高一飞 梁振彪*

原载《现代法学》2011年第6期第171-180页，引用时请注明出处。

内容接要：社区法官制度是人民法庭在辖区内的社区(村或居委会)设立法官工作室，指定法官驻点社区、就地化解纠纷的制度。社区法官解决的主要是民生纠纷、群体性纠纷和简单经济纠纷；社区法官主动处理非诉纠纷，法官与社区调解人协同解决诉讼纠纷。社区法官制度有利于提高纠纷解决效率、增强司法的的权威性和有效性。社区法官制度的发展进路是：建立社区法官助理“网格化”制度，以社区法官助理为平台整合基层解纷资源，完善联动机制，建立社区法官助理系统激励制度。

关键词：社区法官　能动司法　协同解决

Active and collaborative: Dongguan model of Community judge system

Abstract: Community Justice System is that the people's court set up the Community judge studio in the Village Committee or Residents Committee in the jurisdiction, the judge designated community resident to resolve disputes in place. Community judge resolve the main dispute is the people's livelihood dispute, group disputes and simple economic disputes; Community judge initiative to deal with non-complaint disputes, judges and community mediators resolve litigation disputes together. Dispute resolution of community judge system will improve efficiency; enhance the judicial authority and effectiveness. Development approaches of community system includes: the establishment the "grid" of Community Judge Assistant; integrating primary resources base on the community judge assistant; improving of the linkage mechanism, the establishment incentive system to the Community Judge Assistant.

Keywords: community judge, judicial activism, collaborative justice

2009年3月，广东省东莞市第一人民法院(以下简称东莞一院)在辖区的东城区牛山社区设立法官工作室，试行社区法官制度[[1]]。该制度旨在将司法工作的关口适当前移，将法庭的司法职能延伸到基层社区，以达到有效解决纠纷、维护社会和谐稳定的最终目标。这一制度属于全国首创[①]，其体现的能动司法与社区协同的纠纷解决新理念得到实务界和理论界的广泛关注，被称为“马锡五审判方式”的继承和发扬[[2]]。作为法院系统民生司法的重要举措之一，社区法官制度的运作取得良好的社会效果，2010年3月全国“两会”期间，本文作者之一作为社区法官的全国首位实践者，应邀参与中央电视台两会专题节目“我建议”的录制，节目嘉宾包括最高人民法院南英副院长、广东省高级人民法院郑鄂院长、江苏省高级人民法院公丕祥院长等，均对社区法官的实践给予了高度评价。[②]

2010年4月，基于试点的成效和经验，东莞一院对制度进一步完善和深化改革，出台《关于完善社区法官制度的实施方案》，拓宽了社区法官的职能和定位，由以往单纯依靠“法官走出去”的模式转变为“法官走出去”与“社会力量引进来”相结合，强调社区法官对社区法官助理的调解业务指导职能；并与辖区党委签署相关联动文件共同推进。2011年，在中央政法委深入推进大调解工作的指导下，广东省建立诉前联调工作机制；东莞市在《关于建立诉前联调工作机制的意见》中明确规定社区法官制度为落实诉前联调机制的重要形式；东莞市委政法委并向中央政法委专题报送了社区法官制度在构建大调解格局方面的实践经验。

“只有那些以某种具体和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度。”[[3]]社区法官制度是能动司法理念下的产物，在社会转型期利益多元化的语境下，该制度在融合纠纷解决与社会管理创新模式的双重需要上开创了新的路径，并提供了可供参照的模式。为此，本文对东莞一院的社区法官制度进行了跟踪调研，深入考察其运行和产生效能的机理。

一、社区法官制度的构成要素

社区法官制度是人民法庭在辖区内的社区（村或居委会）设立法官工作室，指定法官担任“社区法官”，聘任社区调解人[③]为“社区法官助理”，在社区法官和社区法官助理协同调处下，将社会纠纷就地化解的制度。在明确社区法官制度的内涵后，下面通过分析其构成要素来把握外延。

（一）纠纷解决主体

1．社区法官

社区法官是人民法庭指派的法官，担负法庭与基层人民群众沟通联系的桥梁作用。除履行一般法官的司法审判职能外，社区法官还具有以下职责：（1）定期到社区法官工作室开展工作，调处法庭受理的涉及当地社区当事人为被告的案件，履行巡回审判的职能。（2）对社区法官助理进行一对一的业务联系和指导。通过跟班学习、协同调解、平时联系、对调解协议予以司法审查等形式，指导社区法官助理提高调解技巧和业务素质，灌输合法调解的理念和技能。（3）参与社区的社会治安综合治理，到场协助解决群体性纠纷等影响社会稳定的事件，为事件的处理提供法律意见。（4）不定期到社区以讲座、专题座谈会等形式给企业和群众开展法律宣传和接受法律咨询。从司法实践的角度分析社会问题，提高社区干部、群众的法律素质，对纠纷解决提供法律指引，让社区形成知法、守法的良好氛围。

“缺少了法官个人的权威，任何司法模式都无法正常运作”[[4]]，社区法官作为源于马锡五审判方式这种以人格化法官为核心的类型，他的表现很大程度上承载着人民群众对法庭乃至法院的整体印象和评价。因此，选任社区法官应具备特定的条件：（1）具有丰富的审判经验和熟练的调解技巧；（2）详细掌握民事法律规定的内容，能及时准确地答复和处理群众的来访咨询；（3）具有群众观念，热心于做群众工作；（4）善于沟通，能用群众语言做群众的纠纷化解工作；（5）有大局意识，司法工作中能主动服务于政治大局。

之所以设定以上条件，主要考虑有几方面。首先，社区法官的工作职责要求对社区调解人进行调解技能方面的业务指导，对特定纠纷在社区调解人协助下介入调解，对调解达成的协议予以司法审查。因此，社区法官必须熟练掌握法律规定、具备丰富的办案经验，才能给社区调解人有针对性地进行业务培训，调解过程中可以引导当事人提出合理的解决方案，保证调解的权威性和有效性。其次，社区法官不管是对社区调解人进行培训还是直接介入调解，均是做群众工作，需要有热情、积极主动的工作态度，让群众感受到是从他们的利益角度处理问题、真心帮助他们解决纠纷的，这样才能得到群众的信任，与群众沟通就会相对便利；绝不能给群众以冷漠、官僚、敷衍的看法。因此，社区法官应当具有群众观念。最后，“纠纷解决不应仅仅停留于对纠纷是非的法律判定，也应注重主体间冲突的真正化解，特别是注重当事人对抗情绪的消融。”[[5]]社区法官面对的对象是一般群众，他们通常不具备法律专业知识，大多数文化素质较低；包括社区调解人也是如此。与社区调解人和群众沟通，法官应尽量避免使用“法言法语”，而是将法律规定以通俗易懂的话语表述，用“唠家常”的方式做调解工作有时会比严肃的说教效果明显得多。因此，社区法官应当熟悉群众的语言，包括当地方言、沟通的方式等。

正是基于以上的考虑，东莞一院选定的社区法官有几个特点：一是社区法官多是法庭的办案业务骨干，有些社区法官由法庭的庭长、副庭长担任；二是社区法官熟悉当地方言，会讲当地通用的语言；三是社区法官的口才较好，有较强的沟通能力。

东莞一院选定社区法官的程序是：首先，法庭与辖区党委、社区沟通，确定符合设立法官工作室的社区；其次，法官自愿报名与法庭考察推荐相结合，向法院的政工部门、主管院长报送社区法官的候选人名单；最后，法院政工部门审查是否符合条件，并征求主管院长意见后，确定社区法官的人选。

2．社区法官助理

社区法官助理是在社区法官的指导下负责民间纠纷调处并协助法官完成各项工作的人员，他的正式身份是社区干部或者人民调解员；同时，他还是由法院根据社区的推荐择优聘任的“法官助理”，具有双重身份，他的行为因而在某种程度上具有“半司法”性质。在社区法官制度运行程序中，社区法官助理的主要工作职责包括：（1）处理社区法官工作室的日常工作，对前来要求解决纠纷的当事人进行登记、预处理和预约社区法官。（2）负责一般民间纠纷的调处，在社区法官指导下，主动运用各种有利于纠纷解决的社区资源化解矛盾。（3）接受社区法官委托，协同调解成诉的民事纠纷。（4）对巡回审判的案件，协助完成送达、调查、传唤当事人等各项程序性事务。

社区调解人是传统的民间纠纷解决主体，其解决纠纷有2个突出的优势：一是社区调解人作为熟人社会的成员，对本社区人员的性格、脾气比较了解，较容易找到适合纠纷当事人特点的解决办法；二是社区调解人可以动用个人威望、面子、情理等资源，当事人基于某种信赖，较容易接受社区调解人提出的调解方案。在社区法官制度推行中，被聘任为社区法官助理的调解人处在纠纷双方的知识或者信息兑换节点上，但不仅仅是居于当事人之间的“中人”[[6]]，还应需要具备更好地发挥解决纠纷优势的条件。除解决民间纠纷外，社区法官助理需要配合法官完成其他工作任务，没有积极的工作态度不能胜任。因此，社区法官助理应符合特定条件：(1)有人民调解经验，热心于纠纷解决工作；(2)熟悉社区群众和企业组织的情况，掌握地方相关知识；(3)在群众中具有较高威望；(4)对法庭工作态度积极，有时间、有精力协同法官工作。

东莞一院聘任社区法官助理的程序是：社区征求社区调解人意见后向法庭择优推荐人选。法庭对推荐的人选进行审查，认为符合条件的，上报法院和辖区党委。法院和辖区党委均没有异议的人选，安排到法庭跟班学习一至三个月，接受社区法官一对一的业务指导，提升化解纠纷的调解技能和协调能力。跟班学习完毕后，法庭对学习表现和业务能力进行考核，考核合格的，由法院颁发聘书，正式聘任为社区法官助理。

3．社区法官工作室

社区法官工作室是社区法官制度的实践场所，由法庭设置和管理。我国现行司法机构的设置中，法庭是基层法院的派出机构，是制度上最小的司法组织，法庭对应的行政区域是镇，目前社区一级尚没有设置司法机构。但按我国社会行政管理模式的设置，“社区是我国化解社会问题的具体操作层面的承担者。”[[7]]在社区设置法官工作室，作为法庭向社区延伸司法职能的组织载体，使司法职能与行政管理模式对接，具有现实的意义。[④]

设置社区法官工作室需要考虑软件与硬件方面的配套。软件方面，由法院牵头与辖区党委、政府共同签署联动文件，对社区法官工作室的设置要求、职责等进行规范，是实现社区法官制度功能的重要前提。联动文件奠定法庭与社区联动的制度基础，是社区法官调动社区力量合力解决纠纷的“尚方宝剑”。硬件方面，根据实践需要，社区法官工作室一般设置在村委会办公楼，与人民调解委员会、治安队、劳动服务站等基层组织毗邻办公，具备调动社区纠纷调解资源的地理优势。如东莞一院所设置的社区法官工作室，有60%与人民调解委员会合署办公或者办公场所相邻，40%设置在警务室（治安队）内；牛山社区法官工作室即设置在警务室办公楼内，与社区专职人民调解员的办公室相邻。

（二）纠纷解决类型

正如“并非所有的案件都是重要的、复杂的和有难度的，也并非每件案件都要最大限度地适用诉讼制度”[[8]]，不同的纠纷解决方式对应不同的纠纷类型。社区法官制度下，关注和解决的主要纠纷类型是民生纠纷、群体性纠纷和简单经济纠纷。以牛山社区法官工作室为例，所处理的纠纷类型和数量详见下表。从统计数据可以看出，涉及民生的纠纷如婚姻家庭、劳动争议、相邻关系、人身损害赔偿，因劳资争议、人身损害等引发的群体性纠纷，以及案情相对简单的经济纠纷如货款、民间借贷等，是社区法官工作室解决纠纷的主要类型。这些特定类型的纠纷，当事人通常诉讼能力较低，但他们对纠纷解决的效率和成本更加看重，也更愿意选择最便捷、成本低廉的方式解决争议，而不讲究纠纷解决的形式。如果常规性的纠纷解决途径不能满足需求，当事人可能利用非常规性的途径如上访、信访、暴力冲突等方式解决，容易引发影响社会稳定的事件。社区调解的解决模式具有简便、低成本、高效率的特点，对这类纠纷较容易发挥有效作用。

（三）纠纷解决路径

纠纷的本质是利益冲突，有社会交往必然会因人们不同的利益诉求而产生多样化纠纷。作为社会管理和谐有序的要求，在任何社会中，纠纷发生时均存在各种供选择的替代性解决方式。[⑤]【[9]】一般而言，适当、有效的纠纷解决途径应考虑不同纠纷的特点、性质、当事人的个人能力、理性程度、解决效果、成本效率等因素，着重解决当事人之间具体的冲突。民间解纷机制或者私力救济在当事人看来缺乏正当性、权威性和有效性。司法救济因成本高、效率低、风险大，未必能实现预期目的，也非理想的首选，被视为纠纷解决的“最后手段”。社区法官制度下的纠纷解决路径，由社区法官与社区调解人协同推进，将司法救济与社会型救济相结合，通过社区法官与社区调解人分流纠纷、协同调解的模式，能克服单种解纷方式的缺陷，是多元纠纷解决机制下的新模式。具体如下所述：

1.非诉纠纷的主动处理机制。纠纷具有可预防性，其解决是一项系统工程。“对于和谐社会的建构而言，预防纠纷和早期介入，比纠纷解决更为重要。”[[10]]按照制度设计，社区法官助理负责社区法官工作室的日常工作，接待和处理群众来访和咨询，做好登记，实现对潜在纠纷的预先防范。对社区中正在发生的纠纷，社区法官助理是第一时间进行调处的“消防员”，实现对纠纷的应急处理，避免纠纷由小而大，减少因纠纷给当事人和社会带来的损失。纠纷发生后，社区法官助理登记纠纷当事人及纠纷成因、各方的诉求，对纠纷的具体情况进行必要调查后组织当事人进行调解，协调双方的利益诉求，实现对显性纠纷的先行处理。调解达成协议的，指引当事人通过诉调对接机制申请司法确认；经调解不能达成协议的纠纷，社区法官助理记录双方的分歧和争议，反馈给社区法官，由社区法官根据纠纷的具体情况、社会影响等决定是否提前介入纠纷的调处，实现纠纷的协同处理。

社区法官助理对纠纷主动处理的制度安排，基于大量未成讼纠纷由社区调解人介入调处，符合社区纠纷解决的一般习惯和民众的普遍心理。而顺从这种习惯和心理，也是确立和巩固社区调解人纠纷解决主体地位的必经路径，从制度上避免当事人难以找到解决纠纷的出路，而扩张“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”效应[[11]]。

2.成诉纠纷的协同调解机制。当事人向法庭申请立案时，立案人员根据被告所属社区，将相应案件集中，向庭长作出立案审批的提示。庭长经审查案情，认为适合通过社区调解办理的，将案件交由社区法官承办。社区法官接收案件后，委托社区法官助理调解，并指引调解的要点和注意事项。经调解达成协议的，当即结案；社区法官助理主持调解不成功的，由社区法官主持调解，社区法官助理协助提供当事人的相关信息、纠纷的背景情况以及配合做当事人的调解工作。

对于成讼纠纷在社区处理，注重调解的运用是一个显著特征。即使由社区法官助理主持解决纠纷，法官未必直接参与，但却是在“法律阴影下达成的调解”，司法审查与确认保证了调解协议的有效性。而社区调解的便利性、低廉性却是诉讼程序所不能企及的。同时，社区调解有关于法官调解与审判相回避的制度安排，即社区法官参与调解的案件，调解不成需要进入司法裁判程序的，原参与调解的法官不再参加该案的审判，避免法官因调解而“先入为主”，影响案件的公正裁判。这些优势深刻影响当事人对纠纷解决方式的选择，为构建社区纠纷解决体系奠定良好的基础。

3.纠纷解决的引导机制。“社会纠纷解决的目标不仅在于使现实的纠纷得以平息,更重要的是应使纠纷的处置对社会公众形成积极的引导或示范作用，”[[12]]社区的群居性决定了人们容易相互影响的特点，当事人对先前纠纷的解决模式，深刻影响着其他人对同类纠纷解决方式的选择。适当的宣传与引导，使正确的纠纷解决观念深入人心，是减少和化解社会纠纷的有效途径之一。社区法官制度在重视纠纷化解的同时，建立了纠纷解决的引导机制：对经社区法官工作室成功调处的纠纷，分析纠纷的成因、当事人利益诉求、解决方案的合理性等，形成书面材料；在征得当事人同意的情况下，由社区法官助理编成小册子，在社区内公开，作为法律宣传的客观事例，供当事人进行同类纠纷解决的借鉴。

二、社区法官制度的理论基础

（一）能动司法背景下的回应型司法理念

根据美国法学家诺内特的分析，法律可以分为压制型法、自治型法和回应型法三类；其中，回应型法更强调法律和政策的必要目的和社会公认的准则引导[[13]]。回应型法的功能是调整而非裁判，能够在实质意义上回应社会的需要，使司法权不拘泥于形式主义的拘束。根据顾培东教授的总结，中国式能动司法的内涵主要体现为四个方面：一是把追求社会目标的实现作为司法的基本导向；二是以多元社会规则、多重社会价值作为司法的考量依据；三是把调解作为处理社会纠纷的常规性司法方式；四是把便民、利民作为司法运行中应当考虑的重要因素[[14]]。在中国式能动司法的语境下，社区法官制度体现出回应社会管理需要、人民性、亲民性等特征，可以理解为回应型司法模式，这一结论可以从以下几个方面来理解：

首先，社区法官制度回应社会管理的需要与回应型法的特征相符合。法官的基本职能是“提供权威性的纠纷解决这种基本的公共服务。”[[15]]在社会转型期的现实环境下，因社会规则、社会价值多元化的影响，当前我国的社会纠纷往往蕴含着基础性社会矛盾，所谓“基础性社会矛盾”，是指反映我国阶层及群体间主要对抗，对我国社会发展和社会稳定具有深层次影响的社会矛盾，如城乡矛盾、贫富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等等[[16]]。基础性社会矛盾容易引发群体性的社会冲突，基层社会管理的和谐稳定遭遇较大压力。以常规思维和方式处理未必能化解具体的纠纷，处理不善还可能激化社会矛盾。社区法官提前介入纠纷调处、社区协同调解等能动司法方式，容易把握纠纷隐含的各种利益冲突，在平衡兼顾各种因素后引导达成解决纠纷的合理方案。这种参与社会管理的司法导向，回应了维护稳定和社会管理的需求，符合回应型法“更多地回应社会需要”的特征。

其次，社区法官制度体现的司法人民性与回应型法的特征相符合。我国的政治体制下，司法权来源于人民的授予，社会主义司法制度的本质性特征就是人民性[[17]]。法庭作为基层司法的权威，便民利民是司法运行中的重要考量，司法职能的运行不应拘泥于“坐堂问案”和办案程序正规化等形式，而应追求在实质意义上解决社会纠纷。社区法官主动进入社区调解纠纷和巡回办案，积极推进法官指导社区调解的力度，以及法庭赋予社区法官助理“半司法”地位，聘任社区法官助理协同解决纠纷等行为，拉近了司法与普通群众的距离，集中表现了司法的“人民性”。

再次，社区法官制度关注市民社会的世俗利益诉求和情感与回应型法的特征相符合。中国社会受传统“和合文化”的影响较为深远，“以和为贵”的观念深入人心，体现在纠纷的解决中，当事人希望以和解的方式解决争议。社区法官制度强调以调解作为处理社会纠纷首选的理念和常规方式，回应了世俗社会人性化、亲民化的需求，增加了群众对司法的认同度和接受性。

（二）纠纷解决的社区协同主义

“协同主义”这一概念最早由德国学者贝特曼(Bettermann)于1972年在民事诉讼理论中使用[[18]]。德国学者瓦塞曼(Rudolf Wassermann)在《社会的民事诉讼：在社会法治国家民事诉讼的理论与实务》一书中，诠释了“协同主义”的概念，他认为，应当从“自由主义”的民事诉讼向“社会的”民事诉讼转变，强调法院、当事人三方的协同关系，要求所有参与者协同诉讼[[19]]。

在纠纷形成于城乡二元结构新社区的背景下，借鉴民事诉讼中的协同主义理论，以达到实质上终结纠纷的效果为目标，强调法官、社区调解人、纠纷当事人的协同关系，要求与纠纷相关的各方相互配合，尽可能实现纠纷的和谐解决，是为“社区协同主义”。这种强调协同的纠纷解决理念，是指导社区法官制度设计和实际运行的理论基础，也是对社区法官制度的功能、性质和应然模式的理想思考。

首先，我们来深入考察社区法官制度的运作环境——社会转型期中的基层社区。“法律不仅仅是规则和逻辑，它也有人性。离开了社会环境，法律将是不可理解的” [[20]]。一直以来，基层社区的调解力量在预防及解决民间纠纷方面发挥着“第一道防线”的重要作用。但社会经济发展催生了城乡二元结构下的新型社区，与传统的“熟人社会”不同，新社区以原村民为主，接纳了大量的流动人口务工、居住，[⑥]社区变为“半熟人”或者“陌生人”社会。与此相应，社区纠纷也逐渐呈现出复杂化、专业化、利益多元化等特点。传统的“第一道防线”的纠纷解决功能逐渐弱化，主要原因在于，一方面，国家法制建设不断加强，社区调解人没有受过法律专业训练，且文化素质相对不高，在面对有别于传统纠纷的多元利益诉求时，做调解工作会遇到道理讲不清、法律依据说不明的情况，影响调解的说服力和权威性。另一方面，由于社会利益格局和管理模式的变化，很多社会管理者尤其是基层组织的人员认为，解决社会纠纷是司法机构的任务，因而没有将解决纠纷纳入自己的职责范围，导致本应承载部分纠纷解决职能的基层力量未能发挥应有的作用。

其次，法院“单兵作战”的困境。在社会型救济机制未能有效解决民间纠纷的情况下，社会纠纷更多地涌向了法院，呈现出法院从纠纷解决的“最后一道防线”变成“第一道防线”的迹象。“法院的基本职能究竟是落实和形成规则（普遍性的解决问题），还是解决纠纷（具体的解决问题）？”[[21]]在基层法院这一问题的答案是明显的，法官职能应以解决具体的社会问题为中心。但在中国目前的现实条件下，法院履行司法职能面临困境：第一，纠纷大量涌入法院，司法资源的有限性难以应对，即使是通过司法改革设计效率最高的程序，也不可能完全满足社会的需求，当事人难以获得充分的司法资源供给，案多人少、诉讼迟延成为法院承受的最大压力。第二，正当诉讼程序与社会公众的认知存在差异。我国现阶段面临的实际情况是大部分案件当事人的法律素质不高，难以应对司法的专业性操作，从传统观念出发，他们将“主持公道”的期望寄托在法官身上。但是，司法裁判需遵循法定程序，法官对案件的专业审理客观上不可能探知与纠纷相关的全部事实真相。当一个司法裁判与当事人心目中的事实认知出现差异时，民众对司法将由期望变为失望。正如日本学者高见泽磨所言：“中国的纠纷解决制度，一方面要满足当事人双方的民间感情；另一方面又要满足合法性这一国家的正义，法官是被迫在这二者之间走钢丝。”[[22]]法官要从走钢丝的困境中走出来，应适当修正中立、消极、被动的传统立场，以更加务实、能动地解决社会纠纷的观点作为司法职能行使的价值导向。

最后，协同模式的优势。从前文关于社区法官与社区法官助理的不同职能设置以及纠纷解决路径可以看出，社区法官机制下对纠纷的协同调解，实现了社区调解与司法的优势资源互补：纠纷在社区这一特定场所解决，避免当事人“对簿公堂”的心理压力，易于增强当事人之间的对话和合作，减少双方的对抗，实现当事人解决纠纷的主动权。社区调解人不仅对发生在社区内的客观事实有更充分的认知，而且能从照顾当事人感情的角度出发提出解决的方案，社区调解人主持调处纠纷，有时不纠结于纠纷本身在法律上的是非和对错，而是以如何更有效地消弥矛盾为基点进行利益平衡，符合传统的解纷思想。社区法官的专业指导、司法审查及给予社区调解制度支持，促进人民调解的有效性和权威性，发挥社区调解人对于纠纷解决的积极作用。同时，纠纷通过社区调解分流处理，减少司法裁判的案件数量，有助于缓解法院案多人少的压力。

（三）纠纷解决模式的利益衡量

法律经济学认为，“人们总是理性地最大化其满足度，一切人在他们的一切涉及选择的活动中均如此。”[[23]]根据法律经济学的分析范式，司法者评估法律产生有益社会影响的核心思想是“效益”，正义司法应达致社会“财富最大化”[[24]]。作为理性的纠纷当事人，在纠纷解决过程中也会作“成本—效益”的抉择，从自身满足度最大化出发进行选择。

社区法官处理纠纷与诉讼解决纠纷的成本－效益比较分析

“一个制度的正当和合理并不在于其是否百分之百有效，或是否达到了设计预期，而在于在社会层面上其收益是否大于其成本。”[[25]]由上图关于解纷成本与效益的比较分析可见，社区法官制度下纠纷高效率解决，当事人、法院在时间、人力和费用的成本支出上是合理的。社会纠纷在社区中以调解方式解决，当事人的对抗情绪较低，对解决方案满意，多数能自觉履行，各方获得的效益可以达至最优结果。因此，社区法官制度是比诉讼模式更好的制度选择。

三、社区法官制度已经取得的成效

社区法官对社会纠纷解决的适度介入和法律指导，既体现现代管理和现代法治的要求，又满足了乡土社会和传统治理的需求，交替体现城乡二元社区的特殊需要。下面从几个方面实证考察东莞一院社区法官制度的运作成效。

（一）大大降低纠纷成诉率

社区法官制度下，司法和社区对纠纷的介入调处，力求取得一种平衡的状态。如果司法对纠纷过分介入或者包揽所有纠纷进入诉讼程序解决，会导致社区纠纷解决资源的浪费和功能的萎缩。如果司法完全无视社区特殊的纠纷解决需求完全保守中立和被动，社区调解人无法提升纠纷解决的能力，固有的传统技能难以满足当事人的需求。社区法官制度向当事人提供了权威、高效的替代性救济途径，当事人更愿意通过社区调解的方式解决纠纷，减少日常纠纷解决中对诉讼的依赖。运作一年的情况显示，实施社区法官制度的牛山社区纠纷成诉率明显降低，法庭受理的涉及该社区的诉讼案件数量与上一年同期相比下降了39%，纠纷调解率上升了40%。

（二）社区调解人参与纠纷解决的权威性、有效性增强

在基层调解实践中，调解效果主要受调解人的经验、个人能力、口才、威信、对参与公益事务的责任感等因素影响。城乡二元结构下的社区纠纷呈现利益诉求多元化的特点，传统的社区调解在纠纷当事人心目中缺乏权威性和有效性，这是很多当事人不愿意将纠纷提交社区解决的主要原因；社区调解的成功率因此受到负面影响。这种缺陷也一定程度上影响了社区调解人参与纠纷解决的积极性和主动性。“社区法官助理”地位的确立和强化，接受社区法官一对一的业务指导，调解协议有社区法官的司法审查，提高了社区调解人对民间纠纷进行协调的权威性。社区法官助理以民间与司法的双重身份介入纠纷的调解，当事人参与调解的积极主动性提高，增加人民调解等非诉讼机制运作和利用的便利，纠纷更容易在社区调解解决。从牛山社区实施社区法官制度一年的数据统计可以看出，社区调解人不管在参与调解的纠纷数量，还是调解成功率方面均有了明显的提高；而且社区法官助理调解达成协议的，基本自动履行，实现了启动社区资源化解矛盾的初衷。

（三）社区的社会和谐稳定环境明显改善

“在乡土社会中，最令人担心的矛盾其实倒不是那种可见的、进入法院审理的争议，而是矛盾激化，由此酿成恶性事件，如杀人、自杀或大规模的冲突和械斗。”[[26]]分析近年来因民事纠纷引发的群体性事件可以看到，涉及民生纠纷的弱势当事人如被拖欠工资的农民工通常认为常规的机制不能满足需求，转而寻求其他自认为能快速有效实现权利的方式，如暴力冲突、群体信访等，但这些方式隐含着影响社会和谐的不稳定因素。

“对一个社会来说，足够的司法服务是维护整个社会的稳定的重要保证。”[[27]]社区法官延伸司法职能服务社区，对潜在纠纷及时化解，对显性纠纷如社区发生的影响社会稳定的事件尤其是群体性事件，及时到场参与协助处理，将纠纷的社会影响降到最低。社区法官充分利用协同调解的作用，有利于实现社区解决纠纷总资源的合理配置，实现社区在社会治安综合治理方面的“稳压器”功能。以牛山社区为例，实施社区法官制度后，纠纷基本能在社区得到解决，因民事纠纷而信访的数量下降了近七成；社区的群体性事件发生率同比下降了一半，且事件均得到迅速控制和处理，没有发生不良后果。

（四）提高司法公信力

“当代中国法律人普遍认同的法律文化大体上是舶来的和现代的，而普通民众认同的法律文化则是偏向传统的，这一现代与传统之间的张力是造成目前法律改革诸多困境的一个潜在原因。”[[28]]在现代法治语境下，司法的目标是追求公正、权威、终局地解决纠纷，司法制度的运行需要遵循一定的法律规则和程序；但是，我国的社会公众在思想上尚未能完全接受法治意义上的程序公正的理念，法律与习惯、情理等经常发生冲突，加之司法部门不具有足够的权威，“案结事不了”的现象时有发生，法院作出生效裁判，表明司法程序终结，但未必能终结双方的纠纷。社区法官制度推行亲民司法，社区法官经常深入基层与干部群众进行交流沟通，有效增加了对社情民意的了解，增强了社区群众对司法的接受程度，法官在社区深入人心[[29]]，司法公信力无形中提升。统计数据显示，实施社区法官制度后，牛山社区中的矛盾纠纷从根本上得到化解，当事人对解决结果满意；群众发生纠纷后，有八成以上积极申请解决，社区潜在纠纷的数量明显减少。

四、社区法官制度的推进路径

“在能动主义理念中，司法不只是一个把法律适用于具体事实的程式化活动，更是施展其社会功能，追求社会整体利益的具体实践。”[[30]]社区法官制度的运行，取得了许多成效，但是也遭遇了一定的困境。一项制度的推行不仅要靠理念，更重要的是要靠制度和利益的支撑。“对于当事人来说，最重要的关切不是哪种主义在绝对意义上更好，而是能比较公道有效地解决自己的问题；而对于执政党和另一部分关注社会后果的法律人来说，司法首先必须回应和关照的是这种社会需求。”[[31]]

社区法官制度推行过程中，各方主体的利益考量体现为：对当事人来讲，效率、公正、成本付出等价值都是利益的体现。对辖区政府来讲，法官主动参与社会管理和维护稳定，相应地减轻了政府在社会治安综合治理方面的压力和成本付出，是政府获得利益的体现。对社区法官来讲，能从中获取做纠纷调解工作的社会经验，纠纷的调解率提高以及积极参与社会综合管理，也影响到个人声望、社会认同等利益。对法庭而言，纠纷成诉率降低，辖区社会稳定，能有效化解案多人少的矛盾，减轻司法工作的压力。对社区调解人而言，能从法官的专业指导和协同调解过程中提高调解技巧，增强纠纷调解的能力，且以“法官助理”的身份在熟人社会中出现，在群众中树立起相应的权威，个人威望无形中拔高。

在社区法官制度推行过程中，我们发现，各方的利益出现了失衡的现象。一方面，纠纷当事人和辖区政府的利益得到了充分的满足，当事人以低廉的成本，快速、便捷地圆满解决了纠纷，实现了自己免受纠纷缠扰的利益；政府通过纠纷的调解，减少了信访投诉和群体性事件的发生，社会管理成本得到节约。另一方面，社区调解人承担了较多的工作量，却没有配套制度设计相应的利益激励机制，社区合力解决纠纷的意识未能完全统一；单靠个别社区法官助理的一时工作热情推行，难以保持制度的长久。社区法官助理调动社区调解力量遇到了相当的阻力，实践中，社区部分人员对于纠纷的解决存在互相推诿等问题，印证了社区调解资源动力不足的推论。由于社区调解资源未能形成合力积极参与调解纠纷，纠纷的调解过程需要耗费社区法官更多的时间和精力，反过来会影响法官的工作。

社区法官制度推行过程中遭遇的困难并非对该制度的否定，反而对未来的进路提供了新的思考角度。社区法官制度下的纠纷在社区协同解决，不仅仅是一种纠纷解决机制，还应是社会管理创新的一种制度安排。法官进社区、社区法官助理的启用在特定时空中显现的成效也隐含着该制度推广和普适的空间。因此，研究该制度，不能仅仅着眼于纠纷解决的表面，而应将其纳入社会管理机制创新的重要一环，结合社会转型期利益多元化诉求的现实背景展开。笔者认为，现阶段社区法官制度深入推进的路径是，以社区法官助理为核心，完善相应的配套制度安排。

（一）建立社区法官助理“网格化”制度

“司法机构的任何创新都必须顾及其他政府部门的反应，必须考虑现有的体制。”[[32]]中国现行政治体制下，法院的法律权力能量或支配强度无法和政府的行政管理权力相比，法律对社会的管理密度也远远不及政府的管理密度，法律权力不具备行政权力得以向纵深延伸的组织技术。因此，有效推行社区法官制度应首先借助行政权力的组织框架，建立社区法官助理“网格化”[⑦]制度，由社区法官助理作为“半司法化”的法律权力载体，在某种程度上担当司法向基层社会深入延伸的角色。社区法官助理“网格化”的形成经过了以下的程序：

一是启动。社区法官助理网格化涉及社会管理权力的政治安排，设计上应当考虑中国的政治现状和社会管理的现实。在我国现实社会中，基于维稳、处理信访、上访的需要，党委、政府虽然不是解决社会纠纷的专门机构，但是经常成为解决纠纷的当然主体，在纠纷解决过程中起到主导和决策作用。因此，制度的启动应由党委组织牵头，发布规范性文件，将该制度定位为一项纠纷解决的社会管理机制，对社区法官助理的职能和定位进行权威界定，明确划分成员单位的职责。

二是“织网”。以党委政府为中心，建立纠纷解决管理平台，将具有纠纷处理职能的组织和部门如综治维稳中心、医疗卫生部门、工商部门、公安部门、交警部门、劳动部门、消委会、行业协会等以及基层社区纳入纠纷调解的成员单位。各成员单位向法院择优推荐一至二名调解工作人员，经培训、综合考核合格后聘任为“社区法官助理”。全部成员单位整体上形成社会纠纷化解的大网络，社区法官助理是其中的网格，具体履行职责；人民法院通过指派社区法官指导调解、进行司法审查的形式，发挥联络指导的职能。

三是运作。社区法官助理承担社会纠纷的排查和过滤功能，负责协调解决属于本单位工作职责范围内或本社区内的纠纷，及时进行信息登记、沟通、调查、介入调处，并与社区法官保持双向联系，协同解决纠纷。

（二）完善社区解纷资源的联动机制

除了人民法院通过处理案件解决纠纷外，基层社区设置的很多职能组织也有化解社会纠纷的功能，有相当数量的社区人员与纠纷解决工作相关，如下图显示的牛山社区人员配置情况。这仅仅是一个社区的资源，仅东城区便有22个社区，每个社区的人员配置基本相当。这些解纷的基层力量仅从人力对比来讲远远多于法院；而且，他们代表着不同的资源和权威，在特定的时机和场合中能发挥特殊作用，例如村干部、专职调解员对于婚姻家庭纠纷，劳动服务站的人员对于劳资纠纷，民警和治安队员对于人身损害赔偿纠纷，有威望的长者对于土地争议、相邻权纠纷等，由这些人员参与相应纠纷的调解，往往能取得较好的效果。目前的纠纷解决机制中，对基层社区的解纷力量没有相关制度有效整合，而是片面强调司法解纷的作用，这实际上是一种资源浪费。

为推进社区法官制度的纵深发展，满足快速、便捷、妥善、经济地解决纠纷的社会需要，应以社区法官助理为平台，注重对基层解纷资源的整合利用，完善调解联动机制。具体来说包括以下几个方面：

一是全面设立社区法官工作室。由法院牵头与辖区党委、政府签署推进社区法官制度的联动文件，法庭征求镇党委、社区的意见后制订社区法官工作室的工作规程，明确社区调解人共同参与纠纷解决的制度规范。

二是明确社区法官的职能定位。党委和政府应要求社区两委班子转变理念，将解决社会纠纷纳入基层组织的社会管理职能之一，负责协调解决属于自己工作职责范围内的纠纷，并将纠纷就地化解的情况列为一项工作业绩考核指标。

三是社区法官与社区法官助理、社区其他组织的联动机制。在联动文件中赋予社区法官助理作为解纷的信息员和协调人的职能，各职能组织的人员根据日常工作特点，全面收集社区内发生的社会纠纷信息(包括诉讼和非讼纠纷)，记录和分析纠纷主体的利益诉求、冲突方式和规模，已采取的解决方式和效果，统一汇总给社区法官助理。社区法官助理分析未化解纠纷的具体情况，在社区法官指导下提供解决的建议；同时，针对纠纷的类型特点，邀请或者委托相关人员参与调处，实现合力解决纠纷于基层的目标。

（三）建立社区法官助理系统激励制度

“行政性的管理机制是组织运作的支柱，司法政策的贯彻通常是通过各种激励机制及其工作指标实现的，”[[33]]对于社区法官助理调处纠纷积极性的推动也不例外，应设立系统的利益激励制度。如果缺乏系统的利益激励制度，纠纷解决工作既花费社区法官助理较大的时间和精力，又得不到相应的肯定，势必会影响工作的激情与积极性。这一系统激励制度应当包括以下内容：

一是建立社区法官助理工作业绩档案。详细登记社区法官助理解决纠纷的相关情况，设立调解纠纷数量、调解成功率、纠纷成诉率、主动履行率等考核指标，对社区法官助理的工作进行客观评价。

二是建立社区法官助理工作经费保障制度。由政府根据本地区的经济状况，用财政资金设立社会纠纷解决基金，作为社会综合管理的预算支出。社区法官助理参与纠纷调解，按一定标准拨付工作经费；纠纷调解成功的，每宗另给予一定金额的奖励。

三是建立社区法官助理考核表彰机制。对社区法官助理的考核表彰分平时考核和年度考核。社区法官助理平时协同调解重大疑难纠纷，或者调解纠纷取得良好社会效果的，由法院联合镇党委给予通报嘉奖。每年度法院配合辖区党委对全部社区法官助理的综合表现进行考核评比，由党委召开表彰大会对表现优秀者授予荣誉，作为晋升提拔、评先评优的参考依据。

结语

任何一种司法实践的创新，都是对司法理念的应用和司法需求的回应，社区法官制度也不例外。这种创新与回应之间的内在联系，不是由理念本身所决定，也不是由法院强制力推行的，而是与特定时空的社会管理创新需求和司法的内在规律有深刻的逻辑关系。正如费里德曼所说：法律输出仅仅是法律制度响应社会要求生产的东西[[34]]。社区法官制度注重司法能动与社区协同的理念，实践证明能满足社会纠纷解决的现实需求，为开拓纠纷解决的社会管理创新机制提供了思考的新视角。

参考文献：

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*本文为东莞市第一人民法院与西南政法大学“专家型法官合作项目”（东法一发【2011】15号）的成果之一。高一飞，1965年生，湖南桃江人，西南政法大学教授、博士生导师。梁振彪，男，1979年生，法律硕士，广东省东莞市第一人民法院寮步法庭副庭长，“全国法院办案标兵”，全国首位“社区法官”。

[①]之前曾经有一些地区的法院如上海市杨浦区人民法院等使用“社区法官”这一称谓，但其并非法院的法官，而是由法院认可的从事社区纠纷调解工作的社会人员，与本文中由法庭直接派出法官担任社区法官的制度有本质上的不同。

[②]参见中央电视台12频道《我建议》栏目2010年3月12日12：30的报道。网络来源：http://space.tv.cctv.com/article/ARTI1267495154843712。

[③]本文所指的社区调解人包括社区干部、人民调解员以及社区其他从事纠纷解决工作的人员。

[④]公安机关通过在社区设立警务室、派驻警长的形式，向社区延伸了警察职能，对法庭有借鉴意义。

[⑤]根据诉讼法学和社会人类学的划分，纠纷解决机制可分为三种类型，即公力救济、社会型救济、私力救济；其中公力救济包括司法与行政救济，社会型救济包括人民调解、仲裁、ADR第三方参与的非诉讼纠纷解决方式，私力救济包括交涉、强制。

[⑥]社会转型期我国正处于“流动的社会”中，据第六次全国人口普查数据显示，全国流动人口达到了2.2亿人。在东莞市，流动人口的特征更为明显，据第六次人口普查结果显示，全市户籍人口有160多万，非户籍常住人口达600多万人。数据来源：http://www.0769bs.cn/new_all/newsId=903926a5-93b2-4cca-a10d-77f4ed2b79d4&comp_stats=comp-FrontNews_list01-1265530791008.html。

[⑦]社区管理“网格化”创新模式实践，在2011年第8期《南风窗》中《网格化的北京东城区》有所论述。社会管理网格化的模式，结合计算机网络技术，将社区细分成多个网格，进行细化管理。本文所阐述的“网格化”是以人即社区法官助理为基础的。

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