，实在不是他们的真实需求。然而，财政资源下乡之后，往往投放到景观制造上面，而不是用来满足农民的真实需求。政府在古驿道及其配套建设上投入了2000多万，却不能保障村里的小孩有安全的校巴接送，而只能由村书记用面包车超载运输。“每年我都要被交警警告几次，但是我不送的话，这些山里的小孩怎么到镇上读书呢？”J村书记无奈地告诉我们（J村村书记，2020-11-25）。由于财政投放与农民需求不匹配，即使财政资源投放再多，也很难让农民有获得感，这些资源也难以转化为农民对国家的认同感，甚至资源投放越多农民越反感。
乡村景观化缺乏科学性，导致大量财政资源投放到乡村景观的打造上，不仅无法转化为“美丽经济”而造成资源浪费，而且给基层政府和干部带来沉重的负担。财政资源并不会自动转化为景观，需要依托基层政府和干部的积极作为。虽然工程建设的工作全部可以外包，但是景观不可能凭空制造，所有的工程都要跟农民及其土地、房屋发生关联，而这些关联就意味着大量的动员工作。即使是符合农民需求的工作，很多时候也需要进行动员，何况是与农民需求不相匹配的景观制造，更离不开基层干部的努力动员。特别是在古驿道建设的项目中，由于时间紧、任务重，C镇有近半年的时间几乎都在忙乎这件事。遗憾的是，这个项目不仅没能给农民带来实在的好处，反而成为政府的一个负担：投入那么多资源，后续不管理就完全浪费了，要管理又没有钱。房屋的外立面改造，尤其是楼房，因为村民没有改造意愿，乡村干部还需要花大量时间频繁给农民做工作，真正该做的群众工作反而没时间开展。
三、乡村景观化的生成逻辑
乡村景观化的流行，有其内在的生成逻辑。中央希望涉农的财政投入能够满足农民对美好生活的需求，并要求各地积极探索实现路径。由于农民缺乏有效的需求表达机制，难以充分参与到下乡资源的配置中，使得地方政府能够将财政资源转化为更具显示度的工作，而不是农民对美好生活的真实需求。结果，自上而下的财政资源分配与自下而上的社会需求无法形成有效的对接，这是乡村景观化之所以出现的根本原因。
（一）中央：满足农民对美好生活的需求
近年来，随着经济社会的发展，农民对美好生活的需求越来越高。大致梳理农民生活的变迁历史，我们可以清晰地看到一条发展脉络，即从新中国成立后对实现温饱的追求，到改革开放后对经济富裕的奋斗，再到近年来对美好生活的期许。这一变化既反映了国家综合实力的大幅度提升，也对党和国家提出了更高的要求。正是在这样的历史大背景之下，中央对农村工作的定位和要求越来越高，将满足农民对美好生活的需求作为农村工作的核心追求。[14]美好生活是一个抽象的目标体系，包含方方面面的内容，中央并没有给定一个具体的框架，从而给各部门和地方留下了充分的探索空间。在这个目标体系中，至少有一项任务是非常明确的，即美丽乡村建设。
分税制改革之后，中央能够分享到更大份额的财政资源，虽然这些资源大部分还会以转移支付的方式回到地方，但是在这个过程中，中央的统筹和调控能力无疑得到了极大的提升。一方面，中央掌握了对乡村发展的议题设定权，并且能够通过财政转移支付来确保这些议题得到地方的执行；另一方面由于农村范围太大，区域差别也很大，中央既无法一一识别各地农民的真实需求，更无法根据需求直接将财政资源一一配置给农民。因此，中央为了实现自己设定的农村发展议题，满足农民对美好生活的需求，只能通过地方政府，将农民的需求和国家的资源对接起来。
这就使得中央陷入一种两难的困境，不依赖地方政府，中央很难靠自己来实现农民需求与国家资源的对接；另一方面，中央很难确保地方政府严格依据农民的真实需求来配置国家资源。虽然严格的项目制管理能够确保国家资源专款专用，规避地方政府挪用经费和贪污腐败的风险，但是项目制管理却无法保障国家资源精准投放到农民的真实需求上，因为按照现有的项目管理制度，农民很难充分参与其中。
为此，中央只能抽象地要求地方政府在项目落地的过程中应当充分尊重农民的意愿，围绕农民的真实需求来配置资源。例如在2014年颁布的《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》中，中央明确要求“尊重农民意愿，方便生产生活，与促进农民创业就业和增收相结合，不搞形象工程。广泛动员农民参与项目组织实施，保障农民决策权、参与权和监督权，防止政府大包大揽，不得强制或变相摊派，增加农民负担。”在具体的参与方法层面，中央提出“建立农村人居环境治理自下而上的民主决策机制，以多数群众的共同需求为导向，推行村内事‘村民议村民定、村民建村民管’的实施机制。发挥村务监督委员会、村民理事会等村民组织的作用，引导村民全过程参与项目规划、建设、管理和监督。完善村务公开制度，推行项目公开、合同公开、投资额公开，接受村民监督和评议。”在2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》中进一步要求“采用适合本地实际的工作路径和技术模式，防止一哄而上和生搬硬套，杜绝形象工程、政绩工程。”中央的这些要求显然不是凭空产生的，而是基于各地在实践过程中普遍存在的问题而提出的殷切告诫。
（二）农民：最需要的是基础设施建设
农民对美好生活的追求是多层次的，在现阶段的广大农村，农民更需要的依然是基础设施建设，而不是农村的景观化。实际上，中央对于改善农村人居环境的定调上也是强调基础设施建设。在2014年颁布的《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》中，中央将村庄分成了两类，第一类是基本生活条件尚未完善的村庄“要以水电路气房等基础设施建设为重点”，第二类是基本生活条件比较完善的村庄“要以环境整治为重点，全面提升人居环境质量”。根据指导意见的上下文，“基本生活条件”实际上就是指的农村基础设施，尤其是农业基础设施。从我们近年来在全国各地的驻村调研来看，大多数村庄，尤其是中西部村庄和东部欠发达村庄的农业基础设施普遍存在问题，总结起来就是“农业生产不够便利”。
具体来说，第一是土地普遍细碎化而且分散在各处，不利于农业机械化，因此耕作起来相当不方便[15]；第二是农田水利普遍老化，大水利和小水利系统经常对接不上，水利合作的成本相当大，使得农民要么没水可用，要么有水用不上，只能“望天吃饭”[16]；第三是农业技术推广体系基本处于瘫痪状态，农民在病虫害防治、肥料使用等方面很难得到既有效又环保的技术指导，最终只能大剂量地用肥用药，造成严重的农业污染。[17]当然，除了上面三个方面，其他方面的农业基础设施建设也亟需完善，例如农机合作、机耕道建设等。如果这些农业基础设施能够得以完善，那么即使是中老年人也可以实现高效种田，既增加了农民的家庭收入，也保障了国家的粮食安全。
除了农业基础设施之外，农民另外一项迫切的需求是社会基础设施建设，至少包括相对完善的教育体系、医疗体系和养老体系。在教育方面，随着家庭的少子化，村里的小学已经无法维持而纷纷关闭，小孩子只能到乡镇读书。如何确保师资质量，以及保障学生上下学途中的安全，成为农村家长关心的重要问题。像C镇这样还无法给各村提供安全校巴的地方还有很多。在医疗方面，虽然这些年的医改措施已经在很大程度上改善了农民的医疗条件，但是如何在乡村建立便捷可靠的常见病治疗体系和慢病管理体系，依然是农民非常关心的一个问题。在养老方面，农村的需求将越来越大。因为年轻人常年在外务工，老年人在村里经常得不到有效的照料，如何利用乡土社会的资源搭建一个低成本高质量的乡村互助养老体系，这是一个亟待解决的大问题。
组织基础设施建设也是农民的一项重要需求。虽然村民自治实行了多年，但是随着农村人口的外流以及基层治理工作的行政化，村民的组织化建设存在明显的不足，村民参与公共治理的体制机制亟待完善。事实上，农民的真实需求之所以无法得到有效地表达，并且在财政资源的配置过程中得以反映，关键的原因就在于农民赖以发声的组织基础非常脆弱。缺少强有力的基层组织，农民的需求只能是碎片化的，根本无法进行组织化的表达，更缺乏制度化的渠道进入财政资源配置的谈判中。虽然中央要求地方在项目落地的时候应当充分尊重农民的意愿，但是因为组织基础设施的缺位，农民的真实需求根本反应不上去。其后果往往是地方政府的需求替代了农民的真实需求，甚至项目落地都不需要征求村集体的意见。J村书记告诉我们，现在很多政府的项目下来，他作为村书记都不清楚，只有当工程队和村民发生矛盾的时候才会通知他们去调解。
（三）地方：追求资源配置的工作显示度
近年来，中央向乡村输入的财政资源越来越多，同时也要求各地加强对乡村振兴的配套资源投放，核心的目标就在于满足农民对美好生活的需求。而农民对美好生活的需求主要还是建立在各项基础设施相对完善的基础之上，是更便利更有保障的生产生活秩序。在实践中，一些地方倾向于将财政资源投入到乡村景观制造之中。之所以如此，是因为中央通过项目制的方式并不能有效发现农民的真实需求，而农民群体也缺乏有效的需求表达机制，结果给地方政府留下了很大的财政支配空间，使其能够按照自我利益最大化的原则来整合使用财政资源。
对于地方政府来说，干部的晋升一般都需要有较高显示度的工作成果。在中国，以GDP为核心的地方经济发展大概是最具显示度的工作成果了。这是因为中央特别看重地方经济发展这一项任务，类似的，只要是中央特别看重的任务，都会成为地方政府努力追求的工作。地方政府是对上负责的, 从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”。[18]
近年来中央越来越强调乡村的脱贫和振兴，因此农村的发展就成为地方政府容易出显示度的工作任务。政府工作的关键在于所做的事情要容易被上级领导看到，比如经济发展可以看GDP，脱贫攻坚可以看收入数据和脱贫人数。那么像美丽乡村建设这样的重点工作，可以拿出什么成果给上级领导看呢？最直接的就是乡村景观，把乡村建设成一道靓丽的景观，最容易被领导看到。
中央在《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》（2014年）中提出的任务包括“开展农房及院落风貌整治和村庄绿化美化，保护和修复水塘、沟渠等乡村设施”，“发展休闲农业、乡村旅游、文化创意等产业”等，归结起来就是村庄美化和产业发展两大任务。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅又专门出台《农村人居环境整治三年行动方案》，对美丽乡村建设进行了更具体的部署。为了更好完成这项工作任务，各地纷纷出台更具操作性的工作办法，完成这些工作，达到这些绩效考核要求，正是C镇干部整天忙碌、疲于应对的主要原因。
（四）资源配置的意外后果
按照中央的设想，国家财政资源下乡应回应广大农民的真实需求，从而满足其对美好生活的追求。然而，从实践结果来看，跟自上而下的财政资源相结合的并不是广大农民的真实需求，而是地方政府的工作需求。而且财政资源与地方政府的工作需求结合得越紧密，地方政府就越有显示度，就越有可能获得上级领导的关注，并进而获得更多的财政支持。
农民缺乏需求表达的体制机制，很难对地方政府的财政配置行为进行有效的约束。虽然从中央到地方，所有文件材料都要求地方政府在乡村发展过程中必须充分尊重农民的意愿，但是这些规定往往停留在文字层面。财政资源通过项目制的方式进入村庄，虽然深层目的是增强政府的回应能力，但是在实践中反而有可能形成反向效应。[19]第一，从中央下来的用于乡村振兴的财政资源，特别是涉及美丽乡村建设的资源，往往会被地方政府转化为乡村景观打造的项目，至于地方政府利用自身财政资源设定的项目更是容易用于景观打造。因为项目资源是自上而下分配，如果政府不主动搭建农民需求表达的机制，农民基本上不可能有能力根据自己的真实需求来参与财政项目的议程设定。第二，虽然村干部可以凭借各种社会网络来向上争取项目，但是村干部为了获得项目经费也只能根据地方政府的需求偏好而不是广大农民的真实需求来设计方案，因此就算是村庄主动争取来的项目，往往也只能服务于地方政府景观打造的总体思路。
中央虽然要求地方政府应当充分尊重广大农民的意愿，将财政资源用于满足农民对美好生活的追求，但是中央也缺乏对财政资源分配是否满足农民真实需求的考核机制，往往只能依据肉眼可见的景观进行评判。既然很难对农民的真实需求进行一一核实，至少可以从地方政府对乡村景观的打造中看出各地对美丽乡村建设的重视程度，而且就算是缺少游客的景区和部分人受益的农房外立面改造，至少看起来很美观，而且也确实让一部分人得到了好处；如果继续给予各方面的支持，或许可以让更多的人得到好处。因此，那些连片打造的乡村景观，更容易得到上级领导的肯定，也更容易因此获得新一轮的项目支持。
然而需要指出的是，公共空间的景观化例如乡村景区打造，如果产生不了经济社会效益，甚至成为地方政府的负担，那么这些财政投入就属于浪费。这样的景区往往在两三年之后就荒废了，然后财政资源继续寻找新的景区进行打造和浪费。而私人空间的景观化本来就不应当由公共财政来介入支持，因为这样做的后果不是简单的“至少有一部分人受益”，而会让农民对公共财政形成错误的认知，以为私人事务都可以通过政府的大包大揽来获得解决；那些没有得到财政好处的农民就会认为政府不公平而心生埋怨。因此，乡村景观化不仅没能满足广大农民的真实需求，也没能转化为乡村治理能力和农民的现代国家认同，而只是转化为地方政府的“工作亮点”。吊诡的是，财政资源越是投向乡村景观化，越容易形成美丽乡村建设的亮点，也越有可能得到上级领导的关注和认可，从而获得更多的财政资源用于新一轮的景观制造，而农民真正需要的基础设施建设反而投入不多。
四、从“制造景观”走向“治理有效”
随着乡村振兴工作的推进，越来越多的财政资源向下转移到乡村。这些财政资源被用于跟乡村发展有关的一系列建设，其中就包括为提高乡村美化程度而进行的各项景观打造。大致来说，我们可以将景观打造分为两大类型，一种是公共空间的景观化（如景区打造），一种是私人空间的景观化（如农房外立面改造、庭院美化）。调研发现，虽然政府投放了大量的资源用于乡村景观制造，但是农民似乎并不满意，反而有很多抱怨。为了评估财政资源的使用情况，特别是财政资源用于乡村景观制造的效果，我们引入财政社会学的分析框架，从公共性、民主性和科学性三个维度进行反思，结果发现乡村景观化不仅造成了财政资源的浪费，而且对乡村治理产生了消极的影响。
在乡村振兴的过程中，将大量的财政资源投放到乡村景观制造之中，这一现象并非这几年才出现，事实上一直以来都存在类似的情况，只是近年来愈演愈烈。这是由于这几年中央格外重视以环境整治为重点的美丽乡村建设，并将这项工作作为乡村振兴的重点之一进行全国动员。中央推动美丽乡村建设，初衷不在于鼓励各地进行景观竞赛，而是希望在充分尊重农民意愿的基础上，发动农民参与到乡村美化的工作中。然而，一方面中央缺乏有效的手段来约束地方政府，项目制作为一种国家治理体制也很难确保财政资源能够充分反映农民的需求；另一方面，农民组织化程度不高，缺乏有效的渠道来向上表达自己的真实需求，即使有所表达也很难进入到财政资源的配置过程中。结果，自上而下的财政资源与自下而上的社会需求无法实现有效的对接。乡村景观制造，却因为能够在短期内产生肉眼可见的工作成效，从而受到地方政府的青睐。换言之，乡村景观化实际上反映的不是农民的真实需求，而是地方政府向上级展示工作亮点的需求。
需要指出的是，问题主要不在于乡村景观化本身，而在于将公共财政以不符合公共性、民主性和科学性的方式转化为乡村景观，进而形成财政资源的浪费。在以下三种情况中，乡村景观化是能够被接受的。第一种情况是市场力量主导的乡村景观化，由于乡村自身存在的资源禀赋，具有较高的旅游开发价值，能够吸引市场的力量对乡村进行景观化建设，农民也能够从中受益。第二种情况是农民自己主导的乡村景观化，即农民根据自身的需求偏好，自行组织起来进行乡村美化，这类景观化建设有可能是因为市场有需求，也有可能只是满足农民自身对居住环境的美感追求。这两种乡村景观化都没有政府和公共财政的介入，只要景观改造行为不违背法律政策，自然没什么问题，无非反映了农民对美好生活的追求。第三种情况是财政投入到景观制造之中并且符合公共性、民主性、科学性的要求，不造成财政资源的浪费。我们认为，无论是将财政资源转化为乡村景观还是其他产品，都应当坚持这三个原则，实现自上而下的财政资源与自下而上的农民需求之间的有效对接。
首先，坚持财政资源分配的公共性原则，将财政资源转化为对所有人或绝大多数人有益的公共产品。公共性原则的内核是资源分配的普遍性和无差别性，而要实现这一原则，最好的做法就是将财政资源转化为不可分割的公共产品。例如乡村道路、农田水利、基础教育、基本医疗等，这些公共品将惠及所有人而不是仅仅让少数人受益。在政府财政尚不充裕的情况下，要尽量避免将财政资源投放到原本应当由个人来承担的私人事务中，尤其是仅针对少部分人的私人事务，例如房屋墙面和私人庭院的装饰。
其次，坚持财政资源分配的民主性原则，将财政资源转化为真正符合广大农民合理需求的公共产品上。公共性强调的是财政资源的分配要针对所有人或绝大多数人，而民主性原则则进一步要求财政资源的分配应当符合所有人或绝大多数人真实而合理的普遍需求。农民对美好生活的需求是多层次的，也只能分阶段实现，财政资源的分配只能在特定时空条件下进行，因此必然要求结合当地当时的情况来满足广大群众的合理需求。从我们跨区域的调研情况来看，在当前大部分农村，广大农民真实合理的需求依然是基础设施建设，包括农田水利、农业机械化等农业基础设施，更完善的基础教育、基本医疗等社会基础设施，以及能够更好反馈农民需求的基层组织建设。
最后，坚持财政资源分配的科学性原则，使财政资源的分配符合经济社会发展的基本规律。一般而言，符合所有人或绝大多数人需求的财政资源分配，本身就具有科学性，但是也不尽然。有些资源投放到乡村的某些项目上，虽然多数人都不会反对，但是这些项目可能只具有短期效益。例如为只剩一两户人居住的偏远村庄投入昂贵的成本修建道路，虽然无论是村里的住户还是已经搬离的住户都不会反对，毕竟这是政府财政资金，但是从经济社会发展的规律来看，如果能够预判这个村子在不久的将来会成为无人居住的荒村，那么这些昂贵的财政投入就不具有科学性（当然，即使是这样的村子，也应当保障基本的生产生活条件，只是要在必要的限度之内）。因此，在财政分配的工作中，要加强对乡村经济社会发展规律的科学研究，确保原本就不充裕的财政资源能够最大限度地发挥经济社会效益，减少财政资源的浪费。
从根本上讲，财政资源下乡应当与乡村社会的真实需求实现有效的对接，只有这样才能将国家的财政能力转化为乡村治理能力和农民的国家认同。广大农民能够根据自己的需求参与到下乡财政资源的配置过程中，有利于激活乡村治理的内在动力，提升村民自治能力。同时，因为财政资源下乡能够不断满足农民对基础设施建设的真实需求，切实改善农民的生活质量，从而真正强化农民对国家的认同感。乡村治理能力和农民国家认同，这是基层治理现代化的核心内容。从这个意义上讲，建立在农民真实需求基础之上的财政资源配置，是基层治理现代化的本质要求，这正是我们反思乡村景观化的基本出发点。
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基金项目：国家社会科学基金青年项目“农村基层干部社会治理能力提升研究”（20CKS068）；中央高校基本科研业务费项目“乡村治理现代化的财政社会学研究”（ZKXM202104）
作者简介：林辉煌（1986—），福建长泰人，社会学博士，华南理工大学公共政策研究院研究员，主要研究方向：社会治理、社会政策研究。
