【摘要】本文结合中国社会转型时期对行政公益诉讼制度的现实需求，通过分析行政私益诉讼案例，提出推动行政公益诉讼的切实可行的路径选择是：以行政审判权的能动运行为基本方法，以“自然法”与“实在法”的契合为司法哲学，以审判权的能动运行促进行政公益诉讼制度的建构。

【关键词】行政诉讼；私益诉讼；公益诉讼；能动司法

在我国，行政公益诉讼并不是一个法律用语。对于为什么我国的行政诉讼法没能建构真正的行政公益诉讼制度，法学界观点纷纭。如何解决当下的“国法”没有行政公益诉讼制度，而“天理和人情”又要求司法回应公益诉讼的矛盾？本文从三起具有公益诉讼性质的民事行政关联诉讼典型案例的审判过程、审理结果和审判经验的实证分析入手，结合中国社会转型时期对行政公益诉讼制度的现实需求，在论析行政公益诉讼制度建构的理念价值的同时，探讨以审判权的能动运行促进和推动行政公益诉讼制度建构的司法路径，以期对我国行政诉讼法立法的修改完善有所裨益。本文所讨论的法理学问题是：一是从事行政审判的法官在审理案件过程中如何对在私益诉讼中凸显出的社会公益诉求进行法律识别；二是从事行政审判的法官选择什么样的路径和方法来应对和处理行政诉讼中涉及社会公益诉求的各种社会矛盾；三是从事行政审判的法官在缺乏公益诉讼制度的情况下，是否应当承担“自然法”宣示者的社会责任；四是法官对于行政诉讼中私益与公益交织在一起的特殊情形如何进行法律适用；五是在中国转型社会的现阶段行政公益诉讼制度建构的路径选择中法官应当起到怎样的引领作用。

一、典型案例的启示与思考

近十年来，我国关于行政公益诉讼的理论研究和实践探索虽然取得较为丰硕的成果，但未能透过行政法官的审判实践经验来研究行政公益诉讼规则设计和制度建构。本文选择的典型案例来源于武汉市汉阳区人民法院民事一审和武汉市桥口区人民法院行政一审、武汉市中级人民法院行政二审均已审结的三起民事行政关联诉讼案件。这三起典型案例的起诉者均为居住在武汉市汉阳区的公民马长松。马长松是武汉市园林局下属国营汉阳渔场的职工，同时也是该渔场龙阳湖渔业养殖承包人。龙阳湖位于武汉市汉阳区，是武汉市人民政府特许从事渔业养殖的面积较大的湖泊。2004年，原告马长松与国营汉阳渔场经协商一致后签订了渔业养殖承包协议，并开始承包养鱼。但养殖经营却并不顺利。由于龙阳湖附近大部分企业的生产污水、居民生活污水和地面径流污水均未经处理而直接向湖内排放，加上渔业养殖大量使用人工饲料和消毒药水等多种污染，造成湖水大面积污染，经常发生死鱼现象，最后龙阳湖的水质达到劣五类水体污染标准，凡投放的鱼苗立即死亡，根本无法从事渔业养殖。马长松承包后所投入的资金几乎全部损失，经济损失经过鉴定有239万元之巨。面对因水污染所造成的经济损失，马长松选择龙阳湖附近正在排污的大型企业武汉卷烟厂作被告，向法院提起环境污染侵权民事诉讼，请求法院依法判令被告承担因环境污染造成其渔业养殖的全部经济损失。在民事诉讼过程中，由于民事诉讼证据难以确定环境污染多因一果的赔偿责任，原告马长松与其代理律师为了确保民事诉讼私益目的实现，试图通过提起行政诉讼收集民事环境侵权责任的证据。马长松将武汉市环境保护局和武汉市水务局告上法庭，请求法院依法判决其履行防治和防护龙阳湖水污染的法定职责并附带赔偿因行政不作为而造成的经济损失2元。

案例一：原告马长松诉被告武汉卷烟厂、武汉市水务集团有限公司、武汉市城市排水发展有限公司、武汉市城市建设基金管理办公室、武汉市城市建设投资开发集团有限公司环境污染侵权损害赔偿纠纷案。一审法院案号为武汉市汉阳区人民法院（2007）阳民二初字第43号。一审法院审理结果是裁定准予撤诉。

案例二：原告马长松诉被告武汉市环境保护局履行法定职责附带行政赔偿案。一审法院案号为武汉市桥口区人民法院（2007）桥行初字第27号，一审法院审理结果是裁定驳回起诉。上诉人马长松不服判决上诉至武汉市中级人民法院，二审法院案号为武汉市中级人民法院（2008）武行终字第24号，二审法院审理结果是裁定准予撤回上诉。

案例三：原告马长松诉被告武汉市水务局履行法定职责附带行政赔偿案。一审法院案号为武汉市桥口区人民法院（2007）桥行初字第28号。一审法院审理结果是裁定驳回起诉。上诉人马长松不服判决上诉至武汉市中级人民法院，二审法院案号为武汉市中级人民法院（2008）武行终字第33号。二审法院审理结果是裁定准予撤回上诉。

（一）审判过程：私益诉讼隐含公益诉求带来的诸多问题

马长松提起的民事侵权赔偿纠纷案件在一审法院的审理过程并不顺利，法官在案件审理过程中发现很多问题：

首先，证据规则和举证责任分配问题。虽然在民事环境污染侵权诉讼案件审理中实行举证责任倒置，但本案中的水质污染是多因一果所致，被告武汉卷烟厂拿出了行政机关颁发的排污许可证和污水处理达标检测报告辩称龙阳湖的水质污染与己无关，同时辩称龙阳湖周边还有几十余家企业事业单位生产污水和几十万户居民的生活污水都在向龙阳湖直接排放，原告马长松应当去起诉其中没有排污许可证或污水处理不达标的企业事业单位和负责生活污水处理的部门。原告马长松就此追加负责当地生活或污水处理的武汉市水务集团有限公司等四家国有企业作为本案民事侵权赔偿诉讼的共同被告。然而，被追加的四个共同被告均辩称其虽然负有处理生活污水的责任，但他们是靠政府财政拨款和水费收取来进行城市生活污水处理的，因为没有经费保障无法履职的应当免责。另外，五被告均辩称雨雪天地面径流的污染源以及马长松自己承包渔业养殖过程造成的环境污染同样也是造成水质污染的多种原因之一，这个污染原因不能由他们承担赔偿责任。对于多因一果的环境侵权情况如何划分环境污染的民事侵权赔偿责任？在民事诉讼证据规则规定环境侵权举证责任倒置但举证证据难以证明待证事实的情况下，法官如何再次分配举证责任？

其次，环境污染责任划分技术鉴定困难问题。对大面积湖泊水体环境污染原因的相关鉴定证据的技术含量要求很高，且现在还没有环境侵权的鉴定标准。环境侵权责任鉴定所需高昂的鉴定费用究竟由谁来承担？对于提供了政府行政机关依合法程序颁发的排污许可证及污水处理达标检测报告的企业是否可以认定其免责？工业排污、生活排污、自然污染和养殖业污染的成因和责任分担标准究竟如何划定？这没有一个明确的比例，目前也无法进行专业的技术鉴定来确定。如此一来民事诉讼案件的审理陷入了僵局。

再次，私益诉讼中隐含公益诉求的法律识别和价值判断问题。根据民事法官的释明和对举证责任的再次分配，原告马长松如果不能再提交相应的补强证据，法院可能难以支持他的民事诉讼请求。为了突破民事诉讼举证的困境，实现保护私益目的，马长松提起了行政取证之诉。虽然原告马长松在民事诉讼过程中提起行政诉讼的最初目的是为收集民事诉讼证据，亦即是出于追求私益的目的。但是，环境污染多因一果带来的民事审判难题实际上就隐含着对社会公益的诉求。通过行政诉讼收集民事诉讼证据虽然是误打误撞引发了公益诉求，但其实社会公益早就隐含在众多的私益诉讼之中。

（二）审判结果：基于社会公益诉讼性质的司法难题

关于原告马长松诉被告武汉市环境保护局履行法定职责一案，一审法院经审理后认为：我国环境保护的行政管理法定职责是实行严格的地域管辖职责划分，现行法律法规和规章均已明确授权规定由地方各级人民政府及各级人民政府的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理。龙阳湖地处武汉市汉阳区辖区内，其环境污染防治和保护的行政管理职权理应由武汉市汉阳区人民政府及武汉市汉阳区环境保护局承担。因此，鉴于本案被告武汉市环境保护局的被告主体资格不适格，一审法院裁定驳回原告起诉。

关于原告马长松诉被告武汉市水务局履行法定职责一案，一审法院经审理后认为：现行法律法规规章并未明确赋予水务局履行水污染防治的法定行政管理职责。因此，被告武汉市水务局不是对龙阳湖水污染防治履行法定行政管理职责的适格主体。鉴于原告马长松对本案适格被告主体的诉讼对象选择错误，一审法院同样裁定驳回原告起诉。

一审法院两份驳回起诉的行政裁定书给马长松试图通过行政诉讼收集民事诉讼证据的梦想当头一棒。原告马长松不服一审法院裁定向武汉市中级人民法院提出上诉。经二审法院调查，承包合同虽然是马长松个人签订，但有40名原渔场职工在其承包的养殖场工作，马长松诉讼的目的还涉及40名职工生活保障的群体性利益问题，案件审理存在着一定的社会不稳定和不安定因素。

在上诉过程中，上诉人马长松还通过其代理律师邀请了专门从事环境公益诉讼事务的知名学者作为诉讼代理人，主流媒体对行政诉讼二审案件的审理情况进行了报道，龙阳湖水质污染所涉及环境保护公共利益的问题迅速成为当地政府行政机关、老百姓和社会舆论热议的公共话题，私益诉讼的目的意外引发了社会公益的诸多问题，使二审过程明显地显现出公益诉讼的性质和特点。这三起民事行政关联诉讼表象上是原告马长松个人提起的三起私益诉讼，但实质上既有隐含群体性利益的诉求，又凸显公益诉求。如何通过解决行政私益诉讼满足人民群众的司法期待，成为二审行政法官面临的难题。

（三）审判经验：基于审判过程和处理结果的法理学诘问

鉴于上述司法难题，合议庭尝试将行政诉讼协调和解和民事诉讼调解相结合，应对民事行政关联诉讼所涉及社会公益诉求，将行政审判中凸显的公益诉求与民事侵权纠纷合并化解，通过妥善化解民事行政关联案件中所涉及的个人利益、群体性利益和公共利益矛盾纠纷，妥善解决关联诉讼涉及的社会公益诉求。法院通过协调和解的沟通方式使被诉行政机关认识到其在履行法定职责上确有欠缺，被诉行政机关在诉讼过程中根据法院提出的司法建议及时改进工作，依法积极履行龙阳湖水污染治理和防治相关的法定职责，有效地促进了龙阳湖的环境污染治理和防治工作。经过合议庭多次主持行政协调和解及一审法院积极配合做好民事调解工作，马长松提出的渔业养殖损失及40名渔场职工的生活安置问题均得到了当地政府和主管行政机关的妥善安置和补偿，马长松与行政机关之间就履行法定职责的问题也达成了谅解。于是，马长松自愿提出撤回民事一审起诉和行政上诉的申请，三起民事行政关联诉讼案件均以撤诉方式审理结案。

三起案件妥善处理的审判经验是：法官在没有行政公益诉讼制度的情况下，运用行政协调和解和民事诉讼调解相结合的司法审判方法，一并妥善解决了带有公益诉求的民事行政关联诉讼案件。行政审判权的运行既解决了私益诉讼纠纷，又化解了其中涉及的社会公益诉求，案件以私益诉讼为起点，以公益诉讼为终点，实现了法律效果与社会效果的统一。这三起民事行政关联诉讼典型案例的审理过程和处理结果向法学理论界提出的问题在于：如何在私益诉讼和公益诉求之间寻找兼顾私益和公益的平衡点？在私益诉讼案件审理过程中法官如何创造性地适用法律来实现社会公平正义？行政法官的实践经验实际上已经为我们预见了行政公益诉讼制度建构的未来。

二、价值理念的确立与追求

面对审判过程中显现出的社会公益诉求问题，我们有必要从法理学的层面来思考公共利益概念的界定和我国行政公益诉讼制度建构的价值取向。“公共利益是由社会总代表所代表的、凌驾于社会之上的、形式上或实质上的社会利益。”[1]然而，因其在不同时代的内涵各不相同。对于行政诉讼中的“公共利益”的概念如何界较为困难。而且，行政诉讼中的公共利益与一般意义上的公共利益又有所区别，行政诉讼中的公共利益不仅具有整体性和普遍性的特点，还必须具有诉讼程序上的可操作性和实际意义。行政公益诉讼是指为了维护社会公共利益而进行的行政诉讼。法官如何识别和认定行政诉讼案件中所涉及的公共利益，如何识别公益与私益、公共利益与国家和政府利益的区别，需要从行政诉讼的目的和公益诉讼的价值理念来进行识别和判断。

（一）现代行政审判权能动运行的价值理念

“当今中国社会与现代西方发达国家的社会相比，具有明显的二元性和复杂性。”[2]行政公益诉讼是社会发展到一定阶段的必然产物，是体现社会法治化水平的重要标志。当前，公益诉求凸显的行政诉讼案件类型相对集中在环境资源保护、国有资产流失、反垄断、公共管理职责履行等范畴内。但是，我国现行的司法制度体制和法律制度框架并未设置行政公益诉讼程序制度，加上现在各地法院普遍实行的是严格的立案审查制度，大量涉及社会公益的行政诉讼还是难以被法院受理立案。正如本文典型案例一样，目前只能是通过私益诉讼的方式进入行政诉讼程序实现公益诉求。

诉讼制度的终极价值目的是为了通过正当的诉讼程序来实现司法的实体公正，息讼罢争，实现实质意义上的公平正义。这种公平正义“是一种蕴含公平、公正、公道、自由、平等、权利的价值内涵的价值体系，是行政法基本原则追求的最高目标。”[3]就现实情况而言，行政机关本来就是以维护社会公共利益为目标的，但是当政府行政机关的制度设计缺位时，立法和司法在技术上也可能会有自身技术设计的尴尬困境，虽然要对其中一些陷于困境的价值性问题做出判断比较困难，但如果因为困境而将所遇到的问题都推向政治、经济等其他社会方法解决，则会导致社会公众更多地采取诉诸法律之外的方式来解决对公益的诉求，这也是许多法院行政诉讼案件涉诉信访上访长期总量居高不下的原因之一。从法社会学视角来审视，确立行政公益诉讼制度应对社会矛盾纠纷的价值理念，需要由司法制度来予以填补，而行政公益诉讼制度则是一种最直接的填补方式。行政公益诉讼制度对于妥善化解当前纷繁复杂的各类社会矛盾，用和平方式解决各种社会问题，完全具有正当性和合理性的法理基础，制度建构归根结底还是为了解决社会矛盾和利益冲突，面对日益增加的涉及社会公益的纠纷，通过行政公益诉讼的纠纷解决方式使处于冲突状态的社会公益纷争得到妥善化解，实现行政法基本原则追求的最高目标。

司法能动性已经成为现代行政公益诉讼制度建构的重要价值理念。建构现代行政公益诉讼制度的条件在于，涉及社会公益的诉求能够被人民法院受理、审理、裁判并影响现实的社会生活。行政公益诉讼制度的形成主要依赖以下四个条件：一是公民、学者、律师、公益组织和社团参与的积极性；二是社会公众维权的自觉性；三是公益诉求主题的社会性；四是人民法院和法官司法的能动性。我们不仅需要更多为权利而斗争的马长松出现，才能推进和繁荣行政公益诉讼，而且，我们需要更多的行政法官在审判中能动司法，娴熟运用法律方法和司法技能实现公益诉求目的，才能更好地构建行政公益诉讼制度。行政法官对社会公益事业的贡献，在于能动运用行政审判权来开启行政公益诉讼之门，通过审判权的能动运行履行法官的社会责任。

（二）化解社会矛盾与管理创新的价值理念

本文将行政公益诉讼制度建构置于当下中国社会转型的背景中来考量，正是基于中国社会转型宏观背景下特殊社会现实需求意义上的考虑。中国社会转型将是一个较为长期的变迁过程，在这个嬗变过程中，必然会引发大量的社会矛盾和利益冲突，近几年来，各地接连发生的诸如“贵州瓮安”、“湖北石首”等群体性事件就是例证。从经济社会发展、社会结构变动和社会公众需求变化等的视角来看，全国各地近期一系列连续发生的在社会上造成较大影响的重大群体性案件和事件就是当今中国社会建设和社会管理的深层次问题的暴露和显现。[4]引发这些群体性重大案件和事件的主要原因之一，就包括了因为行政公益诉讼制度的缺失而对社会公众日益增强的公益诉求缺乏有效的协商沟通渠道和应对处理措施。随着中国现代社会的转型与发展，政府和行政机关的行政管理职权不断拓展和扩充，“其行政行为所产生的影响已经不再限于所针对的特定行政相对人，很多时候已经超越了特定行政相对人而直接涉及公共利益。”[5]从法理学和行政诉讼法学的理论来审视，建构行政公益诉讼制度的价值理念需要确立妥善化解社会矛盾和社会管理创新的价值理念。正如三起典型案例得出的法理思考和启示，当前行政审判实践中的社会公益诉求凸显较为普遍，这就是中国转型社会时期对行政公益诉讼制度建构的现实需求。公益诉讼关注的是主流社会意识没有关注到而又现实存在的各种社会矛盾和利益纷争，有利于及时发现和妥善化解可能被主流社会意识忽略的利益诉求所引发的社会矛盾。行政公益诉讼是在社会公益矛盾缺乏有效的救济渠道的前提下产生的，由于当下中国社会纠纷解决机制缺乏必要的公益表达途径，所以，行政公益诉讼制度的建构对当前妥善化解社会矛盾的社会治理职能而言就显得十分重要。

通过分析典型案例引发的相关法律问题可以发现，中国社会转型时期司法参与社会公共管理在现代社会治理中已经变得至关重要。案例中原告马长松及40名渔场职工因环境污染受到损失的私益在行政诉讼中因行政协调和解得到妥善解决，实际上就是运用司法手段化解社会矛盾的一种方法。当前，无法通过行政公益诉讼的救济途径得到公益救济是转型时期政府公共管理模式存在的现实问题，行政公益诉讼是社会公众参与行政管理和公共事务管理的一种社会治理方式，并有可能发展成为将来政治体制改革中社会公共事务管理的一种主要模式。现代行政公益诉讼制度的产生绝非偶然，它是当代法治思想推进社会治理方法变革和促进社会发展进步的必然产物。从法政治学和法社会学的理论来审视建构行政公益诉讼制度的价值理念，还需要确立创新社会管理和服务社会发展的价值理念。任何时期、任何社会的司法诉讼制度设置都与社会的发展进步是相一致的，初期为了节约有限的诉讼资源防止滥诉，行政诉讼法在立法时一般都会考虑对行政诉讼原告主体资格做出较为严格的限制，即规定只有是在法律上有直接利害关系的主体才有原告主体资格。然而，随着时代变迁和社会发展进步，对社会整体利益和个人利益的侵害也有来自对公益侵害的原因，因此，社会公益诉求越来越凸显。不仅有私益隐含公益的诉求、私益与公益交织的诉求，而且也有纯粹公益诉求。本文典型案例中龙阳湖周边地区所有社会公众在无意中得到了行政公益诉讼的司法救济，成为行政公益诉讼的受益者而享受了法律的公正和司法的温暖，这实际上就是行政法官通过能动运用行政审判权参与社会管理创新的法律效果与社会效果统一的最佳例证。

（三）利益平衡与审判职能延伸的价值理念

在当今世界法治发达国家，“行政法和司法审查的主要功能也已以侧重保护私人权利，转向促进行政良好运作、在法治之下为公民个人和社会谋求更大福祉。”[6]在中国社会转型时期，行政诉讼的目的和价值理念同样也在悄然开始发生变化，由过去只对具体行政行为的合法性进行司法审查，转变为在对具体行政行为进行合法性审查的同时，促进社会管理创新和发展，促进社会和谐。从三起典型案例的审理结果来分析，最终的处理结果显示被诉政府及行政机关的重视配合支持是行政公益诉求能够以和解解决的决定性因素，鉴于我国现行的社会治理制度建构主要还是以行政权力为主的社会治理模式，政府和行政机关还是社会治理的决策者和主导者，所以，选择行政公益诉讼制度建构的路径才能真正解决社会公益诉求。

审判既是一种法官创造性地适用法律的活动，“也是一种寻求公平的精神和实践活动，在某种意义上讲就是必须要权衡各种价值。所以，在现代行政审判中，将价值判断、利益衡量作为一种重要的裁判方式。”[7]从法律适用和利益衡量的角度来思考行政公益诉讼制度建构的价值理念，需要确立私益与公共利益平衡的价值理念，[8]其法理基础是基于社会公益司法保护的需要。对权利之诉涉及的各种利益进行衡量是法官裁判案件的前提和基础，在当前涉及社会公益的行政诉讼案件大量凸显面前，行政案件主要是私益目的，按照传统的法律权利观比较容易识别私益与公益的区别。而随着社会公益在行政私益诉讼中的隐含出现，行政法官往往还没有形成将社会公益诉求放到现行法律体制框架内一并审理的理念和意识，但是，司法实践的现实需要又要求行政法官运用司法手段解决这些私益中所隐含的社会公益诉求。针对当今社会行政权作为社会公权力呈现出的无限扩张的发展态势，只有发挥社会的私力作用和司法审查的救济方式才能制衡这种无限扩张的行政公权力，从而达到一种权利和权力的平衡状态。

随着社会公益诉求的日益凸显，行政法官如果还是依据过去旧的行政诉讼之诉的利益观，很难在司法审查中对私益中隐含的社会公益进行法律识别和价值判断。当前，在我国行政公益诉讼仍然处于司法实践和理论研究探索的进程之中，这就更加需要行政法官在实践之中准确识别判断其中隐含的社会公益诉求，并运用法律方法、司法智慧和审判经验进行释明和处理。在我国现行行政诉讼制度中，公益诉求往往与公民、法人与其他组织的私益无法分开，也就是没有绝对意义的行政公益诉讼，私益行政诉讼与社会公益诉求并不是泾渭分明地分开，且大多数而是紧密联系在一起的，现行行政诉讼制度实际上也具备一定的维护公共利益的价值功能，公益诉讼与私益诉讼在某种意义上是相通的。因此，正如本文所举的典型案例一样，行政公益诉讼完全可以通过私益诉讼来启动。

行政公益诉讼制度建构实际上也是推进行政审判工作“为大局服务，为人民司法”司法理念重要的司法实践路径。当前，人民法院在审判工作中积极开展“隐患大排查，难题大调研，纠纷大调解，”就是服务大局价值理念在审判工作中的运用，行政法官只有在法律识别中找到法理、事理和情理的最佳交汇点，才能更好地为大局服务，为促进社会管理创新服务。寻找公共利益与私益之间在现实的社会权力结构安排之中的利益平衡点，是本文典型案例涉及社会公益诉求能够得到妥善化解的前提和基础。在这三起典型案例中，合议庭就是通过合理调配运用行政资源，充分运用协调和解和司法建议的能动方式才使案件最终得到妥善解决。

凡是涉及社会公益的行政诉讼案件，一般都会引起新闻传媒的关注，特别是在当今网络舆情大肆彰显能量的时代，媒体对行政公益诉讼有较大的影响作用。这三起典型案例中也有新闻媒体的促进作用，主流媒体对行政诉讼案件二审庭审的采访报道，将私益诉讼中的社会公益放大到一个恰到好处的程度，使得公益诉求在行政审判过程中得到社会各界的广泛关注。但是，媒体和网络对涉及公益行政诉讼案件的采访报道中也是一柄“双刃剑”。比如，有可能会激化社会矛盾，或引发更加复杂的利益纷争。所以，应当谨慎对待公益诉求与新闻传媒的关系，谨慎考虑行政诉讼当事人以及当事人背后的力量之影响因素，谨慎考量行政公益诉讼发起者的目的与动机。

三、路径选择的现实与理想

在现有的法律制度框架内，我们建构行政公益诉讼制度美好的理想与现实之间确实还存在着一些困难和问题，应然的制度建构理想与实然的制度建构路径确实也存在有一定的冲突。行政公益诉讼的制度构建必须与国情社情民意以及现行行政诉讼制度相适应，既需要突破传统的行政诉讼观念进行法学理论创新，又需要在审判实践中进行有益的司法改革探索，从而有效地扩大行政诉讼的诉权利保护范围，体现法律对公民基本权利和社会公益的法律保护。当前切实可行的路径选择是：以行政审判权的能动运行为基本方法，以“自然法”与“实在法”的契合为司法哲学，构建独具中国特色的行政公益诉讼制度，从而实现社会转型时期司法回应社会公益诉求的制度建构目的。

（一）建构行政审判权的能动运行机制

构建行政公益诉讼制度的路径选择，首要的就是发挥司法的能动性，通过对行政法官法律思维与审理技能的培训提高审理涉及社会公益诉求案件的司法能力，建立现代行政审判权能动运行机制更好地为建构行政公益诉讼制度服务。在社会转型时期，行政审判不仅要承担司法审查、化解矛盾、解决纠纷的职能，还要承载服务大局、维护稳定、弘扬道德、创新社会管理、服务经济建设等社会职责，现行的行政判决方式还难以妥善解决当前社会公益诉求，需要更多地通过协调和解的方式彻底解决涉及公益诉求的纠纷。行政公益诉讼所涉及的利益多元复杂，仅仅只依靠行政审判一种方法难以解决公益矛盾纠纷，必须以行政审判权为基础和主导，引入多元化行政公益诉讼的纠纷解决机制，综合运用多元化的行政争议纠纷解决机制才能达到全面化解社会公益矛盾纠纷的效果。“法律来自社会实践，法律自身需要变革，过分强调法律的刚性，忽视法律本身的成长，必然会阻挡社会的进步。实际上，在被大众称为公益诉讼的案件里，并不是都没有法规可循，有些案件本来是行政案件或民事案件。”[9]由于法官审理行政案件是实行的全案审查制度，这种全面审查实际上可以涵盖对于社会公益诉求的审查内容。

在现行法律制度框架暂时没有建构行政公益诉讼制度的前提下，发挥法官在行政审判工作中的能动性和创造性是制度构建的重要途径和方法，当代法官的职责不仅仅只是简单的裁判案件，还应当敏锐地发现案件中社会矛盾纠纷的深层次社会问题和矛盾的根源所在，从而更好地化解社会矛盾纠纷。在私益行政诉讼案件中识别、发现和妥善处理社会公益诉求是当代行政法官的责任。实际上可以通过普通行政诉讼来发现和解决一部分社会公益诉求的，这种识别与发现机制事实上就是民众公益诉讼的开端。在现行立法缺失的条件下，先行建构普通行政诉讼案件中的识别与发现制度，由行政法官在普通行政诉讼案件中通过全案审查来一并审理公益诉求，不时为一种积极应对社会需求的权宜之计。

（二）扩大司法解释和强化案例指导

通过司法解释的适度扩大化以及推行案例指导制度来构建中国特色的行政公益诉讼制度，从而在行政审判实践中有效发挥行政公益诉讼对公共利益的司法保护作用。行政公益诉讼毕竟不同于一般的私益行政诉讼，应当规定设置前置审查程序和听证程序，规范庭审程序，在起诉审查时先行审查界定行政公益诉讼的范围。对于行政公益诉讼案件，要认真分析案情和裁判要旨，总结法官司法智慧和行政审判实践经验，形成典型案例，逐步建立行政公益诉讼的案例指导制度。把行政公益诉讼典型案件审判的规律性结果推广应用到同类型的行政公益诉讼案件审理之中。

从环境污染的公益诉讼案件性质来看，证据规则和举证责任分配是个难题，建构行政公益诉讼制度需要进一步规范行政公益诉讼的证据规则和举证责任的分配，同时要对损害赔偿的标准进行界定。虽然新颁布的《中华人民共和国侵权责任法》第66条规定了举证责任倒置的证据举证分配原则，但鉴于行政公益诉讼的特殊性，对有关国家利益和社会公益损害或可能造成损害的事实证据，由提起公益诉讼的原告承担举证责任较为合理，由于提起行政公益诉讼的原告是以此为由启动行政公益诉讼程序的，由原告负主要举证责任较为合情合理。至于具体行政行为合法性及相关法律法规依据的举证，则还是应当由被诉行政机关承担举证责任，这也与普通行政诉讼的举证规则相一致。

（三）规范立案审查程序与管辖制度

行政公益诉讼关系到社会矛盾化解和社会治理的多个方面，必须建构严格的立案审查程序。对于涉及社会公益诉讼的诉求可以设立公益诉讼立案审查预审制度，对于符合社会公益目的的予以立案，对于滥用诉权和恶意诉讼的则不予立案。行政公益诉讼案件因为涉及的社会公益一般都是本辖区内有较大影响的案件，鉴于本文典型案例审理过程和最后的处理结果中的启示，行政公益诉讼案件一般由所在地的中级人民法院管辖较为妥当，因为，中级人民法院的审级阶位比基层人民法院更利于化解纠纷。对于已经探索设立专业审判法庭的地方，则可以采取专业审判法庭集中管辖的方式确定行政公益诉讼案件管辖。可以借鉴昆明、贵阳、无锡等地环境保护法庭的集中管辖的成功经验，对逐步开启的行政公益诉讼先实行相对集中的管辖制度，便于集中审理和积累审判经验。

“目的是内在的生活和被掩盖的灵魂，但它却是一切权利的源泉。”[10]对社会公益诉求目的在诉前进行诉讼评估也是一种较好的应对方式，对于涉及社会公益诉求的行政诉讼案件应当进行公益目的评估，通过正确评估行政诉讼案件中的社会公益诉求的目的，确定正确的审理方向和审理范围，确保行政诉讼案件审理的法律效果和社会效果统一，妥善处理好保护私益和维护公共利益之间的利益平衡，积极看待有选择扩大行政公益诉讼受案范围的近期效果和长远效果，争取行政公益诉讼的正面效果而避免负面效果。

在立法缺失前提下，可以考虑通过司法解释来适度拓宽开展行政公益诉讼的受案范围，诸如涉及损害国家利益和社会公共利益的行政不作为、公益性行政行为、违法的授益性行政行为、积极行政行为、损害国家利益和侵害社会公共利益的抽象行政行为、涉及垄断性行业和同业竞争的相关行政行为的公益诉求，立案时可以适度放宽予以受理。对于提起行政公益诉讼的内容，必须在起诉前采取书面建议告知的形式送达给政府和行政机关，也可以采取公告的方式公开告知，并以此作为行政公益诉讼起诉立案审查的必要前置性条件。同时，通过强化行政公益诉讼的诉讼引导、诉讼服务、法官释明权的行使、诉讼风险评估和诉讼风险提示，引导诉讼当事人在正当程序中诚实有序地表达对公益的诉求。

建构行政公益诉讼制度需要突破的障碍还有对行政诉讼原告主体资格的限制，严格的“直接利害关系”审查标准已经不能适应现代社会对社会公益诉求的现实需要了。特别是当前有关环境污染的公益诉求非常凸显，“鉴于公众的环境保护意识日益提高，建立水资源污染公益诉讼制度的要求十分迫切，其中首先需要解决的是原告的主体资格问题，即由谁代表公众提起公益诉讼，公民、环保团体和检察机关都可以作为原告。”[11]在我国需要同时建构民众行政公益诉讼制度和行政公益公诉制度，只有两种制度的并存才能促进行政公益诉讼的健康全面发展。对于“直接利害关系”可以进一步改为“相关利益关系”原则，逐步放宽对原告主体资格的限制。

（四）规制诉讼费收取和法律援助制度

按照立法规定的诉讼费收取原则，诉讼费用一般由败诉方承担，由原告先行垫付。“在诉讼费用分配方面向原告倾斜，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。”[12]由于行政公益诉讼一般牵涉面较大，诉讼鉴定费用相应较多，所需巨额诉讼费用由公民个人承受较为困难，可以采取收取一定的保证金制度和法律援助制度较为合理。此外，行政公益诉讼的启动和开展需要相应的资金支持，行政公益诉讼制度建构需要采取设立行政公益诉讼援助基金的模式予以支持，通过逐步建立涉及社会公益诉讼专项基金推进建构行政公益诉讼制度。

（五）注重行政审判的公共关系功能运用

基于对法律的终极问题的深层需求，行政审判主要通过解决当今社会的官民矛盾来实现法律的人文关怀，因此，行政审判的过程实际上也是一种人文关怀精神的体现过程。人民法院作为行政审判的主体与诉讼当事人及社会公众客体之间的关系形态要保持和谐与稳定，离不开公共关系，行政审判公共关系活动的过程，其实主要就是人民法院行政审判组织与社会公众之间进行行政审判信息传播和沟通的过程。因此，应加强行政公益诉讼制度建构与公共关系的相互促进的作用。

一是建立行政审判资源的社会共享机制。上海法院系统推行的行政审判“白皮书”发布制度和江苏高院推行的行政审判年度报告发布制度均取得较好的效果，“最高法院于2009年年初就推行行政审判白皮书制度进行了部署。”[13]行政审判工作中的司法建议和行政审判法治宣传等制度都是实现行政审判资源共享的有益探索实践，这些制度的建立和推广对于行政公益诉讼的建构有良好的促进作用。

二是建立社会力量参与行政公益诉讼机制。对于行政公益诉讼案件可以采取合议庭由人民陪审员参加审理，建议政府和行政机关的行政首长出庭，邀请人大代表、政协委员、工会代表等参加旁听等方法，广泛吸收社会各界力量参与行政公益诉讼，拓展审判公共利益的整体合力。

三是注重行政审判权协调功能的发挥。“主动与当地政府沟通，在党委的统一领导和有关部门的支持、配合下，在上级法院的指导下依法妥善处理，努力实现法律效果与社会效果相统一。”[14]通过协商对话、沟通交流等审判公共关系方法协调解决行政公益诉讼中存在的各种障碍。

四是发挥保证金制度和奖励机制的社会导引作用。除公诉之外，可以采取适当收取起诉者一定公益诉讼保证金的方法防止滥诉，并可以对行政公益诉讼胜诉者给予一定的奖励，激励社会公众参与公益诉讼维护公共利益。

五是正确处理好行政公益诉讼审判与传媒的关系。行政公益诉讼制度建构能否有效地利用各种新闻传播媒介，遵循新闻与传播沟通活动的基本原则，造就有利的行政公益诉讼舆论环境，是人民法院组织开展各类公益诉讼公共关系活动成功的关键。[15]基于本文典型案例的启示，行政公益诉讼制度建构过程中需要在一定程度上借助媒体的力量使行政公益诉讼走向大众，促进司法的实质正义。对于行政公益诉讼案件的相关新闻报道采取人民法院统一的新闻发布制度对全社会予以公开发布，对于涉及行政公益诉求的网络舆情必须高度关注，建立和健全完善公益诉讼网络舆情的监督和引导机制，强化正确引导行政公益诉讼的舆论导向。

杨凯，武汉市中级人民法院审判委员会委员，研究室主任。

【注释】

[1]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第59页。

[2]马怀德：《法律的实施与保障》，北京大学出版社2007年版，第10页。

[3]周佑勇：《行政法基本原则研究》，武汉大学出版社2005年版，第17页。

[4]参见周永康：《加强社会建设，创新社会管理，维护好重要战略机遇期社会稳定》，载《长安》2010年第7期。

[5]杨海坤、章志远：《行政诉讼法专题研究述评》，中国民主法制出版社2006年版，第631页。

[6]应松年：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第1757页。

[7]江必新：《论行政诉讼十大关系——兼议行政诉讼法的修改》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编《行政执法与行政审判》第19集，法律出版社2007年版，第33页。

[8]社会公共利益是宪法赋予公民基本权利的延伸，公民基本权利以及社会公共利益受到重视和司法救济的程度如何，是一个国家推行法治水平和人权保护程度的标尺，人民法院是维护社会公正的重要机关，宪法和法律赋予的权利必须有救济的渠道才能算是实实在在的权利，即权利必须具有可诉性，这是行政审判法官在审理行政诉讼案件中正确区分私益与公益的法理基础。

[9]颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》，法律出版社2008年版，第58页。

[10]［美］卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆1998年版，第63页。

[11]万鄂湘：《在最高人民法院水资源司法保护研讨会会议上的讲话》，载《人民法院报》2008年6月20日。

[12]卜晓虹：《论行政公益诉讼制度之建构》，载万鄂湘：《司法解决纠纷的对策与机制——全国法院第十九届学术讨论会获奖论文集》，人民法院出版社2007年版，第765页。

[13]最高人民法院：《人民法院工作年度报告（2009年）》，载《人民法院报》2010年7月14日。

[14]《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，中共中央办公厅文件，中办发［2006］27号。

[15]参见熊源伟：《公共关系学》，安徽人民出版社1997年版，第209页。