旁白：“知我者谓我心忧，不知我者谓我何求？”

眼下，我国农村土地产权制度改革已蓄势待发。天津海滨新区的改革方案已获得批准，《新京报》以《土地“作价入股”等配套改革已“先试先行”》为题作了专题报道。报道特别写了在目前滨海新区“先试先行”改革中，葛沽镇进行的土地改革试点显得尤为突出，其核心在于“土地变性”与“作价入股”——即农民的宅基地和村集体建设用地、农业用地均被流转至镇政府名下，由镇政府进行统一规划整理，而农民则可从中获得收益，获益方式一为用宅基地换取新建住房，二为用村集体建设土地和一般耕地换取保险。对葛沽镇试点，专家组内部就有忧虑，“主要还是围绕土地的巨额价差应该由谁获利的问题，现在来看政府和房地产商获利比较明显，农民和社会的获利没有很好体现”（《新京报》2008年3月28 日）。天津海滨新区的改革方案获得批准后，意味着土地制度产权改革开始从地下走向地上，继国有企业产权改革之后，新一轮农村改革揭开帏幕。

我一直关注改革的直接动力在哪里？国企改革的直接动力来自管理层对预期利益的追求，但它的后果是国有资产流失和国企工人利益受损，使改革留下的伤痛至今还是反对者质疑改革的把柄。农村土地制度产权改革的直接动力在哪里呢？如果依然来自农村管理层对预期利益的追求，殷鉴不远，完全有可能步国企改革负面效果的后尘。国企改革，我们伤害了工人；农村改革，不能再伤害农民了。我是支持对农村进行产权制度改革的。我深知这是一道绕不过的坎。只有当农村土地产权改革的直接动力来自你们对改革预期利益的追求，农村改革才能避免国企改革的负面效果。然而，农民的维权能力、社会影响力、政策水平等都难以高过工人。改革的最大受益者历来是形形色色的强势群体，“发展很不平衡”由此成为难以解开的死结。这些都是改革的风险。面对蓄势待发的农村土地产权改革，我们有能够切实维护农民利益的制度吗？我们有能够防范政治风险、经济风险的机制吗？我们还承受得起继国企改革之后的又一次阵痛吗？——陈伯君

当前，我国以赋予农村土地资产属性为重点的新一轮产权制度改革已经蓄势待发。如何在农村土地制度改革中把握其不确定性以降低改革风险，将是深化农村改革中需要关切的问题。国有企业率先进行产权改革的实践，能够为农村土地制度产权改革提供有用的参照。对照国有企业产权改革已经取得的经验和留下的教训，始终不渝地坚持农村土地产权改革符合中国特色社会主义的制度要求，认清农村土地制度改革中可能面临的各种不确定性风险，未雨绸缪，在制度设计和政策安排上予以预防，使农村土地制度改革能够在社会制度的支撑下和市场经济体制的支持下以相对较小的成本代价稳健地推进。

2008年1月，《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》明确提出了深化农村改革的着力点：建立土地承包权登记制度，确保农村承包经营权证到户，完善土地流转合同、登记、备案等制度；培育多种形式适度规模经营的市场环境，促进城乡一体化发展等[1]。结合十六届三中全会作出的关于完善社会主义市场经济体制若问题的《决定》，可以看 处“登记”—“确权”—“土地流转”—“城乡一体”—“市场经济体制建设”的逻辑联系。城市经济中公有制企业的产权改革已经基本上完成，农村土地产权制度改革势在必行。

中国的产权改革在理论、实践上的不断深化和完善，主要是从曲折的国有企业的改革进程中不断取得进展的。尽管国有企业的改革具有其相对的对立性，但以产权改革为核心的这种制度创新探索，却为如何确立有效的社会主义公有制实现形式提供了具有共性特征的产权改革经验，也就是说，农村土地集体所有制作为公有制的一种形式，其产权改革可以从国有企业改革中获得相当有益的经验。完善社会主义市场经济体制的必然要求和国有企业的成功经验，是农村土地制度改革顺利推进的前置条件。

一、国企改革与农村土地制度产权改革的异同

首先，产权改革是国企改革和深化农村改革的最大的共同点。

“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，是完善基本经济制度的内在要求。国企经过十余年的产权改革，现代企业制度基本形成，活力倍增，成效显著，不仅使市场化改革的方向得以肯定，而且也是我国国内生产总值持续保持两位数增长的重要生力军。据国资委统计：国企改革后，中央企业的资产规模日益扩大，经济效益快速增长，2006年实现销售收入达8.3万亿元，比2003年增长85.3%，年均增长22.8%；实现利润7681.5亿元，比2003年增加了155.5%，年均增加36.7%；上交税金6822.5亿元，比2003年增加了91.5%，年均增加24.2%。中央企业、国有大型企业在体制机制效益方面实现了历史性的跨越。国企改革的成效，足以说明产权改革对激活国企机制和促进市场经济发展的极端重要性。

相比之下，中国经济改革虽然起自农村，曾经为国企改革提供了启示和方向，由于还没有在建立现代产权制度上着力，农村经济迄今仍处在市场经济的边缘，也难以利用社会主义市场经济体制的优势。改革30年来，并不是国家对农村经济的重视程度不够，从1982年至2007年，中央已发出9个1号文件来解决农村建设、农业发展、农民增收的问题，国家对农村的资金投入逐年提高，可谓举全党全社会之力破解“三农”问题，然而，城乡差距逐年拉大的态势仍未扭转。1982年农民全年平均每人纯收入为270元，城市职工平均货币工资为798元，极差为520元，收入差距为1﹕2.96。2007年农村居民人均纯收入农村居民人均纯收入4140元，城镇居民人均可支配收入13786元，城乡居民人均收入极差已经达到9646元，是1982年的14倍；城乡收入差距为1﹕3.33，高出1982年的1﹕2.96。可以说，2002年至2007年是新一届政府高度关注和力求破解“三农”难题的五年，是改革开放和全面建设小康社会取得重大进展的五年。这期间，“取消农业税，终结了农民种田交税的历史”，“全面实现农村免费义务教育，这是我国教育发展史上的重要里程碑。覆盖城乡的公共卫生体系和基本医疗服务体系初步建立”。即使农村有如此利好的发展条件，城乡居民收入仍在拉大。城镇居民人均可支配收入由2002年7703元增加到2007年13786元，农村居民人均纯收入由2476元增加到4140元。五年间城市居民人均收入极差由5227元上升为9646元，收入差距由3.11上升为3.33[2]。仅就2007年的经济发展情况看，我国第一产业比上年增长3.7%；第二产业、第三产业分别比上年增长13.4%、11.4%，我国城乡经济增速相差近10个百分点。可见，国家在解决“三农”问题时，虽然出台的政策很多，资金的投入也很多，由于在农村没有像对城市经济那样进行市场化改造，没有进行产权制度改革，市场经济体制的优势在农村无力发挥，国家解决城乡发展的政策和举措收效甚微。温家宝总理在2008年《政府工作报告》严肃地告诫国人：“农业基础仍然薄弱，农业稳定发展和农民持续增收的难度加大，城乡、区域发展差距扩大的趋势尚未扭转。特别是影响经济发展的体制机制障碍还相当突出，改革攻坚任务繁重。”

综观国企改革的成效和经验，可以得出结论：农村经济也只能在产权改革完成之后才能适应市场经济大环境，才能充分利用社会主义市场经济体制的优越，才能有跨越式发展。所以，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村经济产权制度，是农村经济体制改革必须攻坚的任务。农村经济体制改革可以参考国企产权改革的成功经验。

第二，国企业产权改革和农村土地产权改革，都是社会主义市场经济体制建设和经济发展的必然要求。

1993年，十四届三中全会做出关于建立社会主义市场经济体制若干问题的《决定》。当时经济改革已经进行了10多年，各种所有制成分的经济已经相当活跃，市场经济已呈不可阻挡的态势。特别是在改革方向上确定了建立社会主义市场经济体制之后，受传统体制和机制束缚的国有企业，面对新兴经济成分的市场竞争和逐渐失去体制支撑的双重挑战，生存环境每况愈下。如果国有企业不对体制进行根本性改革的话，的确存在如夏天的冰棍被化掉的威胁。正是在这种背景下，国企改革拉开大幕。

如今，农村经济也面临城市化、工业化、缩小城乡差距、发展现代农业的多重挑战和冲击。特别是进入本世纪以来，中国的城市化、工业化突飞猛进，土地作为资源要素的稀缺性日益显现，发展与土地的矛盾日益突出。由于在现行制度约束下农村土地缺乏市场化的资产属性，以小块土地分割为特征的农村土地家庭承包责任制在所有权固化和虚置的情况下，以其经济、行政和社会保障等复合功能限制了土地资源的流动性。要打破这种土地资源的流动性限制，就必须从土地制度的产权改革入手。同时，城市对农村土地资源的索取还受到国家出于粮食安全考虑的对农村土地功能的刚性制度红线的制约，而通过对农村土地制度的产权改革，使农村建设用地能够得以集约使用，从而节约出足够的土地以满足城市的需求，就成为在国家农村土地功能制度红线下惟一能够实施的路径。这是目前农村土地制度改革正日益受到高度重视的外部原因。从农村内部来看，随着农村经济的发展和农村经济市场化程度的提高，以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制这种形式与迅猛发展的市场经济大势和社会主义市场经济体制要求建立现代产权制度由于越来越不适应发展的变化而需要进一步改革和完善。农村经济的市场化发展，要求土地作为一种市场资源在流动中实现优化配置，要求农业经济以组织化的形态参与市场竞争。而现行农村土地制度阻碍了农村生产力在市场经济体制条件下进一步提高的可能，农民持续增收受到了严重阻碍。因此，在坚持农村基本经济制度前提下，通过农村土地产权改革，提高农村土地资源要素的流动性和配置效能，实现农民在更高层次的持续增收能力，就成为来自农村内部的强烈改革愿望，对农村土地制度进行改革的内部条件开始成熟。正是在这种内外的制度变迁动因的推动下，新一轮大规模的农村土地制度改革正处于酝酿和躁动之中，在一些发达地区，如上海、广东，有关农村土地制度的改革试验甚至在上世纪90年代就已经开始。

但是，现行的农村土地制度改革与计划经济体制下设置的国企制度改革有明显的区别。首先，产权改革的主体不同。工人作为企业的主人，主要体现在意识形态方面。农村土地承包地的所有权属于由农民组成的集体，并且使用权属农户，农村土地制度改革的主体必然是农户。农民作为承包地的主人，对承包土地拥有使用权、经营权、收益权等产权要素，是国家法律和国家政策确定的，在现实中有明确具体的归属。所以，农村土地制度改革的主体必然是农户。这就决定了产权改革对利益调整的情况完全不同和产权改革的主体不同。第二，改革的重点不同。农村土地改革的重点是落实国家法定所赋予农民的权利，在法定的框架内进行。《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出：“稳定完善农村基本经营制度和深化农村改革”，“坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是宪法规定的农村基本经营制度，必须毫不动摇地长期坚持，在实践中加以完善”。中央对农村深化改革的具体要求是：建立土地承包权登记制度，确保农村承包经营权证到户，完善土地流转合同、登记、备案等制度；培育多种形式适度规模经营的市场环境，促进城乡一体化发展等[3]。所以农村土地产权制度改革的着力点是“确权赋能”，将宪法规定的农村各种产权通过权证的形式确定下来，确定到户，并赋予可流转的、市场化的资本禀赋。第三，改革的动力不同。一方面，国企改革是建立社会主义市场经济体制的必然要求，另一方面，国企改革是在市场经济迅猛发展的趋势下，由于传统体制和机制的束缚面临生存危机而被迫进行的。当时的情况是，不改革就只有死路一条。因而改革的动力主要是来自外部环境的变化和自身生存的需要。而农村土地制度改革，虽然也有大势所趋的要求，但现行的农村土地经营形式还能够维持农民的基本收入逐年提高，农业发展还能够不断跃上新台阶，就农民的意愿而言，远远不是“不改革就只有死路一条”的情况，大量农村土地撂荒就很能说明这一点。因而推动农村土地产权制度改革的动力只能是农民的比较利益和预期利益。清楚了这些差异，农村土地产权改革的制度设计、机制设置和政策安排，就必须与国企改革有所差别。

无论是在国企还是在农村，只要是产权改革，必然会出现原本被传统体制所凝固、仅具有符号意义的公有财产迅速被激活，凝固的公有财产迅速演化为可流动的资本。所以，在具有大量存量资产的国企和农村，产权改革不仅是市场化、资本化的过程，而且是盘活存量的过程。由于这个被盘活的存量资产要进行产权改造，事实上这个过程也就必然有很大资产再分配的空间。为什么国企改革能够吸引那么多企业外部的关注，为什么农村土地制度产权改革使各个群体虎视眈眈，原因就在这里。产权制度改革是对各个利益群体的重大利益调整或重新配置。农村土地制度产权改革，理想状态是通过产权改革，使农村集体和农户不仅享有市场经济体制优势，而且这些被改革盘活的资产演化为资本，农民用自己的资本、自己的勤劳和智慧来发展农村经济。改革农村土地产权制度，是换种方式破解“三农”难题。

面对蓄势待发的农村土地制度改革，我们必须对国企改革的教训引以为诫。国有企业在“改不改”上不存在问题，问题出在“怎样改”上。国企改革不容争议地存在着国资流失和国企工人与国企领导层之间利益调整普遍偏离“成本分摊、利益均享”的公平原则。虽然“怎样改”是技术层面的问题，但后果却可能触及社会制度。国企改革留下的问题迄今还是改革反对者扭住不放、质疑改革方向的把柄和硬伤。工人农民的利益是社会主义制度必须保护的利益。由于中国农民还是占人口大多数，由于城乡差距，由于国家关于“三农”利益的法律法规还落后于城市，建立起来的利益保护体制还较脆弱（比如农民上访维权的比例大于城市居民），如此等等，对于涉及利益重大调整的农村土地产权改革，风险比国企改革大，涉及面也更广。国家对农村土地制度改革，慎之又慎，完全可以理解。我们对农村土地制度产权改革可能带来的风险，必须有清楚的认识。

二、农村土地制度产权改革面临的风险

1．产权改革过程中偏离产权主体利益的风险

在充分竞争的市场条件下，如果所有权界定清晰，并且各种类型产权主体能够充分行使其所有权下的各项权益，产权交易是能够形成既定交易规则下的权益均衡的，也就是说，产权主体的利益诉求不可能会出现偏离情况。但问题是，在我国的公有制企业的产权改革中，公有企业资产的产权主体很难被确定或找到真正合适的代表，无论是国有资产还是集体资产，其所有权主体在很大程度上是一种概念，特别是以国家所有权形式存在的全民所有制，国家作为全民资产的代表在对国有资产的所有权管理上却力不从心，这导致了国家在国有企业产权改革的博弈中的逐步退让。当然，相对于过去计划经济体制下，国家对国有资产的全权职能下的企业经营的低效率情况，国家在国有企业产权激励方面的权益让渡是必然的，但是在国有资产产权主体事实上被虚置的情况下，有些权利让渡明显过度，国家以及全民的资产所有者的权益实际上在国企产权改革过程中出现了偏离和损害，这就是在以后的理论界所广泛讨论的国有资产流失的问题。

迄今为止，包括国有和集体在内的公有制产权改革，在很大程度上其产权交易主体被限定在了国家（或集体）与企业经营管理者之间，这在明确有效率的企业所有权安排方面是必须的。但另一方面，作为国有（集体）企业的真正主人翁的企业职工却被排除在了产权交易的均衡博弈结构之中，企业职工的利益诉求演变为单纯的人力资源所有者与企业经营管理者之间的博弈，这种在私有制条件下的合理产权交易规则在以公有制为主体的社会主义经济制度下却未必是公平合理的安排。工人作为国有企业的主人没有议价权利，并且在整个国企改革中成为了改革成本的最大承担者，成为了改革过程中强势力量“暴力潜能”[4]释放的对象。虽然从整个改革结果来看，工人最终会从国民经济的发展中获益，但在企业之中并没有形成工人能够同步享受改革成果的利益协调机制。时下热议的全民共享改革成果的问题，实际上在国企改革的不完全的产权利益格局中就已经注定了工人的利益问题最终会成为社会问题。

在对现行的农村土地制度的产权改革中，情况可能更加复杂，因为从根本上讲，农村土地集体所有制是农民个人所有制的集合，农民是集体产权的最终所有者，但农民个人并不拥有对集体土地的所有权，农村土地的集体所有制仍然存在产权主体缺位的情况。当农民只能以其用益物权与缺位的集体所有权进行产权交易时，可能会有两种情况发生：一是集体所有权在产权交易中完全退让，而农民获得对产权交易的大部分权益要求，这种情况从目前农村集体经济的衰落来看是已经发生了的事实；另一种情况是，集体在捍卫公权力的名义下，以强力行使集体所有权而导致农民权益的被剥夺。只要有公权力的保障，农村集体与国家一样，在制度变迁中就具有“暴力潜能”，产权交易的结果可能会背离农民的利益诉求。这种情况虽然并不是现实情况，但在新的农村土地制度改革中却是完全可能发生的。因为，新的农村土地制度改革在很大程度上将是与国企改革一样的强制性制度变迁，而强制性制度变迁是以强力集团的强制推进为主要动力的，这就为强力集团的“暴力潜能”的释放提供了条件。更为严重的问题是，当新的农村土地制度改革的一部分动因来自并无产权交易资格的第三方（地方政府），地方政府就必然在自己无法参与的产权交易中寻求其利益代理者——农村集体，而农村集体虚化的产权所有者身份为这种代理提供了可能。当地方政府具有强制性的公权力通过农村集体获得传导机制时，农民在产权改革中成为权益被剥夺的对象的可能性就会大大增加。如果这种改革的结果是以农民利益被掠夺为代价，我们很难想象农村土地制度改革能否继续推行。因为，归根结底，农民才是农村土地的最终所有者，农民对农村土地制度改革具有最终决定权。

2．改革过程中出现两极分化和农村社会阶层对立的风险

中国国企改革的一个副产品是出现了一个新的暴富阶层，这些暴富阶层或者是来自于国有企业的原来的经营管理者，或者来自一部分“下海”的前政府官员，或者来自参与国有企业资产重组的民间人士。尽管他们获取国有资产的途径和方法各不相同，但有一点共同的是，他们中的相当部分不是通过辛勤劳动所获得的积累来等价换取对国有资产的所有权控制，而是凭借其由历史原因形成的在企业中的权势地位、在国企资产重组中的优势地位等，以各种巧取豪夺、瞒天过海、暗渡陈仓等方法，以极小的代价获得了国有资产所有权的让渡，成就了中国社会一夜暴富的神话。2004年的“郎顾之争”就是这种现象的一个注脚。尽管学术界对“郎顾之争”的认识存在着极为分明的分歧。但国企改革造就致富神话却并不是一个臆想的状况。

在中国农村，极大地存在着通过低价获取大量农民手中资产化的土地使用权、经营权以及宅基地使用权而暴富的可能性。农村土地制度改革的目的，在很大程度上是要通过在农村土地集体所有权不变的条件下，通过对农民对土地的使用权等物权的明确，赋予农村土地资源流转的特性，以提高农村土地资源的配置效率，因此，土地的流转是农村土地制度产权改革的必然结果。从理论上讲，如果产权交易市场健全和完善，产权交易的信息充分、具有足够的博弈空间，交易中一般不会出现一方贱卖资产的情况。问题上，在产权交易初期，在资产价值还未能通过市场的反复交易而明确的情况下，单个的农民在缺乏足够信息的情况下，在对资产价值缺乏认识和足够的信心的情况下，在经济基础薄弱的农村农民急需获得资产变现的情况下，仓促的交易行为可能会大量发生。由于信息不对称，一些在农村中具有一定实力的农民，甚至来自农村以外的购买者，可能会从这种交易中获得巨大利益而成为农村中的暴富阶层。另一方面，在当今农村，土地不仅仅是农民的生产资料或资产，也是农民的社会保障来源，农民失去土地，意味着农民失去其生计保障，如果不能从其他方面获得谋生途径，就有可能造成农民在农村土地产权改革中的迅速赤贫化。这种情况在前苏联解体不久的休克疗法时期就已经发生了。如果在制度设计上不考虑农村产权交易的真实性反应要求，如果农村社会保障的建立健全跟不上，如果非农劳动力的转移速度跟不上，农村产权改革重蹈休克疗法的覆辙并不是危言耸听。

3．产权改革成本难以分解的风险

任何改革都必须付出成本，对国企改革是如此，对农村集体所有制的改革也是如此。在国有企业改革中，国有资产的流失和对改制企业职工的分流下岗是构成国企产权改革成本的主要方面。在对国有资产流失的成本上，国家承担了大部分损失，是国家以国有资产让渡来换取微观经济主体的活力，从总体上来讲，这种损失还在国家能够承受的能力范围内。在国企改制过程中出现的企业职工的下岗分流和补偿则在当时的情况下对于政府是个极大的负担，虽然国家通过建立城市社会保障系统，努力发展第三产业和其他劳动密集型产业以吸纳下岗人员，对部分下岗人员进行补偿等，努力分解改革成本，但在成本分解过程中所引起的社会阵痛是巨大的。实际上，主要承担这种体制改革成本的仍然是国企下岗工人，相当部分下岗工人承受了下岗后的生计艰辛、再就业的磨难，为国家的体制转轨负担了自己并无过错情况下的损失。

在中国农村，土地制度的产权改革造成集体资产流失的可能性仍然存在虽然农村集体经济已经衰落，但集体对农民承包地的所有权、对农民宅基地的所有权，都是巨大的集体资产。理想的状态是：这些被凝固、仅具有符号意义的集体资产，一经市场化、产权化改革，就将被盘活，成为发展集体经济、发展农村公共事业的巨大资本。如果农村土地制度产权改革导致农村集体资产流失，集体经济难有重大发展，农村公用事业难以正常运转，这将是远比国企改革中国有资产流失还严重的问题，它所构成的改革成本可能会演变成农村经济社会发展的混乱或停滞，这是与通过农村土地制度的产权改革提高农村自我发展能力的初衷相违背的。因此，如果不从农村社会公用事业建设保障机制改革、不从新型农村集体经济改革等制度变革的保障条件入手，农村土地制度的产权改革可能会因为其社会成本无法有效分解而难以为继。

农村土地制度的产权改革，将使农村土地实现规模化、集约化的经营，其附带结果可能会导致大量农村剩余劳动力的出现，这也将成为农村产权改革的一个重要成本。在国企改革过程中，国家在城市社会保障体系建立、增加城市就业岗位以及对下岗人员的补偿和再就业安置等方面投入了大量的财力物力，而在农村，在现行农村的自我社会保障状况下，单靠农村自身的努力是根本无法解决上述问题，另外，如果城市还缺乏对农村剩余劳动力的吸纳能力，农村的这些剩余劳动力可能最终成为新一代的农村无业游民，从而对农村的社会稳定造成威胁。

4．集体资产监管缺位的风险

目前国企改革的重点已经从国企改制转向了国有股份制企业内部治理结构优化方面，因为国有股的所有权权益的最终实现还必须取决于合理的所有权安排，即取决于多元化股权结构下，剩余索取权在所有者与经营者之间的合理配置。所有权与剩余索取权匹配的一个重要条件是所有者对经营者的有效监督约束，这也是企业内部治理结构优化的重要内容。在目前，国资委的成立，使国有资产的保值增值在体制上有了保障，国资委作为国有股份的所有者代表对国有股份制企业的经营管理形成监督约束，同时国资委以其国有股份的保值增值责任接受国务院的监督约束。这种国有资产管理格局尽管在国资委的功能设置、国有资产管理权限等方面还存在需要进一步完善的地方，但国有资产管理的基本制度框架已经具备，国有企业优化公司治理结构的改革也具有了体制条件，在这种条件下，国有企业治理结构优化是可以实现的。

与国有资产的管理体制不同，在农村并没有专门的集体资产管理机构，对集体资产的经营管理仍然由具有行政管理职能的农村集体进行，实际上是由村干部负责。就目前情况来看，大多数的农村集体资产的经营缺乏公开性、透明性，经营状况并不理想，村民对村集体资产经营的监管既缺乏知识，也缺乏有效手段。在农村土地制度的产权改革中，农村集体经济不会受到削弱，反而会进一步加强，因为有组织的产权交易效率肯定会高于分散的单个农民进行的产权交易，这是避免单个农民因缺乏交易信息和交易知识而导致利益受损的一个有用的制度保障。但目前对农村集体资产的监管不仅缺乏体制保障，甚至在监管主体上也是缺乏的。如果不能解决农村集体资产监管缺位的问题，在农村土地制度的产权改革中，农村集体经济组织可能会变成少数人攫取公共利益的工具，成为个人暴富的手段。农村集体资产监管风险的存在有可能成为农村土地制度产权改革的一个强大阻碍。

三、如何防范农村土地制度的产权改革中可能出现的风险

1．在农地制度改革中，必须坚持以诱致式制度变迁为主，以强制式制度变迁为辅的原则，从而保持制度变迁趋向与参与主体利益取向的一致性

国有企业改革能够取得成功的一个很重要的经验，是在强制性的制度变迁中充分重视诱致因素的作用，以谨慎强制的方式不断修正制度变迁轨迹，从而保证了制度变迁的有效性和方向的正确性。在农地制度改革中，由于国家不能作为制度变迁主体参与制度设计，对制度变迁的诱导就至关重要。由于在现今市场条件下，地方政府有成为农地制度变迁主体的内在冲动，因此必须防止各级政府在对农地制度改革设计中的越俎代庖，从诱导制度变迁变成主导制度变迁的情况。否则有可能出现农民利益受损而使改革难以为继的情况。

2．建立和完善农村土地产权交易制度，提倡农民以组织化的形式参与土地产权交易，降低农民进行产权交易的风险

农村土地产权交易必须在规范化的制度框架下进行，这是维护农村土地产权有序与合法交易基础制度条件，也是维护农民各项产权权益的基本制度条件，因此，在农村土地制度产权改革中，必须充分重视农村土地产权交易制度建设和完善。

由于单个农民在市场信息、交易知识、谈判能力等方面的局限，以单个农民进行的产权交易缺乏稳定性，一些地方屡屡发生农民在产权交易后，因发现其转让的产权实现了较大的价值而反悔所引起的纠纷，这将影响到农村土地产权交易市场的效率。因此，将农民组织起来，提高农民在产权交易中的谈判能力，才能真正维护农民的权益。这也是避免在农村土地产权交易初期，农民大量土地权益流失和少数人攫取农民权益的一种有效手段。

3．在农地制度改革中要充分重视农村社会保障体系的建设和农村剩余劳动力的转移问题，努力构建农村制度变迁中的成本分解机制

重视制度环境和制度条件的改进和创造是国企改革的制度变迁能够顺利推进的重要经验，而农村社会保障制度的建立和农村剩余劳动力的转移是关系到农地制度改革能否顺利推行的重要外部条件，因此必须充分重视。

当今农地制度改革的一个现实障碍是农村土地兼具经济和社会保障的双重职能，农村社会保障主要依靠农民的自我保障、土地保障，因而农村的社会保障系统是非常脆弱的。农地制度的改革可能使农民的本来就脆弱的生活保障能力也丧失掉，从而导致农民对农地制度改革的焦虑和抵制，因此需要通过政府加大财政转移支付力度，在农村建立、健全社会保障体系。与国企改革一样，农地改革中出现的溢出成本也应该由政府负担。

农村剩余劳动力转移的困难是一些地区农民增收困难的一个重要因素，这种情况与当地经济发展水平和城市化程度有关。在当地不具备吸收大量农村剩余劳动力的能力，而又缺乏向其它地区转移农村剩余劳动力渠道的情况下，农地制度的改革应该谨慎进行。

4．在农地制度改革中要实行行政与经济职能分离的农村行政体制改革，为建立有效的农村集体资产监管机制创造条件

在国企改革的第二阶段，实行政企分开是改革的一个重要内容，因为在政企不分的情况下，企业的经营必然受到行政目标的干扰，企业作为市场主体的自主经营权难以保障。同样，在当今农村集体村社合一，经济与行政职能复合的情况下，农村集体难以成为真正自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济主体。实现农村集体组织经济与行政职能分离，是建立有效的农村土地集体所有制形式的必要前提。只有实现了农村集体组织经济与行政职能的分离，才能切断政府对农村集体组织经济活动进行行政干预的渠道，才有可能实现农村集体组织向市场化经济主体的转变，才能提高集体组织的活力，增强集体组织的市场适应能力，提高制度运行效率。

5．在农地制度改革中要坚持因时因地制宜原则

国企改革的制度变迁条件在很大程度上具有全国范围的同一性，因为国家作为国有资产的代表，其对国有企业的制度变革要求是全国性的，同时国有工业企业作为社会化大生产的重要组成部分，对这种变革要求有相当大的适应性。因此，整个社会经济由计划经济向市场经济转变的过程中，国企改革的制度变迁条件也在整体上逐渐成熟，国企改革也因此能够在全国推行。与国企改革不同，我国农地制度变迁的外部条件带有较强的地域性，取决于当地农村经济发展的市场化程度和当地社会保障支持系统的成熟程度，而我国区域经济发展呈现严重的不平衡格局，这就意味着在农地制度改革不可能采取“一刀切”式的举措。衡量农地改革是否成功的标准不在于其形式上的先进程度，而在于其对当时当地经济发展要求的适应程度。因此，在农地制度改革中应鼓励因时因地制宜，努力探索农村土地集体所有制的多种实现形式。

参考文献：

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6. 陈伯君、钟怀宇.论重建农村承包地的产权主体[J]，天府新论，2007年（6）

注释：

[1] 《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》。《人民日报》2008年1月31日。

[2] 以上结论根据《1982年国民经济和社会发展统计公报》、《2007年国民经济和社会发展统计公报》和2008年《政府工作报告》公布的数据计算。

[3] 《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》。《人民日报》2008年1月31日。

[4] 诺思认为国家具有一般社会组织所没有的“暴力潜能”性质，对“暴力潜能”分配的平等或不平等，使国家具有了“契约性”或“掠夺性”的不同性质。

参见[美]道格拉斯.C.诺思：经济史中的结构与变迁[M]. 上海，上海三联书店，1994，第21—22页。

作 者：陈伯君，成都社会科学院副院长，兼职西南财经大学经济学院教授。钟怀宇，成都社会科学院经济研究所副研究员，经济学博士