本文提要：在社会主义条件下发展市场经济，是前无古人的伟大创举。与此同时，建成与社会主义市场经济相匹配的新型政府，也是前无古人的伟大创举，是放在改革者面前的一个历史性课题。由于政府是国家权力的执行机关，政府改革必然引发国家政治、经济、社会的深刻变革。反之，来自国家政治层面的（“以党代政”）、政府自身层面的（政府权“三化”）、政府之间层面的（“投机政绩”）、经济导向层面的（“不好的市场经济”）和社会管理层面的（“不作为”）等社会力量形成对政府改革的阻击，合奏出政府改革的博弈五重奏。当今世界各国都在进行政府改革。我国政府改革的目标是要建成一个能够引领中国经济社会进入世界先进行列的政府，不仅要承担在社会主义国家制度下完成由计划经济职能向市场经济职能转变的使命，而且还要承担在市场经济国家用了三四百年才走到今天而我们只能用不到十分之一时间完成政府改革任务，这就必然会使政府改革和社会转型中所有问题与矛盾都没有慢慢消化的时间余地和空间余地，都集中爆发出来。政府改革的艰难程度和社会转型的震荡烈度可想而知。
导言：政府改革中的悲剧精神
我把改革时代定位为诞生悲剧精神的时代。在黑格尔看来，只有伟大的时代才诞生真正意义的悲剧精神。他推崇的诞生了悲剧精神的时代只有一个——古希腊时代，但已经作为人类历史上的“幸福的瞬间”，不再复现了。我只认同他的前一句话，因为伟大时代的标志就是继往开来，见证一个新的开始。那个从既定历史里脱颖而出的新时代，虽然稚嫩，却能以初生之犊的勇气和力量，挑战强大的既定现实，迸发出崇高的、视死如归的英雄气概，这就是悲剧精神。我之所以不认同他的后一句话，是因为“在社会主义条件下发展市场经济，是前无古人的伟大创举”（十六大《报告》）。即使我们今天断言这一“伟大创举”将给世界带来什么重大影响，刷新世界对什么是社会主义的认识，或许为时尚早，至少对中国发展走向将会产生的历史性重大影响，已经露出端倪。而围绕发展市场经济、培育公民社会所进行的政府职能转变，前承经济体制改革，后启政治体制改革，是能否完善社会主义市场经济体制、破解政治体制改革难题、实现社会转型的关键环节，必然更需要震撼社会的悲剧精神。
政府职能转变，核心问题就是分解历史形成的集权，就是“放权”，具体地说，包括执政党向政府放权（改革“以党代政”的政治体制）、中央政府向地方政府放权和政府向市场经济主体放权，是自上而下、由核心向周围逐级流转。经过多年努力，传统的、典型的计划经济体制时代的高度集权开始分解。“改革和完善党的领导方式和执政方式”，“支持政府履行法定职能，依法行政”、“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权”、“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”等，这些都写进了党的十六大以来的纲领性文件，成为推进改革的指导思想。比较26年前中国的政治体制格局，进展到今天这一步，已经非常不易了。
政府职能转变的原动力来自经济体制的变革。既然完善社会主义市场经济体制的改革大势已不可逆转，必然会有更加强烈的政治体制改革诉求。理解了这一点，对“在社会主义条件下发展市场经济”的逻辑走向也就清楚了。现在回过头来再看看改革之初那一场关于经济体制选择的较量——坚持计划经济，选择市场经济，还是走折中之路，取谁舍谁，何等重要。冲突各方都清楚这是一场决定国家政治走向的角逐。1992年，中共十四大召开，次年作出建立社会主义市场经济体制的《决定》，标志着曾经高潮迭起、由选择什么样的经济体制所引出的激烈冲突落下帷幕，中国未来走向的路径和目标已经锁定。又经过10的努力，社会主义市场经济体制初步建成，十六届三中全会再次以《决定》的方式提出了完善社会主义市场经济体制的建设任务。以政府职能转变为前导、促进政治体制改革呈破竹之势。在此，完全可以说：“我们已经走得很远。我们已经回不去了。”
市场经济的发展诉求，决定着政府职能转变的目标。而且，没有政府职能的转变，就难有充分的市场经济。这一点，已在今天争取WTO成员国承认中国是市场经济国家的国际交往中凸显出来。市场经济已有三四百年的历史。我们当然没必要另起炉灶，何况市场经济是开放经济，需要与世界接轨。发轫于20世纪英、美国家的“新公共管理运动”，借助“经济全球化”浪潮和世贸组织的国际化，使“新公共管理运动”所倡导的法制政府、民主政府、责任政府、阳光政府渐渐成为各国政府行政管理体制改革取向，使包括其他发达的市场经济国家在内的行政管理体制也发生了深刻的革命。这也为我国转变政府职能，在不同国家制度条件下探索建成异质同构的政府职能提供了可资参考的范式。
这样，以完善社会主义市场经济体制为原动力，促使政府职能转变，进而影响国家制度的完善，成为改革逐渐深化的内在逻辑。也正因为这一逻辑走势的必然冲击，无论怎样淡化经济体制改革的政治色彩，只要触及政府职能转变，都绕不过解构业也成形的传统的国家政治结构的实质。而传统的国家政治结构具有不容质疑的历史合理性。因而围绕政府职能的转变所引发的冲突，是历史的合理性与历史趋势的合理性之间的冲突。套用黑格尔对悲剧的经典定义，是善（一种历史合理性力量）与善（另一种历史合理性力量）的冲突，是最高层次的悲剧。由于冲突的任何一方都不存在一般意义上的对或者错，都有各自合理的历史基础和现实基础，这就加大了解决冲突的难度。所以，尽管改革选择了渐进式，先易后难，每一次触动政府行政体制，都遭遇了更为严厉的反弹。最典型的事例就是近10年来，在按照“精简、统一、效能”原则推进行政体制建设取得重大进展的同时，却平添了一级市政府机构，使法定的四级政府结构变为五级政府结构。
改革的严峻性还不仅如此。逐级“放权”之后，政府权越位、错位、缺位现象相当普遍，致使有些作为改革进展的标志性成果，也存在偏离决策者的初衷，偏离预定航行的问题。这不能不使人晕旋：为什么每一次改革发展，总会有一批社会新贵诞生，加重社会不公，生发出新的社会积怨？为什么这些社会新贵，常常扮演市场经济主将的角色，得以堂而皇之地瓜分或掠夺改革成果？这些瓜分或掠夺改革成果的社会新贵，已经蜕变为改革的异己力量。
可见，无论是阻止改革发展的力量还是窃取改革成果的力量，都以历史的合理性自居，彼此互为印证抵消改革发展的合理性，削弱改革发展的社会基础。所以，我用“博弈”来概括这场改革所形成的悲剧性冲突。因为冲突的任何一方都难以用“孰是孰非”的标准做价值判断。每一方都以各自的合理性为矛为盾，争取实现自身合理要求的最大化。用“博弈”的观点来看待政府职能转变面临的阻击，我们就对完成这一任务所迎接的挑战将会多大、所付出的代价将会多大有足够的心理准备，就对十六届三中全会《决定》告诫全党“完善社会主义市场经济体制”“是对全党新的重大考验”有更深刻的理解。至少，站在政府改革的风口浪尖上的先后两位政府总理，几乎在同一时刻（就职演说）不约而同地流露出凝重的“视死如归”的神色，表达了对前景险象环生的清醒认识和闯过“雷区”的决心，焕发出令国人、令社会震撼的悲剧精神，已经足以表明“新的重大考验”绝非危言耸听。
一、“党政分工”与“以党代政”的博弈
理论上讲，“以党代政”减少了国家行政环节，国家行为直接体现执政党的意志，能够更好地实现执政党的政治纲领和执政目的。实践上，这条路没有走通。早在1986年，邓小平就明确提出了由“以党代政”向“党政分工”转变的政治体制改革任务。尽管邓小平尖锐地批评了过去党包揽一切的作法干扰了国家正常的党政关系、束缚了政府的作用，尽管“党政分工”是政府职能转变的前提，尽管完善社会主义市场经济体制和建成更加开放的市场经济体制都需要转变政府职能，毕竟，政府是国家权力的执行机关（《中华人民共和国宪法》），由转变政府职能引发的“党政分工”触动了国家权力究竟由谁来执行的敏感问题，进而改变历史形成的政治关系，必然是一个最艰难的环节。
我们非常熟悉这么一个国家观念：国家是阶级统治的工具。我们不仅认同这个观念，而且是按这个观念建构了执政党与政府（包括两院）、人大、政协及与国民的政治关系。这一国家政治关系的结成是基于存在着两大根本对立的阶级，存在一种社会力量能够改变国家颜色和动摇执政党执政地位的威胁，只有保持执政党对国家的强有力的领导和控制，才能消除威胁。只要阶级对立存在，或者阶级矛盾有演化为对抗性的可能，“以党代政”就具有现实的必要性。
经过20多年的改革开放，新的国家理念已经在执政党内形成主流意识，并上升为政治体制改革的目标。“党政分工”，这个影响国家政治生活重大变化的政治体制改革任务，如今在十六大报告中明确概述为“改革和完善党的领导方式和执政方式”。对执政党的领导方式的定位，报告表述为“党的领导主要是政治、思想和组织领导”，具体通过4个方面来实现执政：（1）制定大政方针；（2）提出立法建议；（3）推荐重要干部；（4）进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用。对执政党执政方式的定位，报告表述为“依法执政”。“依法执政”就是“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作”，这里所指的“各方”，包括了政府，即政府“独立负责”地“履行法定职能，依法行政”。 这其实就是对党政关系和各自职能的明确划分，即“党政分工”。只有政府能够“独立负责”地“履行法定职能，依法行政”，政府职能转变才能真正到位。
在政党时代，执政党领导国家建设，决定国家发展方向，制定大政方针，推荐重要干部，监督和保证执政党的纲领、方针、政策、路线、目标、任务得到落实。这符合现代国家理念和当今世界国家政治体制改革的潮流。在执政党的领导下完成了新一届政府组成之后，执政党的执政重点就转变为对政府的督促、监督、纠偏（弹劾）和考核，转变为支持政府“独立”地行使法定的职权，由政府代表国家具体管理社会公共事务。这也是现代国家政治体制的要求。因此，“党政分工”的实质是“还政府权于政府”，回到宪法赋予的政府执行国家权力管理社会公共事务的职责上来。在我们国家，施行“党政分工”，标志着一个新的宪政时代、公民社会的到来。
“还政府权于政府”，这就触及到政府职能转变最关键的部位了——谁对社会公共事务具有直接的、最终的管理权？在包括监管经济发展在内的对社会公共事务的管理上，对自然资源和社会资源的配置权、对社会不同群体利益的分配权，本应属于政府权，因而介入政府权是与经济利益“亲密接触”的唯一途径。在市场经济的包围中，政府权特别容易异化，被用来谋取个人经济利益（即腐败），这是国际通病。任何人都是“理性经济人”，都有追求个人利益最大化的愿望。而权力人物实现个人利益最大化的可能性更大，属于零成本收益。谁也不愿意轻易放弃获得的权力和预期利益，这是市场经济初期“党政分工”迟迟推进不了、党内腐败日趋严重的症结所在。那些私欲膨胀的权力人物，可以利用“以党代政”的制度安排，合理地介入政府权，达到中饱私囊的目的。由于事实上严重存在利用政府权谋取私利，这场维护“以党代政”还是推行“党政分工”的博弈，虽然上升到国家政治结构改革的高度，有的人以捍卫神圣国家政治关系为盾牌，依然掩饰不了维护权力利益的实质。
无数事实证明，“以党代政”同时也是党内滋生腐败的温床。为什么改革开放以来，反腐的力度日益提高、机制日益健全、党纪日益完善，阶段性成果一个接着一个，结果却是“道高一尺，魔高一丈”——反腐形势依然严峻？根本原因就在这里，利用“以党代政”的制度安排，党权介入政府工作具体事务，与社会经济活动直接接触，为党内腐败创造了的温床。同时，也必然削弱执政党对政府权腐败的监督、治理能力。
今天的国情依然是：不找市长找书记。即使你是外商，只要一踏上中国领土，要想办成大事，最终要拜访地方党委书记，书记点头之后心里才塌实。地方政府规划好了的用地性质，投资商只要打通了书记这个关节，也可以改变用地性质。在支持地方建设的新增项目方面，地方党委正、副书记都有批拨政府财政资金的权力，而且可以自由支配的资金数额远比地方政府同级官员要多。这些都是党权介入政府工作具体事务的表现。这些情况都表明党权介入政府权并且在具体事务的处理上大于政府权，而这些介入，都为党内“权钱交易”提供了可能。所以，在“还政府权于政府”的改革实践中，由于有“以党代政”这个历史合理性的盾牌，必然或潜在或显现地存在着剥离权益与维护权益的博弈。
由于政府权是介入经济利益的唯一途径，实行“党政分开”，在国家政治体制上安排上剥离了各级党委领导干部直接参与经济活动的机会，是对党内腐败釜底抽薪。同时，没有经济利益的瓜葛，才有利于执政党对政府权腐败的监控，从体制上解决政府权腐败问题。
二、政府权“三化”与行政伦理的博弈
1992年中共十四大召开，确立了建立社会主义市场经济体制的改革走向，转变政府职能再也没有回旋余地。国家出台了一系列监督、限制和规范政府权的法律和法规。10年之后，几乎是在与改革竞跑，在实施相应法律法规的同时，政府权恶化也更加突出。2002年底，国家监察部门权威人士对政府权腐败的概括是“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化”（即政府权“三化”）。国家审计署向全国人大常委会所做的《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》把政府权“三化”的概括具体化了。《审计报告》如此集中地披露从中央政府部门到地方政府部门存在的深层次问题，并且公诸于世，全社会的眼球都聚焦到《审计报告》上，应该说，起到了敲山震虎的作用。殊不知，“老虎”我行我素。2004年6月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上，国家审计署的《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》从7个方面陈述了更为严重的问题。新一份《审计报告》披露出来的问题更加严重，舆论界比喻为“审计风暴”。人们不禁要问：这些政府部门在怎样行使国家赋予的政府权呀？
政府权问题的严重性不仅是包括一些中央政府部门在内都存在各种利用政府权谋取部门利益或个人利益已经使我们瞠目结舌，更严峻的是一些政府部门敢于蔑视国家审计监督和社会舆论刮起的“风暴”。
是什么力量使他们有恃无恐？
这得从改革发展初期默许政府部门“创收”谈起。改革是在这样的情况下起步的。社会经济一天天繁荣起来，而国家还很穷，没有足够的财力改善政府部门办公条件和提高公务人员工资、福利，默许政府部门搞一点创收，以稳定公务员队伍，提高工作效率，无可厚非。问题在于，这种对部门利用政府权搞创收、谋取部门利益的默许，形象地说，就是默许了政府权与经济利益“亲密接触”，是政府权普遍异化的始作俑者。20多年间，愈演愈烈的利用政府权搞创收，以行使正当权力为幌子，要么增设审批事项、提高审批难度，要么“不给好处不办事，给了好处乱办事”，彼此靠山吃山、靠水吃水，各显神通，波及面之广、之深，到了连那些维护社会秩序和社会正义底线的司法部门、执法部门都逐级下达创收指标的地步。部门创收的程度究竟有多严重，有一组1996年在全国范围进行的行政收入统计数据可以窥见一斑：预算外资金达3840亿元之多，超过预算内收入的50%，占当年GDP的6%。数额如此巨大的预算外收入，一方面表明各职能部门可以自主掌握、用来修建楼堂馆所、发放“奖金”、提高福利的资金该有好多；另一方面表明一些政府部门超越法定职责的行为，即“三乱”行为该有好严重。虽然国家治理“三乱”重拳出击，以及坚决清理和废除不合理审批项目，结果收效甚微。2002年12月27日，新任总书记胡锦涛在西柏坡学习考察时发表重要讲话，指出“这些年来，拜金主义、享乐主义和奢靡之风在党员队伍和干部队伍中有蔓延之势”。这“蔓延之势”，足以表明“收效甚微”。而且，从2003年、2004年的国家审计《报告》还可以看出，政府权滥用的行为在与改革治理玩“游击战”，此消彼长，新变种层出不穷。中国社会科学院“当代人民内部矛盾研究”课题组耗时数年，在全国31个省市自治区对15000多名居民做了问卷调查，2003年底调查结果统计出来：党政干部是改革以来受益最多的群体。国家公职人员为什么会“受益最多”，不就是部门有权吗？
利用政府权谋取部门利益，不仅是滋生个人腐败的温床，而且本身就是腐败。政府权与经济利益“亲密接触”，既扰乱了政府权的正常行使，又腐蚀了公务人员的行政伦理道德。经过多年的蔓延演化，政府部门已经形成两大“集体无意识”：一是政府部门领导成为解决部门办公条件和职工福利的主体，只要是用于部门硬件建设和职工待遇，即使践踏规则、破坏制度，也敢于理直气壮地挑战国家审计“问责”；二是经过数10年经济利益的“滋润”，不少公务人员的行政伦理道德丧失殆尽，助纣为虐，分享部门非法利益时心安理得，没有丝毫的犯罪感，对党纪国法置若罔闻。更可怕的是，这些“集体无意识”已经蔚然成风，连社会也麻木了。部门明目张胆地在创收的幌子下违法乱纪，公务人员心安理得地分享部门“福利”，存在如此严重的两大“集体无意识”，何以言政府“行为规范”？何以言“运转协调”？何以言“公正透明”？何以言“廉洁高效”？
法制建设是从体制上解决问题。加强监督、限制和规范政府权的法制建设，无疑是推进政府职能转变的重中之重。针对存在的问题，国家已经出台了一系列法规，如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》，还有现在正在实施的《行政许可法》以及刚刚完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政强制法》。这些法规都将对政府行为规范有强大的约束力。但那些暴露出来的严重问题并非都是因缺乏法律制约才出现的。法律是硬性的，并需要人去执行，而人的想象力是无限的，谋取私利的智慧远远超过法律的设计者。一些法制专家无不忧虑地感叹：从历史情况来看，从《行政诉讼法》到《行政处罚法》，再到《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》，任何一部约束政府权力的法律出台，都会刺激新一轮的权力扩张。
可见，转变政府职能，最重要的一步就是剥离政府权与部门利益的“亲密接触”。，把无意中放出来的“魔鬼”重新放进“魔瓶”。国家实施了一系列措施：重处私设“小金库”的行为、推行“收支两条线”、“政企脱钩”等。到2002年，一些省市试行党政干部福利标准化，从重惩处私设“小金库”和滥发钱物的行为，将部门管理的多余的国有资产全部收缴由国有资产管理部门统一管理和经营。到2003年，十六届三中全会《决定》明确提出在“深化行政管理体制改革”领域要实行“权力与责任挂钩、权力与利益脱钩”。这些举措都是对政府权与利益的“亲密接触”的釜底抽薪，使政府权“复原”，回到应有的位置，为建成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的新型政府排除利益的侵蚀。
三、“投机政绩”博弈中央宏观调控
为什么十六届三中全会的《决定》把“继续改善宏观调控，加快转变政府职能”作为完善社会主义市场经济体制的重要任务连在一起提出来，就因为在“放权”改革中仍然需要地方政府行为与中央政府行为“协调运行”，就因为在25年的“中央放权”和“地方争权”的改革实践中，这场改革一开始就出现了“因为事情要由人来做。你放权，他收权，你有什么办法”（邓小平语）的“放”“争”之间的博弈。中央政府每一次启动强硬的宏观调控措施，都与地方官员对上“争权”、“越权”、地方之间彼此恶性竞争、破坏了国家经济的正常发展秩序和内在结构有关。
“放权”是历史趋势。计划经济体制下形成的政府权，是高度集中、自上而下的结构。这个集中有余、灵活不足的行政运行机制，在幅员辽阔、发展很不平衡的我国，显然会窒息地方政府根据自身特点发展经济的活力和独创力。所以，解构计划经济体制下形成的中央集权，“合理划分中央和地方权限”，是国家行政体制改革的题中应有之义。早在1978年揭开改革序幕的中共十一届三中全会就提出：我国经济管理体制的一个主要缺点是权力集中，应该有领导地大胆下放，让地方有更多的管理自主权。之后包括设立经济特区、实施“让一部分地方先发展起来”的“两个大局”发展战略在内等重大举措，都是“放权”的具体体现。1992年十四大《报告》提出建立社会主义市场经济体制，“放权”就进入体制建设领域。到2002年十六大《报告》提出“建立更加完善的社会主义市场经济体制和更加开放的市场经济体系”，十六届三中全会的《决定》明确表述为“合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权”。
客观地说，从总趋势上看，中央“放权”的改革已经迈出了很大步子，成效显著，区域经济呈现出“百舸争流”、生机勃勃的大好局势。但是，同时，还有一个严峻的事实也必须正视：逐级“放权”之后，中央宏观调控的权威性受到挑战、全国“一盘棋”被破坏，“一‘放’就乱、一‘管’就死”的恶性循环使国家经济社会发展总是在剧烈的震荡中前行。“放”、“争”博弈的直接恶果是形成了更多的“将在外，军令可以不受”的“地方集权”、“部门集权”、“诸侯经济”。
充分发挥中央和地方两个积极性，形成既有中央宏观布局又有地方创造活力、上下左右“运转协调”的新的行政运行机制，是“放权”改革的初衷和目的。但是，在改革实践中，地方“争权”、“越权”的行为愈演愈烈。在此，仅从新一轮经济“虚热”的形成和中央宏观调控治理与地方反治理的较量，就足以看见博弈的激烈场景。
在正常情况下，经济增长是靠投资与消费两套马车来拉动的。由于地区之间的发展越来越不平衡、社会各阶层之间的收入差距越来越大，一个“很不平衡”，一个“差距拉大”，使社会总需求严重受阻。 2003年我国消费率仅55.4%，是1978年以来25年里的最低点，消费对经济增长的拉动力越来越小。要保持经济持续高速增长，各地政府都把扩大投资作为经济增长的主力。多年以来，消费增长年均10%左右，投资增长年均40%以上，积累下来，中国经济是在缺乏强力支撑的高位上运行。从2003年起下半年起，中央再次鸣响治理经济“虚热”的警笛，决心把地方投资过热控制下来。
结果怎样呢？中央已经决定把GDP增速从2003年的9%降为8%，希望籍此缓解地方经济恶性竞争的压力，减弱地方政府投资增速。而各地依然把增长的目标在2003年的基础上进一步提高，保持投资增长规模和速度。国家统计局公布的经济统计数据是：2004年一季度中央政府主导的固定资产投资增速仅为4.8％，仅占总投资的15.9％。而地方政府主导的投资额却增长了60.2％，占到总投资额的84.1％。江苏新增贷款达一千一百余亿元，占全国增量总和65%左右。此外，南京GDP大增21.6%，固定资产投资更达72.8%；杭州市GDP增长15.5%，固资产投资增加48.9%。西部底子薄，想降低增速也不行，明显感到东部投资增速所带来的压力，迫使其奋起直追。第一季度云南省城镇固定资产投资完成154亿多元，比2003年同期增长60.7%，增幅比2003年同期高55.5个百分点。到6月底，上半年中央项目投资为3370亿元，同比仅增长1.3％，地方项目则达到了18474亿元，增长率达38.5％。从一季度到二季度的投资增速上看，在中央强力控制下，投资增速有所减弱，治理初见成效。但这是毕竟是在中央强力控制下出现的，行政手段针对性强，效果快，持续性弱，地方政府的观望心理使博弈依然存在。
地方政府要提高投资增速，资金哪里来？从这些年的情况看，几乎都存在在土地上打主意和继续干扰金融政策两方面着力。
在破坏国家土地监控方面，各地政府以城市化和对外招商的名义，程度不同地欺瞒中央获得土地使用指标，大肆圈地，从农民手中用低价买过来，再以数十倍、百倍的高价卖出去，从中获取巨额资金。近7年来全国耕地减少1亿亩，其中600多个县、市的人均耕地面积低于0．8亩的国际警戒线。2003年，国家实行最严格耕地保护政策，全年净减少耕地仍达253．7万公顷。有专家估算，各级政府仅倒手土地一项就从中获得资金总计达2万亿元之多。由此带来巨大的社会问题和社会矛盾他们全然不顾。
在干扰国家金融监控方面，由于政府保持对一些高收益领域的垄断性经营地位决定了金融资金走向依然依赖政府行为，这一特殊性决定了各级政府对金融业务仍具有“斩不断”的巨大影响力，虽然金融管理体系改革通过设置大区回避同级政府干预，力保金融运行的独立运行，但在地方政府的强攻下，金融防线早已形同虚设。在这种背景下，这些年来，除地方政府直接为所在地国家控股的混合制企业到国有银行融资属于直接投资行为之外，还有民企与政府“勾搭”，利用政府的影响力在银行融资，实质上是地方政府的间接投资。这方面在导致投资猛增方面所起的作用也不小。著名经济学家、中国社科院副院长王洛林尖锐地指出，比如很多浙江的民营企业家都说，他们的投资还是通过地方政府向商业银行施加压力借来的钱。“我觉得从投资决策的角度来讲，近几年来政府的因素是越来越大，这不是一个好现象”。
所以，这次中央重点整治土地和金融两大领域的违规行为。对中央治理经济“虚热”的起因与过程的考察，我们所看到的仅仅是地方政府博弈中央宏观调控的“冰山之一角”，是冒出水面、严峻到了国家已经不能承受之重的领域。是什么力量驱使地方官员敢于“上有政策、下有对策”，出现如此严重的背离“放权”改革初衷、离上下左右“运转协调”的行政运行机制越来越远呢？
——是地方官员的“投机政绩”心理作祟。
“为官一任，造福一方”，这是地方官员的神圣职责和崇高理想。进一步，通过骄人的业绩，获得新的升迁，也是合理、健康的追求。问题是，如果在“造福一方”实践中，以“造福一方”这个天大的理由，却是用来实现个人的政治利益（升迁）或者经济利益的满足（设租），于是不择手段，不择路径，蔑视国家大政方针、总体发展战略布局，蔑视国家法律法规政策，不惜牺牲国家整体利益和地方发展的长远利益，不惜损害地方“少数部门”和“少数群体”的权益，劳民伤财堆砌出一个又一个“政绩工程”。只要这些“政绩工程”在任上没有土崩瓦解，没有造成直接的严重恶果，没有引起沸反盈天的民怨，而上级领导考核时只需安排去视察那些“丰功伟绩”，由此获得升迁或经济利益的几率就超过95%。在社会浮躁、普遍追求“短期效应”的今天，“上有所好，下必甚焉”，十试九爽。在这种投机心理驱使下创造的“政绩”，就是“投机政绩”。 地方官员非常清楚这些虚假“政绩工程”的危害，非常清楚一旦暴露，自己的政治前途、经济利益都将前功尽弃，非常清楚搞虚假的“政绩工程”是一次政治赌博，是一场政治投机。现实情况是“投机政绩”常常得逞，所以他们敢冒天下之大不韪，与国家大政方针和中央宏观调控博弈。这时的政府官员，处理城乡发展问题时，轻视农村建设与发展，偏重城市建设与发展；处理区域发展问题时，轻视欠发达地区的建设与发展，偏重发达地区的建设与发展；处理经济社会发展问题时，轻视社会公正和弱势群体的利益诉求，偏重经济增长这个“中心”；处理人与自然问题时，轻视对环境的保护和对自然资源的可持续利用，偏重对眼前利益的满足；处理地方经济发展和对外开放问题时，轻视对地方企业发展的扶持，偏重招商引资。因为经营城市、发展经济、锦上添花、引进外资外企等特别能够凸显政绩。只要政绩卓著，其他即使极其严重的社会问题、社会矛盾都被掩饰了，淡化了。最突出的事例就是湖南嘉禾拆迁事件和江苏铁本事件等。
地方官员如此过分强调自己的权力，甚至突破应有的权限，地方与中央之间、地方与地方之间，甚至政府部门之间维护各自的利益需求，怎么能形成“运转协调”的机制？而行为不规范、运转不协调、分配不公正不透明、结果不高效不廉洁，其根子是“投机政绩”心理作祟。“投机政绩”之所以能够得逞，当然与对干部的考核和任免制度存在体制性弊端有关。因此，实现政府职能转变，“放”而不“乱”，降低地方博弈中央给社会经济造成的灾难性伤害程度，避免中央屡次重拳出击对经济正常发展形成剧烈震荡，必须在改进传统的干部考核和任免制度上着力。
四、“‘不好’的市场经济”与政府管理的博弈
我把中国市场经济理论前辈吴敬琏先生痛斥市场经济发展中结出的“恶之花”称为“吴敬琏现象”。既然称之为现象，就不仅是吴老一人，其他还有茅于轼、林凌等。提出“吴敬琏现象”，能使我们更容易理解“不好的市场经济”与政府管理的博弈。早在上个世纪80年代初中期，这些大师级专家就着手研究在社会主义条件下发展市场经济的体制设计。他们硬是从有计划的商品经济缝隙里撬开了发展市场经济的口子。历经近20年的呐喊、呵护，可谓呕心沥血，如今市场经济已经成为中国主导经济。按说，诸如吴敬琏等前辈应该高兴。现实则相反，吴老不仅高兴不起来，甚至常常拍案而起，比如，吴老勇敢地揭露股市“黑幕”。比如面对中国出现“权贵资产阶级”的机率越来越大，吴老在纪念改革25周年的学术会上大声疾呼吁警惕“权贵资产阶级”。比如茅于轼先生追问：改革究竟出了什么问题？因为他们看到了这个市场经济大潮中出现了太多的“怪异现象”。那些市场经济的弄潮儿有恃无恐地非法谋取社会财富。相信这是吴老最不愿意看到的，却越来越猛烈地撞击吴老等人的心灵。我用“欲哭无泪”、“忧心如焚”来形容他们的心情，或许有揣度之嫌，但吴老等众多前辈都不约而同地指出：这是“‘不好’的市场经济”，这不是他们曾经设想的中国式市场经济。
作为上升为支撑国家经济制度的市场经济，是一个庞大的社会体系，它不仅会渗透进社会的各个领域，而且社会各个领域会对市场经济产生巨大影响。其中，政府行为对形成好或不好的市场经济具有决定性的影响力。在以转变政府职能为基点的政治体制改革完全滞后的条件下，市场经济单军突进，长驱直入，怎么会不是如脱缰的野马“搅得周天寒彻”呢？吴老的悲哀正是中国市场经济的悲哀。经济学家可以设计出很好的市场经济模式，却无力改变现实社会带体制性弊端的东西。这时的市场经济改革与发展，几乎每一步都成了权势群体和强势群体捞取社会财富的大好机会。价格转轨“闯关”，出现了“官倒”；公司上市，出现了“股市黑幕”；国企改革，出现了国资“流失”。而在新一轮圈地热潮中，出现了官商勾结对国家资产、农民资产赤裸裸地掠夺。市场经济改革在造就了少数暴富群体的同时，也导致了大量人群走向“绝对贫困化”。在这些目不忍睹的事实面前，一些曾经一度为发展市场经济摇旗呐喊的理论家们也反戈一击，市场经济理论阵营出现严重分裂。这是“吴敬琏现象”的泛化。即使是坚守市场经济的理论家们，也不得不扪心自问：究竟是什么力量要把中国市场经济引向了歧途？为什么“播下龙种，收获跳蚤”？原本就反对市场经济改革取向的人们把中国市场经济发展结出的“恶之花”归咎为市场经济理论和自由主义理论本身，把市场经济、自由主义与“放任自流”、“无政府主义”等量齐观，籍此否定中国市场经济选择。
显然，这是无视今天世界那么多国家发展市场经济的成功范例和市场经济已经成为世界经济主流的事实，是对市场经济理论和自由主义理论的肆意歪曲，是把解决市场经济改革发展中出现的问题和矛盾引向歧途。放眼今日世界，无论是发达国家的市场经济实践还是支撑这些实践的理论，哪一页写有轻视政府管理、放任市场经济发展？事实上成功的实践和支撑这些实践的理论，都强调政府对市场经济发展的宏观调控和微观监管，都强调市场经济的普世原则。特别是在新自由主义取代古典自由主义之后，市场经济国家把“正义二原则”和“优先原则”这些体现社会公正和利益均衡的思想作为体制创新的基本原则。只有政府切实承担起宏观调控和微观监管的职责，才有健康的、可持续发展的市场经济，才有惠及全体国民的市场经济。中国市场经济发展中出现如此多、如此严峻的问题和矛盾，不仅不是市场经济理论和自由主义理论之过，恰恰相反，是市场经济理论难以到位、执行不彻底的原因，而根子是政府管理越位、错位、缺位。
说中国市场经济发展过程中管理“缺位”，可真是冤枉了政府权行使人。而问题正在这里。由于政治体制改革没有同步跟上，计划经济体制赋予的政府权没有让位于市场经济理论所设计的政府权，在缺乏相应制度制约的情况下，政府权以管理者身份介入谋取个人利益或部门利益的经济活动，这时管理者与被管理者之间的关系实际上是权力行使人与受益代理人之间的关系，管理者游刃有余地变换着管理者与受益者的角色。在强调政府管理的时候，每一个政府行为都有可能转化为“权力寻租”；在强调市场配置资源的时候，每一次资源配置都有可能落在“自己人”手上彼此“平分秋色”。健全市场经济体制、转变政府职能的改革必然是剥离权与利的“亲密接触”，而具有“点石成金”效能的权力怎么会轻易地被“健全”、被“转变”。这些作为改革的具体执行者，在制度监管不严的情况下，有足够的智慧与“上面的政策”周旋，形成“管”与“怎样管”的博弈。
发展市场经济有两个最基本的环节：一是最大化地由市场配置资源。事实是资源的配置权长期由政府掌管，权力部门和权力人物都程度不同存在在资源配置中坐收渔利，迫使市场经营主体——企业家必须仰仗权力获取资源，所以，今日之市场经济不是严格意义上的市场经济，而是“权力”成为经济要素的“权力经济”。这是政府权“越位”、“错位”；二是法制在规范市场经济行为中起着举足轻重的作用。20多年法制建设可谓成果累累，而有法不依、执法不严、违法不究、徇私枉法的情况屡见不鲜。法律再多，执行不力，也形同虚设。没有严格的法制监管，就难有公平竞争。在不公平的环境里，合法经营成本太高，迫使市场经营主体寻找体制的弊端或薄弱点，甚至践踏法制。政府执法不严，其实就是政府权“缺位”。透过现象深入观察，不难发现“管理缺位”与“管理越位、错位”有异曲同工之妙。“水至清则无鱼”，只有趁混水才便于摸鱼。在执法机构、执法队伍如此庞大的情况下，依然是市场混乱——官商结盟的“权贵经济”盛行，假冒伪劣的“痞子经济”猖獗，只要一个解释：纵容、分羹。在两大基本环节缺失的情况下，这些作为市场经济的经营主体，要么千方百计依傍权贵，要么投机钻营管理漏洞，非法致富，期待这样的经济行为来形成健康的市场经济，必然南辕北辙。
无论是权力寻租、徇私枉法还是监管不灵，责任都在政府。政府权错位、越位、缺位使得惩罚机制失灵，而惩罚机制失灵意味着违法违规的风险降到极低。做了坏事而不受惩罚，这种机制的缺陷怎能不让经营主体投机取巧。这样的市场经济，怎么不会受到国际社会的质疑？
五、“不作为”与公民社会发展诉求的博弈
市场经济带来了发展公民社会的诉求。这个诉求就是期望建成一个有限政府。可是，什么是“有限型”政府？这是一个崭新课题。市场经济发达国家经历了三四百年的探索、实践、改革、创新才形成今天这个样子。中国特色的市场经济政府既不能照搬西方国家的模式，又不能继续维持传统的“管制”模式，由于理论上国家威权主义和自由主义是影响政府改革的两大思潮，虽然都有合理的设计，却各走极端，分庭抗礼，加上改革是在既定的历史条件下推进，历史的惯性力影响和既得利益者对既得利益的捍卫，使其政府改革在实践中扑朔迷离，举步维艰。
无论是全能政府、有限政府，还是政府职能转变，基本性质是共通的，即政府是国家权力的执行机关。管理社会事务和提供公共服务，是政府的神圣职责。计划经济与市场经济的不同点，前者与政府融为一体，后者要求政府保持适当距离。这里的适当距离，就是需要政府放弃对资源的绝对配置权，放弃对涉及国计民生的高利润、低风险行业的绝对垄断权，才能“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力”。同时还要保障市场经济发展的健康有序，保障市场经济的发展有利于社会各项事业协调发展和社会各阶层受益均衡。因此，在“允许”市场经济这只“看不见的手”自由伸张的环境里，在市场经济实际上为公民社会的发展搭设了平台、传统强制的行政方式自然减弱的社会背景下，公民社会对政府这只“看得见的手”加强社会事务管理和提高公共服务水平的诉求更强烈，客观上要求有限型政府是一个责任心更重、执行力更强、行政水平更高的政府，是一个彼此呼应、“运转协调”、“高效”的政府。
然而，是否我们走向了另一个极端？当我们解构那个全能的强制型政府后，构建出一个执行不力的弱力型政府。这个弱力型政府，在对微观经济监管方面千孔百出，官商合谋下的企业违规行为比比皆是（如“权贵经济”），假冒伪劣充斥市场和社会（如“痞子经济”）；在对宏观经济管理方面常常顾此失彼（在不到20年的时间里就遭遇了5次大的经济失控）。由于地方政府执行不力，对市场经济这只看不见的手自由伸张常常是欲管不能，欲罢不忍，经济危机总是如达摩克利斯之剑在头上来回晃荡。在一些地方、一些领域，政府“不作为”、执行不力已经到了难以容忍的程度。比如，国有资产流失一直是经济体制改革之痛，国企、民企的违规行为向纵深挺进（比如郎咸平痛斥的“保姆变主人”的现象），地方政府直接投资或间接投资的重复建设屡禁不止，特别触目惊心的是连民工的工钱都需要总理出面追讨，总是把难题逐级上推致使越级上访事件越来越多，一些地方黑势力居然敢于挑战司法机关……等等。在我们国家，改革发展的大政方针、政策法令都是昭之天下的，政府官员都耳熟能详，而且，还有一个越来越庞大的行政、执法、监督的机构和队伍，政府行政的单位成本高居世界前列，为什么社会问题越积越多，社会矛盾愈演愈烈？人们有理由追问：政府到哪里去了？政府职能部门到哪里去了？那么多行政人员、执法人员到哪儿去了？
政府缺乏执行力、“不作为”，必然缺乏社会公信力、凝聚力。缺乏社会公信力、凝聚力又会加重政府执行不力、难有作为，这是非常可怕的恶性循环。在政府缺乏社会公信力、凝聚力的情况下，整个社会必然是“一袋土豆”，彼此各自为阵，不合作。这种各自为阵，不合作，没有对话空间，容易导致原本可以协商解决的权益分歧却被迫动用执法机关简单处理等强权手段。在公民社会逐渐形成但又不成熟的今天，人们对政府的不满情绪日积月累，衍化为普遍的、甚至是盲从的社会情绪。一个情绪化的社会很难有理性。“有理取闹”，一点星火，一件小事，都可能酿成大事，成为人们宣泄不满情绪乃至愤怒情绪的爆发点，成为点燃大火的火种。比如“宝马撞人”事件、“小思怡死亡”事件，起因很 “偶然”，政府也不是直接责任人，为什么后来却转变为直接责任人，引出一场场铺天盖地、旷日持久的声讨浪潮，都与社会积压的不满情绪有关。
我国已经进入一个全新的历史时期。市场经济使公民的维权意识日益强烈，公民社会的形成呈不可逆转之势，党的十六大报告明确提出了推进政治文明建设和加快人民民主进程，这些都为公民社会走向成熟注入了动力。公民社会对政府职能提出了全新的要求，期望改革中的政府不仅是一个有限政府，而且是一个责任政府，切实加强社会事务的管理和不断提高公共服务质量。目前政府的执行不力和“不作为”，已经与公民社会这一历史趋势的距离越来越大，潜伏着“断裂”的危机。由此，建成惩治政府公务人员不作为的机制，提高政府执行力，不仅必要，而且紧迫。
结束语：鹿死谁手？
中国改革，既然涉及经济体制、政治体制，必定是一场巨大的社会转型。我们已经选择了市场经济，并且实现了初步建立社会主义市场经济体制的改革目标，培养出了市场经济体系和公民社会胚胎，完成了中国社会基本结构的改变，由此，改革政府，转变职能，使之与市场经济和公民社会相匹配，呈不可逆转之势。
情势已经明朗：今天社会问题越积越多、社会矛盾愈演愈烈，归根到底是市场经济已经有了很大的发展、公民社会已具雏型，而政府改革严重滞后，既难以对经济社会实行有效的管理和服务，又干扰了经济社会的健康发展。政府改革属于经济体制改革范畴，更属于政治体制改革范畴。没有政治体制的重大变化，难有对政府改革的深化。所以，相对与市场经济体制对政府改革的影响而言，政治体制改革的推进对政府改革的影响更大、更直接。这一点，早在上世纪80年代改革初期，选择什么样的经济体制还未尘埃落定，作为改革的总设计师，邓小平就指出了政治体制改革的极端重要性。作为政治体制的重要组成部分的政府改革，也早在1982年就凭借改革大势大刀阔斧进行了。20多年来，包括目前正在推进的政府职能转变，重大的政府改革已经历了5次。客观地说，虽然今天政府的组织效率、职能效率和政治效率已经与改革之前相比发生了巨大变化，应该充分肯定政府改革的成果。但是，当我们看到站在政府改革风口浪尖上的改革者对推进政府改革至今仍怀有悲壮情怀；当我们深感政府改革一步三回头，步履凝重；当我们看到市场经济发展太快，而又太乱，政府管理鞭长莫及，宏观调控与微观监管顾此失彼；看到在向公民社会转型中民主政治建设迅猛，人们对民主权利的诉求越来越多，公民社会与官僚主义与政府权腐败之间的冲突愈加尖锐——我们不得不感叹：政府改革太难；——我们不得不指出，政府改革远未达到历史的要求。“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”。在这个时刻，重温小平在改革初期这些语重心长的告诫，倍感他老人家的眼光何等高瞻远瞩，他老人家的忧虑何等深刻而现实！由于政治体制改革滞后，我们付出了太沉重的经济成本和政治成本。在有些涉及社会整体利益诉求的领域，其过大的成本已经接近社会可承受的极限，致使改革的社会基础发生重大变化，改革成果受到空前猛烈的责难。
当今世界各国都在进行政府改革，以适应经济全球化浪潮的挑战。以美国为例，在市场经济国家制度已经成型的条件下，仅在过去的100年里，围绕着维护市场机制、弥补市场缺陷的基础性工作而不断深化的重大政府改革，就有4次。在发达的市场经济国家，市场经济制度已有三四百年历史。我国政府改革的目标是要建成一个能够引领中国经济社会进入世界先进行列的政府，不仅要承担在社会主义国家制度下完成由计划经济职能向市场经济职能转变的使命，而且还要承担在市场经济国家用了三四百年才走到今天而我们只能用不到十分之一时间完成政府改革任务，这就必然会使社会转型中所有问题与矛盾都没有慢慢消化的时间余地和空间余地，都集中爆发出来。政府改革的艰难程度和社会转型的震荡烈度可想而知。一个理性的人，是不会轻易责怪政府改革没有达到预期目的的。
但是，我们已经没有时间拖延政府改革。邓小平早就说过，不改革，只有死路一条。如今，改革已经全方位拉开（完善市场经济体制），向纵深推进（破解政治体制改革难题）。各种新问题、新矛盾已经凸显出来。改革是在与时间赛跑，因难度太大或半途而废，或减慢速度，听任新问题、新矛盾的积累激化，仍是死路一条。因为当前的社会问题和社会矛盾已经积累和激化到与“拉美危机”不远了。任何犹豫，都有可能错失时机，酿成难以收拾的结局。在这个关键时期，惟有的选择是“闯关”。
历经20多年政府改革发展实践，阻击政府职能转变的潜在力量和显现力量日益暴露了。我把这些与政府改革展开博弈的力量分成五个方面：政府与执政党方面（“以党代政”）、政府自身“乱作为”方面（政府权“三化”）、政府之间方面（“投机政绩”）、政府与市场方面（“不好的市场经济”）和政府管理与公民社会方面（“不作为”）等。现实中这5个方面彼此呼应、互为消长，形成“博弈五重奏”。社会问题有好多、矛盾有好重，政府改革有好艰难、风险有好大，就表明这股博弈政府改革的合力所释放的能量有好大。这股合力盘根错节在政治、经济、社会之中，常使我们生发“撼树易，撼大山难”的感叹。在这条标识“雷区”的路上，好多风云人物壮怀激烈：“风萧萧兮易水寒，壮士一去兮不复返”！由此可见阻力之大。面对政府改革“闯关”，人们不得不忧心忡忡地问一句：鹿死谁手？
在这个关键时期，有一点非常重要：坚定信念。信念是战胜强大对手、穿越艰难险阻的精神力量。那些通过暴露问题和矛盾进而从根本上否定市场经济改革取向的认识和言论都会动摇人们的信念，动摇改革的社会基础——民心。不错，按照时下流行的“木桶理论”，决定木桶容量的是最短的一块木板，评价改革得失的尺度是看社会底层群体的受益情况，评价体制建设的完善程度是看薄弱环节。因其如此，当我在观察社会变革进程中，我把社会问题、社会矛盾和实际存在的弱势群体、体制缺陷作为评定变革得失的基点，即观察这块最短的木板。但是，我对“木桶理论”还有另一个层面的理解，那就是不能因为这块最短的木板决定木桶的容量而断言这个木桶不存在更多更长的木板。——这也是真相。明白了这一点，我们更要看到政府改革在体制建设、职能转变、社会认同等方面所取得的巨大成就，更要看到政府改革是不可逆转的大势，是历史所向、民心所向，更要看到中央一届又一届再接再厉推进政府改革、排斥万难、志在必胜的决心和举措。“杜鹃啼归犹滴血，不信东风唤不回”。只要信念不倒，信念形成合力，政府改革的目标就一定能达到。
在社会主义条件下发展市场经济，是前无古人的伟大创举。与此同时，建成与社会主义市场经济的健康发展相匹配的新型政府，也是前无古人的伟大创举，是放在改革者面前的一个全新课题。虽然中国特色的政府职能建设不可能照搬市场经济发达国家的路径和范式，在处理执政党与政府的关系上有特殊的要求，但仅就与市场经济发展相匹配而言，必然有共同的、基础性的理性定位。比如，政府必须承担这些职能：创造和维护正常的市场运行和竞争秩序；调节总供给和总需求之间的关系；提供经济发展所必要的基础设施；发展教育和科学技术事业；调节产业间的资源配置结构；调节地区间的平衡发展和合理分工；调节对外经济关系；调节收入分配和组建社会保障制度；维护国家安全等。这些都写进了十六大报告和十六届三中全会的决定。对政府职能的理性定位形成共识，并上升为改革目标，是20多年的政府改革的重大成果之一，使政府职能转变的指向日益明朗，使阻击政府改革的力量活动空间日益缩小。因此破解政府改革难题的条件更加成熟。现在需要集中力量攻克的就是提高执行力。也就在这关键时刻，十六届四中全会对加强和改革党的领导方式和执政方式，推进执政能力建设作出新的安排。执政党总是通过政府行政来实现执政目标的。相信政府改革会有重大突破。由此，鹿死谁手？结论不宣自明。
主要参考文献及英文提要略。
本文是参加2004年10月30日“政府转型与中国经济社会协调发展国际论坛”的论文。并获得该届国际论坛优秀论文奖。
