要深化监所警务公开，进一步提高公安监管工作的透明度，不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放。

----引自《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》

内容摘要：监所适度开放是政府信息公开的一部分，是公众知情权的要求，有利于保护被羁押者人权、有利于对监狱进行有效治理、加强人民对监狱执法的监督。我国监所开放取得了巨大的成绩，但也存在一些问题，应当适当界定监所开放的范围，完善巡视员巡视制度、媒体采访制度、亲属探访制度、公众参观制度等监所开放的具体措施。

关键词：监所开放、巡视制度、媒体采访 亲属探视 公众参观

高墙、铁网、戒备森严，这是监狱和看守所给人们的普遍印象。封闭不仅仅让普通民众无从了解监管场所，更是造成公民权利监督和社会监督的缺失，滋生各种侵犯人权的现象。为保护被监管人员这一特殊群体的合法权利，国家做出了很大的努力，同步录像、监所检察等，但这些措施始终没有彻底改变监狱和看守所封闭的事实。

尽管实践中我国一些监狱和看守所有过开放的做法，但我国目前并不存在监所开放制度，立法上也没有对其做出过规定。而且，实践中监所采取的一些开放性措施离真正的监所开放制度差距还很大。监所开放不应当是监所应对社会压力或宣传自己形象的一种应急性措施，而应当真正成为制约与监督监管权力、规范监所执法行为、保护被监管人员权利的一项根本性制度。这正是本文要研究的监所开放制度。

监所开放是监狱和看守所对社会、对公众的开放，是场所的开放，也是信息的公开。从国外来看，国际规则中有许多关于监所开放的规定。世界各国尽管监管模式不尽相同，但都非常重视监所开放的作用，开放是这些国家监管场所的基本做法。这些国家形成了许多行之有效的监所开放的做法，值得我国学习与借鉴。比如英国的独立羁押场所巡视制度，实现了对监管场所的完全覆盖。

本文将论述我国监所开放的必要性，梳理我国监所开放的现状，提出构建我国监所开放制度，以期为我国监所的法治化进程提供参考。

一、为什么监所应当适度开放

监，是和狱字相同，指关押已决罪犯的场所；所，是看守所，是羁押未决犯[①]的场所。监所构成一个复合词，在古典书籍中尚未发现，它是随着中国监狱制度的改革和演变在近代才出现的和形成的。古时候，不论中国或者外国，也不论是什么性质的社会制度，凡是拘束、限制人身自由的关押、监禁或者强制劳动的场所，通称为牢房和监狱。18世纪中期，西方一些国家受资产阶级人权运动的影响，为维护未决犯在法律上的地位与权利，对监狱制度进行了改良，刑事犯中的已决犯与未决犯实行分别监禁，从而使监狱划分为已决监和未决监，形成近代意义上的看守所。西方国家由“人权运动”推动监狱制度改良的潮流，在清末影响到我国。1906年清廷效仿西方国家的做法，也将监狱划分为未决监和已决监，分别关押未决犯和已决犯，明确未决监称看守所，已决监称监狱。之后，北洋政府、国民党政府均承袭下来。监狱、看守所或者简称为监所被广泛使用。北洋政府司法部于1919年公布的《监所职员奖惩暂行章程》，是较早使用监所这一名词的法律文件；国民党政府的有关法律文件，使用监所名词则屡见不鲜。中国共产党领导和创建的革命根据地，比较普遍地把监狱和看守所统称为监所，用于立法文件以及边区政府工作报告中。新中国成立后，监所作为一个法律专有名词仍被广泛使用。[②]因此，本文所指的监所是狭义的监所，即监狱和看守所这两类监管场所的统称。

监所适度开放指的是监狱和看守所按照一定的程序向社会公众开放场所并公开信息，接受社会独立巡视员的巡视、检查和监督，接受民众的参观与探访，接受媒体的采访。

由于历史和传统认识的局限性，我国监所相对都比较封闭，尽管一些监所有过开放的尝试，但规范意义和制度化的监所开放制度在我国还没有形成。从理论上来看，我国学者对监所开放的研究也不多，而且大多集中在对巡视员巡视制度的研究，对公众参观、亲属探访、媒体采访等其他监所开放形式较少涉及。从国外的状况来看，对外开放是一些国家监管场所的基本做法，规定了被监管人员有同外界接触的权利和接受外界访问的权利，这也是保护被监管人员权利的一种有效手段。英国是世界上最早实行监管场所透明化制度的国家。最为古老的一项类似制度是1877 年英国监狱法规定的监狱巡视机制，在该项制度中确立了独立检查和面见被关押者的原则。2002年，英国通过了《警察改革法令》，羁押场所独立巡视制度正式上升为法律。目前，这种羁押场所独立巡视制度已经扩大到了英国的监狱、精神病院、移民归化场所、少年犯管教所等，可以说实现了对羁押场所的完全覆盖。我国香港也有类似的制度，称之为太平绅士制度。太平绅士由行政长官委任，他们的一项主要职能是突击巡视各类院所，包括监狱、羁留中心、医院、羁留院及感化院等。他们定期探访监狱，巡察有关设施和服务，并会亲自接受和审研囚犯的投诉。目前香港有326位官守太平绅士及964位非官守太平绅士。[③]瑞典的监所开放程度也较高，采取多种措施向社会开放，被称为“温和的瑞典模式”。

联合国文件虽然没有确立系统的监所开放制度，但是规定了许多这方面的内容。《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》第19条规定：“除需遵守法律或合法条例具体规定的合理条件和限制外，被拘留人和被监禁人应有权接受特别是其家属的探访，并与家属通信，同时应获得充分机会同外界联络。”第29条规定：“为了遵守有关法律和规定的遵守，应由直接负责管理拘留或监禁的机关之外的主管当局所指派并向其负责的合格而有经验的人员定期视察拘留处所。”“只要不违反为确保这种处所的安全和良好秩序而定的合理条件，被拘留人或被监禁人应有权同按照第1段视察拘留或监禁处所的人进行自由和完全保密的谈话。”[④]2002 年12月18日联合国大会通过了《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的任择议定书(以下简称《议定书》），《议定书》第1条明确规定：“建立一个由独立国际机构和国家机构对存在被剥夺自由者的地点进行定期查访的制度，以防范酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚。”[⑤]此外，联合国在《所有遭受任何形式拘留或监禁的人的人权问题》的文件中指出：由于信息发挥的基本社会和政治作用，人人接受信息和各种观念的权利也必须得到适当的保护。这一权利不单单是信息传递的一方面，而其本身就即一种独立的自由。尊重公共团体、民族团体和社会团体以及个人获得信息和积极参与传播信息的权利。[⑥]

我国在羁押场所开放问题上无论从政策层面还是从实践层面都取得了相当的成近几年来就，我国的羁押场所开放机制正在有序形成。如《国家人权行动计划（2009-2010）》在“被羁押者权利”部分提出：“完善监管执法公开制度，将被羁押者权利以及监所有关执法标准、程序向被羁押者、家属及社会公开，通过举报箱、举报电话、监所领导接待日、聘请执法监督员等方式，对监所执法活动进行有效监督。”[⑦]公安部在《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》中提出：“要深化监所警务公开，进一步提高公安监管工作的透明度，不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要经常邀请人大代表、政协委员、执法监督员和人民群众代表到监所检查指导，听取意见、建议，不断改进工作。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放，争取人民群众和社会各界对公安监管工作的了解、理解和支持。”公安部监所管理局于2009年6月召开了全国看守所对社会开放工作会议，推出了北京市西城区看守所等10个看守所作为首批对社会开放的看守所。2010年11月，浙江省10余家看守所首次集中对社会开放，被监管人员亲属进入看守所参观并与被监管人员见面。2010年1月，公安部监所管理局发布了《关于印发看守所对社会开放试点工作经验材料的通知》，北京西城区看守所、宁波镇海区看守所等四家看守所经验在全国推广。2月，公安部监所管理局发布《关于公安机关强制隔离戒毒所开展向社会开放活动的通知》，4月发布《关于全面推开看守所对社会开放工作的通知》，5月发布《关于全面深化拘留所收容教育所对社会开放工作的通知》，全面推进各类公安监管场所对社会开放。截止到2010年1月，公安部分两批共确立150个看守所对社会开放。

（一）公民知情权与政府信息公开义务

监所开放，其理论基础是政府履行信息公开义务，保障公民的知情权。“知情权”即“知的权利（right to know）”，其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利。[⑧]知情权是公民诸多基本权利的基础和核心，世界上许多国家都通过各种不同的形式将知情权作为公民的基本人权加以确认。这种独立的价值和意义在《关于推进知情权的亚特兰大宣言与行动计划》（以下简称《亚特兰大知情权宣言》）中表述为：“知情权是人类尊严、平等，和公正的和平之基础。”“是公民参与、良好治理、行政效率、问责制和打击腐败、新闻媒体和新闻调查、人类发展、社会包容及实现其他社会经济和公民政治权利的基础。”[⑨]笔者认为，我国《宪法》虽然没有明文规定公民的知情权，但间接确认了公民的知情权，理由如下：一是我国《宪法》明确规定了我国公民有参政、议政管理国家事务，监督、批评、建议以及申诉、控告、检举国家机关及其工作人员的权利，而人民行使这一系列权利的基本前提是享有知情权；二是我国《宪法》明确规定公民有言论自由权，而根据国际规则，完整的“言论自由”的内容，包括知情权和表达权。因此，知情权是我国公民的一项基本权利。

公民的知情权是政府信息公开的理论基础，政府信息公开是公民知情权的内在要求。公共信息是公众的共同财产，只有掌握巨大信息量的国家机关主动或被动地公开这些信息，公众的知情权才有可能实现。在这种意义上，政府公开化程度决定了知情权的实现程度。因此，政府信息公开已经成为现代国家建设民主法治社会的必然要求与结果。到2002年，世界上已经有近50个国家建立了政府信息公开制度。我国虽然没有信息公开法，但2007年1月17日国务院通过，自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）是我国第一个关于政府信息公开的行政法规，《条例》的实施使我国保障公民个人和组织的知情权、规范政府行政信息公开行为、监督政府机关严格依法行政有了全国性的较高位阶的法律依据。从世界各国的立法与司法实践来看，最常见的政府信息公开的方式主要有政府公报、政府网站等形式。但近年来人们越来越认识到机构（场所）开放的重要性，因为开放政府机构，让社会公众、媒体走进政府机构的场所获取信息、了解情况、进行监督，这是政府信息最直接的公开方式，也是公民行使知情权最有效的方式。

《亚特兰大知情权宣言》规定“知情权适用于政府所有分支（包括执法、司法和立法部门，以及自治机构），所有层级（联邦、中央、区域和地方），以及上述国际组织的所有下属机构”。我国《政府信息公开条例》明确规定了行政机关的信息公开义务，无论是主管看守所的公安机关还是主管监狱的司法行政机关都属于“行政机关”的范畴，当然是政府信息公开的主体，实现监所的开放是监所履行政府信息公开义务的基本要求。

在美国，公共机构场所开放被认为是政府信息公开义务和人民知情权的一部分。美国最高法院在1978年审理了“霍钦斯诉KQED电视台案”（Houchins v．KQED, Inc.）[⑩]。旧金山的一家电视台当时正在追踪报道发生在看守所的一起自杀案，希望能进人看守所进行全面报道并拍摄监狱画面。但是治安官拒绝新闻摄制组进人。之后不久，治安官宣布，媒体可以参加每月一次的看守所巡视，KQED电视台的一名记者作为第一组进入了看守所。但是，这次巡视不包括看守所的重要场所，巡视组成员不许携带照相机或者摄像机，也不准看望和与被关押人员交谈。KQED电视台提起了诉讼，它诉称，治安官拒绝媒体更有效地近用看守所侵犯了自己的宪法《第一修正案》权利。美国最高法院判决，此案根本不适用宪法《第一修正案》权利。首席大法官伯格在多数派判决意见中承认，看守所和监狱的状况是具有重大公共价值的问题，媒体作为“公众的耳目”发挥着重要作用。然而，他写道，媒体可以通过其他许多渠道了解看守所的情况，宪法《第一修正案》并未向公众和媒体提供一种（携带或不携带照相机）进人上述场所采集信息的权利。虽然媒体近用不是一项宪法权利，但是州法律或是监狱管理制度可能允许媒体采访被关押者。然而，这些政策一般是非常有限的。例如，它们可能限制一名被关押者接受采访的次数；只允许特定种类的被关押人员接受采访；要求采访请求事先获得批准，或者禁止照相机与摄像机进人。[11]

（二）司法公正与被羁押者人权保护

公平正义是司法活动的最高价值之一。监狱和看守所属于司法行政机关，承担着重要的刑事诉讼职能。2007年《人民日报》发表的中央司法体制改革领导小组办公室文章《坚持和完善中国特色司法制度的成功实践》，将狱务公开与审判分开、检务公开、警务(侦查)公开并列为司法公开制度。[12]监所的开放无疑将从“量”和“质”上进一步提升警务公开和狱务公开的“广度”和“深度”，推动司法公开在侦查、未决羁押、刑罚执行等方面的进程。监所开放对促进司法公正的意义主要体现在以下两个方面：一是以司法公开促进司法公正。法治社会追求程序公正基础之上的实体公正，将司法程序、司法信息向公众公开，向传播信息的新闻媒体公开，是实现程序公正的基本条件。二是树立司法权威，促进司法公正。近年来，监所发生的一系列侵害被监管人员权益的事件严重损害了司法行政机关的形象，加深了民众对司法行政工作的不信任。为了消除民众对司法公正性的质疑，增强司法行政机关的权威性，就必须规范包括侦查和刑罚执行在内的司法行政行为，避免侵害被监管人员合法权益事件的发生。监所开放的作用正在于通过这种刑事诉讼程序外的监督，规范监所的执法行为，展现监所科学、文明管理和尊重、保护人权的形象，树立司法行政机关的权威。

人权保护是国际社会普遍关注的重大问题之一。温斯顿·丘吉尔曾明确提出了一个著名的原则，即国家的文明程度可以根据其监狱的状况来判断。该原则并且可以合理地扩展至包括拘留和询问被逮捕者的警察所所在地。[13]一个国家人权保护的水平，不仅在于这个国家如何对待正常人，更重要的是如何对待犯罪嫌疑人、被告人、罪犯，而且由于这部分特殊公民被限制或者剥夺了人身自由，处在被动、弱势的地位，其合法权益更容易受到侵犯，因此这些公民更加需要特殊保护。在这种人权理念的影响下，监所执法理应越来越体现出谦抑、宽和、人道的精神，监管工作的社会化、人道化和文明化已经成为国际社会监所改革的一种潮流，监所开放制度正适应这样一种潮流。监所开放制度对被监管人员人权的保护主要通过以下方式实现：一是遏制酷刑及其他违法行为。遏制酷刑是保护被监管人员人权保护的重点和难点，也是当今国际人权标准的重要要求。联合国起草并于2006年6月生效的《反酷刑公约议定书》中明确要求在国际、国内建立独立的酷刑防范监控机构。这项独立的酷刑防控机制就是要将限制或剥夺人身自由的监管场所向社会开放，通过独立人士或公民的参与，使得本国反酷刑状况能够在公开的社会环境中接受公众的质询、外界的监督，通过公众的探访向社会传达一种权力接受监督、酷刑受到限制的积极信号，增强公众以及国际社会对本国反酷刑实践的了解与接受程度。尽管我国还没有签署这一议定书，但是目前遏制酷刑的实践需求无疑将促使我国进一步考虑建立这种对监管场所的独立探访制度，监所开放制度的运行可以为我国将来签署该议定书提供借鉴和参考，为我国履行反酷刑的国际义务提供便利。[14]二是了解监管场所的人权状况。监管场所开放制度的意义不仅仅在于遏制酷刑，更在于使公众对监管场所的人权状况有一个直观、真实的了解，督促监所规范自己的执法行为，切实维护和保障被监管人员的合法权利。

（三）监所治理与对犯罪的一般预防

为保证未决羁押、刑罚执行和监管活动的严格依法进行，切实维护被监管人员的合法权益，检察机关对监管场所进行派驻检察与专项活动相结合的法律监督，但监管机关的违法情况仍然比较严重，具体情况见下表：

全国检察机关纠正监管机关违法情况统计表[15]（单位：人次）

超期羁押

减刑、假释、暂予监外执行

其他监管活动

2007年

85

13275

29631

2008年

181

4990

11660

2009年

337

9883

22268

2010年

525

10813

不详

导致监所问题频出的重要原因之一是监管场所的封闭性。从内部来看：外界信息交流的匮乏让监所很难清醒地认识自己，缺少比较，人权观念、权利意识很难在监管场所扎根，执法观念与执法水平无法得到及时的更新与提高；从外部来看，封闭导致外部关注不够、制约与监督缺失，监所腐败很难得到有效的治理，法治化进程缺少必要的外在压力。监所开放对治理监所腐败，推进监所法治化进程的作用主要体现在以下两个方面：一是增进监管工作的透明度。“阳光”是最好的“防腐剂”，监所开放能最大限度提高监管工作的公开化与透明化水平；二是树立监管工作的良好形象。监所的封闭导致民众对监管工作不了解，甚至产生偏见和误解，监管工作成绩被缩小，问题被放大，社会和媒体得不到正面、真实的信息，也容易对监管工作产生猜测、质疑，这大大损害了监管机关的整体形象，监所开放能有效增进社会各界对监管工作的了解，展示监管工作的成果与监管民警的良好形象，取得社会各界对监管工作的理解和支持。

此外，监所开放是预防犯罪的重要方式。刑罚的目的在于报应和预防的统一，其中预防犯罪又是刑罚的主要目的。通过对罪犯适用刑罚、惩罚与改造犯罪分子，遏制、预防犯罪人不再重新犯罪，又威慑、遏制未然的犯罪，防止社会上潜在的犯罪分子犯罪，达到特殊预防和一般预防的统一。监所开放让监所可成为法律宣传基地、警示教育基地，民众走进未决羁押场所、刑罚执行场所，看到司法程序在打击犯罪方面的重要作用，看到人因为犯罪而被限制或剥夺自由的痛苦，看到国家在打击犯罪上的不遗余力，这使民众在潜移默化间接受了法制、警示教育，客观上起到了预防犯罪的作用。因此，当前许多国家将打击和惩治犯罪的司法程序和司法机构向社会公众开放，向媒体开放，使之成为预防犯罪的重要方式。

（四）权力制约与对执法的民主监督

作为一项与刑事诉讼程序紧密相连而又不依赖于刑事诉讼程序的制度，监所开放打破了传统依靠国家权力制约国家权力的监督模式，引入权利对权力的监督。我国对监所的传统监督模式是监所检察制度，包括以下内容：一是日常性监督工作主要采取派驻检察的方式，即在监狱、看守所设立监所检察室或者监所检察院，对监管场所的执法活动进行现场直接的监督。二是适时开展专项检察活动，集中时间、集中力量对监管场所的执法活动进行专项检察监督。三是对侵害被监管人员人身权利、民主权利的违法行为负责查办并追究其刑事责任。这种传统的法律监督模式最大缺陷在于： 由于公、检两家有亲缘关系，检察室的工作人员在看守所工作，势必要受到一种“人际暗示”，自觉或不自觉地受到同化，从而不同程度地放弃了其监督职能，有的甚至成为同谋。由于缺乏有效的监督机制，执法行为的公正性就难以保障。[16]监所开放制度引入公民权利对监管权力的监督，是对检察监督的一种有益补充。监所对社会开放，能更好地让民众行使管理国家事务，监督、批评、建议以及检举国家机关及其工作人员的权利，这不仅仅是对监管权力的一种制约，也是对检察机关的一种监督。

监所开放引入社会权力监督、人大监督、政协监督、媒体监督等刑事诉讼程序之外的监督方式，丰富了我国法律监督之外的其他监督形式。社会权力是相对于国家权力和公民权利而言的一种权力，它既具有国家权力的一些特征，也具有公民权利的一些属性，在地位上可以看做是独立于国家权力和公民权利的第三种权力。为了更好地约束国家权力机关的独断权力，切实保护罪犯的合法权益，我们应该主动引入其他的社会权力来介入监管关系之中，以期能最大限度地缩小和平衡监管权力与罪犯权利的地位差别，为其他权力制约和监督国家监管权力的行使提供一种现实的可能性。[17]在监所中，监管机关是唯一的权力主体，被监管人员是被管理的对象，这种管理与被管理的地位失衡不利于被监管人员权利保护，因为侵害被监管人员权力的主体极有可能是监所，在侵害主体是监所的情况下，被监管人员诉诸监所予以救济是相当困难的事情。监所开放制度尤其是巡视制度就在于引入更加独立的社会力量，由社会上的人权组织或其他社会人士组成自治性的社会组织对监所进行巡视，有效制约监管权力，保障被监管人员权利。同时，监所开放很好的吸收我国人大代表、政协委员、新闻媒体多种力量，将体制内监督与体制外监督相结合，实现了人大权力监督、政协民主监督、社会监督与专门法律监督的有机结合。

二、我国监所开放的现状

（一）我国监所开放取得的成绩

国家公权力的运作都有其封闭性的一面，这种封闭性在监管活动中表现得尤为明显：未决羁押是为保障刑事诉讼的顺利进行，刑事诉讼活动尤其是侦查活动的保密性决定了羁押的封闭性，而监狱作为刑罚执行机关则更要求将罪犯与社会隔离开来，对罪犯施行人身自由的剥夺或限制，其形式特点就是对被监管人员的武力保障和武装警戒，监所的执法一般都是在高墙大院内进行的，到处都有“禁区” 和 “警戒线“，外界一般人员难以涉足。因此，长期以来，我国的监狱和看守所都不同程度地与“神秘”、“僵化”“落后”联系起来，监管场所对外界一直处于封闭和隔离状态。正是由于监管场所的封闭型设计，给监所提供了行动选择的结构空间，使得监所完全可以按照自己的意志行使权力，进而保障自己的组织利益。

但是，近年来国家越来越认识到监所开放的重要性，虽然我国还没有在法律层面上规定监所开放制度，但国家决心推进监所开放却是不争的事实。司法部1999年下发的《关于监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定（试行）》在关于狱务公开的主要方式和监督途径中规定：“监狱管理机关和监狱在党政机关、社会团体、知名人士、律师等法律工作者、新闻媒体等中聘请执法监督员，请他们检查和监督监狱执法情况，听取他们的意见和建议。”该规定将监狱的开放作为狱务公开的一项方式，要求监狱管理机关主动聘请由社会人员组成的执法监督员深入监狱检查、监督监狱执法情况。国务院新闻办公室《国家人权行动计划（2009-2010）》在“被羁押者权利”部分提出：完善监管执法公开制度，将被羁押者权利以及监所有关执法标准、程序向被羁押者、家属及社会公开，通过举报箱、举报电话、监所领导接待日、聘请执法监督员等方式，对监所执法活动进行有效监督。[18]

公安监管场所的开放决心则更大，公安部在《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》中提出：“要深化监所警务公开，进一步提高公安监管工作的透明度，不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要经常邀请人大代表、政协委员、执法监督员和人民群众代表到监所检查指导，听取意见、建议，不断改进工作。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放，争取人民群众和社会各界对公安监管工作的了解、理解和支持。”公安部监所管理局于2009年6月召开了全国看守所对社会开放工作会议，推出了北京市西城区看守所等10 个看守所作为首批对社会开放的看守所。2010年1月，公安部监所管理局发布了《关于印发看守所对社会开放试点工作经验材料的通知》，北京西城区看守所、宁波镇海区看守所等四家看守所经验在全国推广。2月，公安部监所管理局发布《关于公安机关强制隔离戒毒所开展向社会开放活动的通知》，4月发布《关于全面推开看守所对社会开放工作的通知》，5月发布《关于全面深化拘留所收容教育所对社会开放工作的通知》，全面推进各类公安监管场所对社会开放。

随着警务公开、狱务公开的不断深入，各地监所结合工作实际，推出了一些对社会开放的举措，向社会监督巡视员、新闻媒体、被监管人员亲属、普通民众开放，需要注意的是，对社会监督巡视员的开放是单独通过监督巡视制度的形式开展的，对新闻媒体、被监管人员亲属和普通民众则是统一通过“监狱开放日”、“监所开放日”的形式进行的。具体实践情况如下：

一是对社会监督巡视员开放。2006年，一项旨在遏制刑讯逼供的国际合作项目——羁押巡视制度落户吉林辽源，该项目由辽源市人民检察院与中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心、英国英中协会共同合作，借鉴英国的羁押场所巡视制度，试点由独立的社会监督员对看守所进行巡视，经过近三年的筹备，2008年3月，辽源市羁押场所监督巡视员分批分组地到市看守所，进行监督巡视，自此，辽源市羁押巡视制度开始全面运行。巡视员由辽源人民检察院、辽源市公安局在市人大代表、政协委员和人民监督员中共同选聘，一共20名，来自社会各个阶层，有医生、社区代表等，巡视员通过巡视羁押场所、访谈被监管人员的方式了解被监管人员人身权利、民主权利的保障情况，并提交《羁押巡视报告》，然后由人民检察院将报告中反映的问题和提出的整改建议及时反馈给相关责任单位，通过行使法律监督权督促责任单位切实解决存在的问题，并把责任单位的整改情况向监督巡视员反馈，并邀请监督巡视员回访巡视。截止2008年12月，辽源羁押巡视共组织巡视21次，访谈在押人员32人，形成巡视报告42份。经过反馈，这些问题得到了公安机关的高度重视，所有问题基本得到了有效解决，收到了较好的巡视效果。同时，监督巡视员通过自己耳闻目睹和亲身感受向社会传递了看守所重视和保障人权、实行人性化执法的信息，极大地提高了看守所的公信力。目前，有关专家和学者正推动该项制度在其他地区乃至全国的推广，在第二期试点中，已经增加了山西的晋中和江苏的连云港，探索在经济发达地区和中部地区的推广，并酝酿提请全国人大，通过立法的形式，在全国推广。[19]

二是对媒体、被监管人员亲属和普通民众的开放。2003年河南省监狱管理局在河南省第三监狱举办“监狱开放日”活动，60多名社会各界人士应邀参观监狱，同罪犯座谈，开全国监狱开放之先河。随后全国各地监狱陆续开始试点开放，山东滕州监狱在2005年7月11日至16日，举办“会见开放周活动”，服刑人员的家属在监狱的组织下，进监参观。陕西省监狱系统以“开放日”的形式首次面向社会公众开放。四川省监狱系统于2009年推行“开放式监狱建设”，分期分批地向社会开放部门监狱，先在几个监狱试点，然后逐步推广。2009年8月，北京西城区看守所对社会开放，开放的时间规定为每月第二周的星期二，开放的对象上在先期以被监管人员家属、律师、党政机关团体、企事业单位、学校、人大代表、政协委员、警风监督员和新闻媒体等人员为主。原则上，每批参观人数不超过20人。暂不接待个人预约。云南省公安厅以邀请特邀监督员、新闻媒体到基层看守所调研的方式对外开放。2010年6月11日，广东省监狱系统首次在全国全省统一举行“监狱开放日”活动，1500多名服刑人员家属、群众和各界人士同时被邀请来到省女子监狱、清远监狱、乐昌监狱、英德监狱和未成年犯管教所等各个监狱，了解监狱内的执法管理过程,详细观摩服刑人员生活真实细节。2010年11月，浙江省10余家看守所首次集中对社会开放，被监管人员亲属进入看守所参观并与被监管人员见面。[20]

（二）我国监所开放存在的问题

一是监所开放的广度和深度不够。从监所开放的广度来看：一是开放监所的数量，无论是监狱还是看守所，开放的监所只占监管场所总数很小的一部分。以看守所为例，截止到2010年1月，公安部分两批共确立150个看守所对社会开放。[21]开放的看守所只占中国看守所总数极少的一部分。其次从开放监所的类型来看，无论是监狱还是看守所，主管部门选择开放的监所大多为省级、部级文明监所，与其他普通的监所相比，这些监所的执法比较规范，监管设施也较为先进与完善，这就造成一种不合理状况：开放的都是示范与先进的监所，大量更需要开放与监督的监所还没有得到开放。

从监所开放的深度来看：一是开放的次数，现在大部分监所的开放时间为几个月一次甚至一年仅有一两次，形成常态化的定期开放的极少；二是从开放的内容来看，没有一部法律对监所开放的内容进行系统和全面的规范，监所开放的区域和公开信息的内容基本都由监所单方面决定，并且在开放中参观或巡视都是事先安排或通知的，这就使得监所出于自己利益的考虑，选择公开对自己有利的信息，对可能不利于自己的信息则较少公开，甚至根本就不公开。以看守所为例，公安部监所管理局局长赵春光指出，看守所对社会开放的主要内容有：监管工作的法律、法规、规章和可以公开的制度规定；看守所依法文明管理和教育转化在押人员情况；看守所依法保障在押人员合法权益情况；看守所执法监督情况；看守所设施情况。而在开放实际中，开放大多仅限于参观监所设施情况和被监管人员的生活情况，对于刑讯逼供等涉及被监管人员权益保障情况很难全面、客观地了解。[22]

二是监所开放的随意性较大。尽管公安部出台了一些关于监所开放的规范性文件和指导性意见，司法部也有关于狱务公开的规定，但是国家法律规范层面的监所开放制度没有建立，更不用提关于具体操作的实施细则，这就造成各地监所开放方式的极不统一，主观随意性较大。比如，一些监所采取“监所开放日”的形式，一些监所则采取巡视员巡视的方式；同样是“监所开放日”的形式，有些一年开放一两次，有些一月开放一次，而有些则完全没有规定；同样是监所开放，有些监所只对人大代表、政协委员等“官员代表”开放，有些只对执法监督员、新闻媒体开放，有些则在上述对象之外还对被监管人员亲属、普通民众开放。必须看到，出现这种状况很重要的一个原因是监所开放在我国还是一个新鲜事物，正在进行试点和探索，随意性较大在所难免。但是，笔者认为通过立法将监所开放一些好的做法和经验以法律的形式予以规范和统一，应是我国以后在修改《监狱法》和《看守所条例》时所必须考虑的。

三、完善我国监所适度开放制度

适度开放指的是监所开放的内容、开放方式和公开时机要恰当，把握好分寸和尺度。这一原则要求我们正确处理好开放与保密、开放与安全防范的关系，既不能因为开放的范围小、内容少、方式不恰当而影响监所开放的实效，又不能因为过度开放而影响监所的正常工作。监所开放毕竟不同于其他政府机构的开放，因此监所开放的“度”相当重要，只有把握好这个度，一方面监所开放才能真正起到制约权力、保护权利的作用，另一方面监所开放才不会影响监管机关的正常工作，不会损害其他更重要的利益。

监所开放的适度性应当包括这样两个方面：一是开放的方式要适度，要全面考虑监所开放中可能出现的问题，要平衡监所开放中各方的利益，不能采取过激的方式，不能只侧重一方的利益而忽视对其他各方利益的保护；二是开放内容的范围、开放次数要恰如其分。开放内容在“开放是原则，不开放是例外”的前提下，对开放与不开放的范围作出清晰的界定，开放的次数应在监管机关承受范围之内，不能影响到监管机关的正常工作。

（一）监所开放的范围

监所开放的范围，是指监所应当开放的场所和公开信息的范围及其范围界限。如上文所述，监所对社会开放是监所的义务。那么监所应当开放那些信息呢？

作为知情权基础的一个基本价值观就是“最大限度公开”的原则，它提出这样一个假设：公共组织持有的一切信息都应当可以公开，除非出于维护公众利益的考虑有必须优先考虑的理由对信息保密。联合国准则的表述更加明确，它指出：“公共机构具有发布信息的义务，每一位公众都有相应的接收信息的权利；‘信息’包括公共机构掌控的全部记录，且不限于任何保存方式”。[23]美国《信息自由法》对于信息公开内容的确立值得我们思考与借鉴，美国《信息自由法》的主要目标是在于让公众“知道他们的政府在忙些什么”，即了解政府履行职责的情况，这正是信息公开所蕴含的公共利益之所在。然而，信息公开并不意味着政府机关的一切信息在任何情况下都要向公众公开，《信息自由法》中公开的一般规定配合特定的免除公开规则，即通常所称“公开为原则，不公开为例外”，反映了国会对公众得知权和政府必要信息保密需要之间的平衡。……《信息自由法》意图提供一个可行而平衡的公式，使应该公开的信息公开，同时保护那些能确保政府职能的实现所必需的而公开就会破坏其职能实现的秘密信息。[24]

笔者认为，我国监所开放制度中监所开放范围的确定，要借鉴各国经验和根据我国国情，协调公众知情权和社会其他重要利益之间的关系，应当遵循“公开为原则，不公开为例外”这一政府信息公开的基本原则，对于不开放的范围，应予以明确规定，其它的信息与场所，则都应当公开与开放。

如前所述，监所开放的范围包括应当公开的信息和应当开放的场所，具体包括以下内容：

（1）监所的性质、任务、机构设置、职能、办事程序、发展规划。这部分内容的公开在于让公众对监所的大概情况、运转的各个环节有一个基本的了解，这是对监所进行监督的基本前提。

（2）监所执法的法律、法规、规章及其他规范性文件。这不仅包括有关监管的法律、法规、规章及部门制定的规范性文件，更要包括各监所制定的实施细则。中国司法实践中一个比较突出的问题，是地方许多司法机关不按照法律、法规办事，而按照本部门、甚至本单位的规则办事，监管执法中这方面问题也很突出，因此将监所的执法依据予以公开，有利于公众在监所开放过程中很清晰地看到监所的执法是否符合法律规范。

（3）被监管人员合法权益实现和保障情况。具体而言包括：监所是否依法保障被监管人员享有人道主义待遇，合法的人身权利、民主权利是否得到充分保护；被监管人员是否受到刑讯逼供、体罚虐待；被监管人员劳动时间、劳动强度的安排是否符合规定，有无超时超体力劳动的现象；监管工作人员对被监管人员使用武器、械具、紧闭措施是否符合法律规定的条件和程序；被监管人员会见亲属、探亲和通信的权利是否有保障。

（4）被监管人员的基本生活情况。这部分内容主要有：饮食情况，被监管人员的伙食是否符合规定的营养标准、卫生条件，是否吃熟、吃饱、吃得卫生；就医情况，每一名监管人员的医疗费是多少，是否落实到位，被监管人员有病是否得到及时的治疗；劳动情况，被监管人员的劳动条件是否符合法律规定，劳动现场是否采取安全防护措施；其他生活情况，比如监舍是否符合规定的坚固、通风、透光、清洁、保暖的条件，是否为被监管人员提供衣服和被褥以保证其在不同的季节获得符合需要的被服供应。

（5）应当开放的场所。应当开放的场所主要是指监管场所的设施情况，包括以下几类：被监管人员的生活场所，主要指监舍、食堂、医务室、教室；劳动场所，主要指车间、厂房等劳动现场；监管执法的一般性场所，主要有看守所接待大厅、收押室、提讯室、监狱和看守所的会见室、禁闭室等不涉及监管保密的设施。

监所不予开放的范围应当制定清晰而严密的例外规则。一方面，过于宽泛的例外规则体制会严重破坏该权利。在一些情况下，过于宽泛或开放的例外制度很大程度地损害了原本非常有效的信息权法。另一方面，充分照顾所有合法的、必须以保密的方式来保护的利益显然是重要的，不然的话，即使会造成过大的损害，公共机构也将在法律上被要求公布信息。联合国准则也呼吁制定例外规则的法律，且进行严密的界定：拒绝发布信息不得出于保护政府免遭尴尬或掩盖其不良行为的目的；法规中应当列出能够解释不公布信息的合法目的的一份完整清单，免于公布信息的例外规则必须进行精细的界定，以避免涵盖并不损害合法利益的信息。[25]不予开放与公开的信息和场所的确定，可以参照美国“保护执法过程不受干预”的六类例外情况：对于有可能影响执法程序、影响公平审判、影响个人隐私、泄露执法机关消息来源、泄露执法技术或导致规避法律、影响任何个人安全或生命的材料，可以不公开。因此，我国监管场所开放中不予公开与开放的信息和场所主要有以下几点：

（1）被监管人员的个人信息、隐私。这部分信息不公开主要是为了保护被监管人员的个人隐私和名誉，其主要内容有被监管人人员的姓名、基本情况、不愿意被公开的个隐私信息。

（2）涉及国家机密、公共安全和监管机密的内容。这部分信息的不公开主要是为了维护国家安全和社会秩序，其内容应当根据《中华人民共和国保守国家秘密法》和监所保密工作的有关文件规定确定；

（3）其他不宜公开的信息。这部分信息不公开主要是为了保障监所刑事诉讼职能的顺利实现以及监管工作的顺利进行，其内容主要有监所的执法技术、监管技术、侦查方法等不宜公开的内容。

（4）不宜开放的场所。不宜开放的场所是指涉及到监管安全的监管设施，主要是指禁戒区域、监控室等场所，这些监管区域的开放会给监所的警戒和监管带来很大的安全隐患。

（二）巡视员巡视制度

巡视员巡视制度是监所开放制度的重要制度设计，它指的是由独立的社会巡视员对监狱、看守所进行独立的巡视、检查与监督，听取被监管人员的呼声并保障其合法权益，同时监督监管机构的工作人员依法履行职责，防止侵犯人权现象的发生，发现问题并及时提出纠正意见的一种制度。由于在国家法律层面，我国并不存在这一制度，因此笔者将以辽源市检察院推出的羁押场所巡视制度为参考，结合国外的一些先进做法和经验，来构建这一制度。

巡视员的选任是巡视制度的首要问题。辽源市在巡视员选拔上的做法是，“羁押场所监督巡视员由辽源市人民检察院、公安局报请市人大常委会、市政协、省人民检察院批准，从市、县两级人大代表、政协委员和检察机关人民监督员中选拔”，[26]其选任标准为“本人或者近亲属不得为正在羁押中的犯罪嫌疑人、被告人；本人或者近亲属与正在侦查、起诉或审判中的案件无利害关系； 具有良好的社会声誉且为人民群众所信赖； 曾具有司法公安工作经历者优先考虑，但公、检、法现职工作人员及律师不得担任监督巡视员。”[27]应当说在我国现有法律框架下，辽源市羁押场所监督巡视员的选任办法值得肯定，但它存在以下两个问题：一是监督巡视员主要由人大代表、政协委员、人民监督员组成，其来源过于狭窄，尤其是近年来媒体一再曝光人大代表中“官员比例”较高，让人们怀疑这些代表能否真正代表民众；二是由作为被监督者的检察院、公安局来决定巡视员的人选，作为监督者的巡视员很难在监督的过程中保持独立性。

巡视制度要发挥实效，对主体有以下两个基本要求：①来源的广泛性。即监督巡视员应来自社会的各个阶层，各个行业，能最大程度的代表民众；②独立性。这种独立，要求巡视员一方面要独立于警察局和羁押场所，是完全与政府无关的非政府组织；另一方面，也要求巡视员独立于被羁押人，不应该在巡视过程中与被羁押人私下串通案情、传递口信和物品。[28]以最早实行羁押场所透明化制度的英国为例，其巡视主体主要有地方独立监管委员会、监狱和缓刑申诉专员、欧洲人权公约、预防酷刑委员会、皇家监狱督察员。每个监狱都设有一个独立监管委员会，由社会上12到20个业外人士组成。他们来自各行各业，包括商业、公共非官方部门和地方官员。监狱和缓刑特别巡视委员会是一个民间组织，委员会成员都为志愿者，来自社区，不拿薪酬。英国监狱督察院是国家机构，完全独立于政府和监狱管理总局。该机构人员均是熟悉监狱工作的专家。[29]

因此笔者建议我国监管场所监督巡视制度巡视员的人员组成应明确巡视员的“民间性”，在原有人大代表、政协委员、人民监督员的基础上，应扩大普通民众代表的比例，加大吸收社区民众代表、志愿者、非政府组织成员、律师这几类人员加入到巡视员队伍中来，另外，我们可以借鉴英国选任监狱督察员的做法，吸收一些熟悉监管系统运作的专家加入巡视员队伍，这些人知道监狱、看守所是如何工作的，对于狱政人员或被关押人员掩盖真相的手法十分警觉，他们与来自监管机构以外的人员一起工作，能够优势互补。对于巡视员选任的程序，笔者建议为保障巡视员的独立性，巡视员的产生不应当采取由公安局、检察院确定人选报请市人大常委会、市政协、省人民检察院批准的做法。巡视员的选任可以借鉴我国人民陪审员选任方法[30]，符合担任巡视员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向当地人大常委会推荐，或者本人提出申请，由人大常委会进行审查确定巡视员的人选。

巡视员的独立巡视和对事件的独立调查是巡视制度最重要的内容，也是巡视制度不流于形式而取得实效的关键。在英国的羁押场所巡视制度中，巡视员的独立巡视与独立调查得到了切实保障：独立监管委员会成员进出监狱自由，任何犯人都可以要求见委员会的成员并投诉，而且知道投诉的事情将被独立调查；监狱和缓刑特别巡视委员会委员可以到所有的监狱和非法拘留中心巡视，可自由出入监狱，与任何犯人谈话，有权查看监狱的资料，并且有权对监狱囚犯的死亡个案进行独立的调查；监狱督察院的督察员配有监狱的钥匙，能随时进入监狱的任何地方进行独立调查；欧洲预防酷刑委员会更是可以随意进入任何监管场所并有权在监管场所内部自由活动，可以自由地采访被剥夺人身自由的犯人。

从辽源的试点来看，《辽源市羁押场所监督巡视员制度操作规程(试行)》和《辽源市羁押场所监督巡视员制度巡视工作细则》明确规定，巡视员可以在羁押人员名册中任选调查对象，且可以单独访谈。但实际情况却是，巡视员在巡视中对被羁押人进行访谈时，被要求两名巡视员同时在场，相互监督，并且还要有一名检察院的驻看守所检察员同时在场，看守所的管理人员也参与巡视。此外，巡视员如果要进行巡视，必须提前一天给检察院巡视员办公室打好电话，由检察院或者看守所安排。可以看出，辽源的羁押场所巡视离真正的独立巡视还很远。

作为一种公众监督形式，监所巡视必须做到独立巡视，才能发挥它的真正价值，笔者认为应当从以下几个方面来设计独立的巡视：①巡视自主。具体要求如下：a.在不影响监所正常工作的情况下，巡视员应当有权决定在任何时候进入监管场所进行巡视，而不应当是事先通知甚至事先安排的，“让羁押场所的领导知道在任何时候。监狱督查局的人员都会不期而至，出现在大门口，这对于检查这个隐蔽的羁押世界来说是极其重要的。能够进行事先不经通知的检查是我们的工作之所以富有成效的关键所在，我们有一半多的检查都是未经事先通知的：我们真的会出现在一个监狱或拘留所的门口，要求立刻进入或者提供钥匙。”[31]b.视员有权巡视不能开放区域之外的所有监管区域，因此巡视员在巡视时应当暂时持有监管场所的一整套钥匙，使得他们能够单独进入监管场所的应当开放的区域，包括被关押人的房间以及禁闭间、隔离间。c.视员可以自主选择访谈对象，随机挑选被关押人员进行访谈或调查。②巡视独立。具体要求如下：a.巡视员对监管场所的巡视应单独进行，具体而言可采取监控摄像的办法，被监视而不被监听；b.巡视员与被关押人员的谈话应当保密。巡视员对关押人员进行访谈或者接受投诉应当在监所工作人员看得见而听不见的情况下进行，不应被监听，以打消被关押人员的心理顾虑，使巡视员在会见被关押人员时能够自由对话和交流，深入了解真相，确保谈话内容的真实有效。

辽源的羁押场所巡视制度中没有涉及到巡视员的独立调查权，但是由社会公众对监管场所发生的特殊事件尤其是被关押人员非正常死亡案件进行独立调查却是有实例可循。“躲猫猫”事件当中，云南省委宣传部组织媒体代表、网友组成独立调查委员会，进入看守所对李乔明的非正常死亡展开调查，虽然最后由于检察机关拒绝他们会见其他犯罪嫌疑人和查看监控录像，而导致其出具的调查报告受到质疑，但其积极意义是相当值得肯定的，“不能因为看守所的特殊性，就拒绝社会监督；应明确一个原则，在不影响司法独立性的前提下，鼓励一切适当的民意监督。……如果出于监督的需要，有必要在某些特定案件中通过调查委员会的渠道，来理顺民意与司法的关系，我认为是完全可以的。网民调查并不取代司法调查。”[32]因此笔者认为在建立我国监管场所巡视员巡视制度时，应将这种由社会人士展开独立调查的做法作为一种规范化、制度化的做法纳入进去，具体做法如下：①巡视员有权对监管场所发生的非正常案件展开独立调查，司法机关不应阻拦，而应积极配合，比如不能拒绝其会见犯罪嫌疑人、查看监控录像等正常的调查手段的开展，比如在通过发放调查问卷了解情况时，调查问卷可以不经监管人员之手而直接发放到被关押人员手中；②出于侦查保密的需要，巡视员在会见犯罪嫌疑人时，监所可以根据案件是未决案还是已决案以及未决案件的进展情况安排人员在场；③巡视员出具的独立调查不应当取代司法调查。巡视员的独立调查不应也不能取代司法调查，其只是为了防止民众对司法机关司法调查的不信任，通过社会监督更好地规范司法机关的行为。

巡视员在巡视过程中发现的问题后提出的改进意见能在多大程度上被监所接受，是巡视制度能否取得实效的关键。在这一点上，我们可以参考与借鉴英国巡视制度的做法，在英国，独立监管委员会每年都将会向内政大臣提交一份报告，报告会公开并可以在互联网上下载。如果监狱长对于委员会提出的问题不予理睬，他们可以向地区管理者、监狱总长或部长提出该问题；监狱和缓刑问题申诉专员在对被关押人员的申诉反映的问题展开独立调查后，可提出一份解决问题的行动计划，并呈报给监狱总长；监狱督察院在对监管场所巡视后，在检查报告中应出具改正意见。在检查报告出版后3个月内，被检查单位必须拿出一项整改方案，说明每条意见是否能够接受，如果能够接受，什么时候改正。[33]

辽源试点中，巡视员对于巡视中发现的问题，应在巡视结束后24小时内向巡视办公室提交文字报告，办公室将报告中反映的问题、提出的整改建议及时转送给相关责任单位，由责任单位进行整改，并且邀请巡视员进行回访，督促整改落实情况。笔者认为辽源的这一做法能够较好地起到为被关押人员提供权利救济并督促监所改进工作的作用，但是在可执行性和可救济性上存在缺陷，因此笔者建议应当从以下几个方面构建问题处理机制：一是巡视员在巡视后应及时出具客观、全面、中立的巡视报告。所谓客观就是要求报告应当如实反映巡视中发现的问题，不应隐瞒也不应夸大；所谓全面是指报告不仅要反映问题，也要对监所一些好的做法进行表扬并且努力推广，将他们严格执法、积极保护被关押人员权益的积极信息传递给社会，为监所的工作赢得更多的支持；所谓中立是指巡视（特别是对未决羁押场所的巡视）报告以及独立调查报告不应对发现的问题和调查的情况发表判断性意见和结论；二是巡视报告应当向社会公开。笔者认为巡视报告不仅应当提交给监所，更应当通过合适的形式向社会公开，因为巡视员是社会公众的代表，代表公众对监所进行监督，巡视报告也当然应当向社会公开，具体公开形式可以借鉴英国出版检查报告的做法，先将巡视报告的初稿送交被检查的单位，由他们检查报告是否准确，但对监管场所的分析以及对报告的最终改正在于巡视员，然后由巡视员选择合适的媒体进行出版，当然在出版时要注意隐去涉及国家机密、未决案情以及被关押人员的个人信息。三是要确立巡视报告反映问题和意见的证明力、可执行力。证明力具体是指应当确立问题在刑事诉讼中的证明效力，比如如果巡视中如果发现刑讯逼供的问题，则法院可以据此确认刑讯逼供取得的证言无效；可执行力是指对于报告反映的问题和提出的纠正意见，如果监管监管拒不纠正、改进，巡视员应当向检察院反映，要求法律监督机关强制监督执行。

（三）媒体采访制度

媒体采访制度指的是新闻媒体按照一定的程序和方式进入监狱和看守所采集新闻信息，采访被监管人员，并对获得的信息进行报道的制度。这项制度主要涉及到记者为了采集新闻信息是否可以进入监狱、看守所这样特殊的政府设施的问题。我国现有的监所开放对此做了有益的尝试，各地的监狱和看守所在监所开放活动中都不同程度地让新闻媒体参与进来，“各地公安监管场所通过邀请新闻媒体采访报道……开展了形式多样的开放活动”[34]。应当说，这种监所邀请新闻媒体进入监管场所进行采访报道的做法值得肯定，使记者开始走进监狱、看守所这样特殊的政府机构，收集信息并进行新闻报道，但是它与笔者论述的媒体采访制度是有很大差别的。监所邀请媒体采访报道是监所主动开放的一种行为，但是，如果监所不邀请，新闻媒体是否可以主动申请进入监管场所进行采访呢？这就是笔者在这里要阐述的媒体采访制度。

要构建我国的新闻媒体进监所采访制度，除了要总结我国现有监所开放实践的经验外，还很有必要借鉴西方法治国家的做法，其中，非常重视新闻自由的美国对待这一问题的态度值得我们思考和借鉴。在美国，新闻自由是得到宪法保护的，《美国宪法第一修正案》规定：国会不得制定任何法律……剥夺公民的言论自由或出版自由（congress should make no law…abridging the freedom of speech，or the press）。问题当然在于，宪法第一修正案只规定了政府不得做什么，却没有规定政府公开或政府可以或必须做什么。法院一般将第一修正案解释为不受政府限制的发表的权利。发表与接近信息或者接近产生新闻的地点不同。[35]也就是说，收集信息的权利和发表信息的权利还是不同的，那么，自由社会的公民，包括媒体人员，究竟应该享有多大的法律权利进入像检察机关、监狱或学校这种政府管理的公共机构？在这个问题上，非常普遍的一个争论点是媒体是否可以进入监狱和看守所这样特殊的政府设施。自20世纪70年代以来，美国的监狱有广泛的自由裁量权决定是否允许媒体访问。美国联邦最高法院在两个具有里程碑意义的监狱访问案件中，即佩尔诉Procunier案和萨克斯比诉华盛顿邮报公司案，得出的结论：第一修正案没有保证新闻收集信息的权利。法院还认为，记者们并不比一般市民拥有更多的权利，而官员可以禁止与某些囚犯面谈，以保障执法利益和个人隐私。[36]也就是说，宪法第一修正案没有帮助信息传播者接近公众文件或特殊场所。大法官波特·斯图尔特一次在耶鲁大学的演讲中说：“人们在获取特定的政府信息和要求官僚机构的信息公开方面，并没有宪法上的权利……”，“宪法本身既不是信息自由法案也不是官方秘密法案”。然而，在“五角大楼文件案”中，他写道：“如果所有的东西都是机密，那么也就没有什么东西是机密了。”他的同事拜伦·怀特在布朗茨伯格诉海斯一案中表达了自己的观点：“如果没有对新闻采集工作的保护，那么新闻自由将只剩下空壳。”[37]美国最高法院在1978年审理了著名的霍钦斯诉KQED电视台案[38]。通过一系列判例，美国在媒体进入监狱和看守所问题上逐渐确立了以下原则：（1）在美国，媒体进入监管场所并没有宪法上的权利，进入这些地方往往要与公务有关，并且在一些情形下，法律明确禁止官员允许媒体接触特定种类的信息；（2）禁止或限制媒体进入监狱和看守所的理由：一是保障监管机关执法利益，比如美国反对媒体进监狱采访的官员认为，媒体对罪犯的兴趣的增加造成了“名人罪犯”，名人罪犯不容易悔改，在关押期间会抗拒改过迁善，造成监狱环境不稳定，同时还可能对受害人及其家属造成额外的痛苦。[39]二是保护被监管人员的个人隐私，媒体对被监管人员的采访和报道可能会造成被监管人员个人信息和隐私的泄露；（3）虽然媒体进入监管场所没有宪法上的传统权利，但是美国地方各州法律或是监狱管理制度可能允许媒体采访被关押者，只是这些政策受到较多限制。比如，限制被监管人员接受采访的次数；根据案件情况只允许特定种类的被监管人员接受采访；采访必须事先经监所批准；进入监管场所采访不得携带相机与摄像机进入。此外，美国对于媒体还确立了一项不歧视原则，即如果这些机构让公众有某些知情的权利，如公众参观监狱的权利，那么它们就不能对媒体或者对专门为观察和收集这些机构可能存在问题而前来参观的公民加以歧视。[40]

媒体履行其所谓“第四权力”职能的能力，取决于其扮演公众耳目的角色并接触到这个国家最阴暗的角落，有时也发出它自己的声音。[41]因此，我国应当积极构建媒体采访制度，使媒体能够有效监督监所的执法活动与被监管人员人权保护状况。当然，在构建这一制度时我们应当慎重考虑各方面的因素，既要最大限度发挥媒体对监管场所的监督作用，又要考虑监所工作的需要，保护被监管人员个人隐私等因素，稳妥地构建媒体进监所采访制度。

（1）采访的审批。应当区分一般性日常采访和特定事件的采访，对于一般性的采访报道，为减少监所的接待压力，想进入监所进行采访的媒体应当提前向监所进行预约，提出采访的申请并说明采访的事项和人员，监所有权对申请进行审查并作出同意或者不同意的决定，对于采访申请得到同意的媒体，监所可以指定采访具体的时间，也可以安排其参加监管场所实施的“监所开放日”活动；对于特定事件（指监管场所出现的被监管人员非正常死亡类似的事件）的采访，媒体也可以向监所提出采访的申请，监所有权对申请进行审查并作出批准与否的决定。

（2）进监所采访。媒体进入监所采访应当服从监所工作人员的安排，接受监所的安全检查；对于媒体进入监管场所是否可以携带录音录像设备这个问题，笔者认为媒体采访毕竟不同于一般性的公民参观，一旦曝光不应当公开的信息，其结果很难挽回，因此未经监所批准，媒体不得携带摄像机、照相机等录音录像设备进入监管场所，被批准的监所在监管场所内使用也应当经过监所工作人员的同意；媒体采访被监管人员应当征得监所和被监管人员的同意，在采访的过程中，应当有监所工作人员在场，媒体不得询问与事先提出的采访事项无关的问题，不得询问案情和被监管人员的个人信息；媒体采访进入的场所应当受到限制，除被监管人员生活区、劳动区和一般性的监管工作区域外，其他区域不得进入；媒体除可以采访被监管人员外，也可以采访监所工作人员。

（四）亲属探访制度

亲属探访制度是指被监管人员的亲属按照一定的程序进入监狱和看守所参观监管场所，探视被监管人员的制度。在我国现有监管体制中，相关监管法规规定了在押人员会见制度，其中在监狱服刑的罪犯会见其亲属已经成为制度化的做法，且根据规定，看守所的犯罪嫌疑人、被告人经批准也可以会见其近亲属，但在司法实践当中，尤其是在侦查阶段，被羁押人会见其亲属很难。笔者需要指出的是，这里说的亲属探访制度是与会见制度完全不同，会见是在监管场所外的会见室进行的，而探访制度则是亲属要走进监管场所，是对被监管人员进行近距离的探视、探访；另外，会见制度是为了满足被监管人员亲属亲情的需要，而探访制度则更多是为了让作为被监管人员的亲属更好地监督监所的工作。

上文提到，亲属探访制度是监狱和看守所在“监所开放”活动中实行的。比如，吉林长春监狱在每月两次的监所开放活动中，随机组织来会见的罪犯家属走进监狱的生产区和生活区参观，通过罪犯家属与监狱的零距离接触，以问卷调查的方式请他们留下意见，促进监狱执法工作的顺利开展[42]。从全国各地的开放实例情况可以看出，被监管人员亲属对监管场所不仅是可行的，而且是必要的，通过开放能免除被监管人员家属对被监管人员的担心，还可以很好地起到监督监所工作的作用，因此笔者认为构建我国监所开放制度，有必要建立亲属探访制度，具体程序如下：

（1）探访的申请。被监管人员的亲属如果想探访，应当向监所提交申请，同时出示自己的证件或其他证明材料，以便监所审核；（2）探访的审批。监所主管部门对被监管人员亲属提出的申请和证明材料进行审核，审查其身份或者信息材料是否真实有效，并作出批准或不予批准的决定并说明理由。笔者认为针对被监管人员种类，审核标准也应有所差别，对于未决案件的犯罪嫌疑人、被告人，应只允许其直系亲属探访；而对于已决案件的罪犯，则可以放宽到所有亲属。对于探访的次数，笔者认为不限次数不限时间的探访显然不现实，并且也会影响到监所的正常工作，因此，监所可以根据申请人数的多少安排探访的次数，可以一个月一到两次，在确定具体时间后通知被监管人员亲属；（3）进监所探访。与巡视员巡视不同，被监管人员亲属的探访应当服从监所的组织与安排，并且应当在监所工作人员的陪同下进行；探访人员在探访过程中应当遵守监管法规及相关规定；亲属探访的地点应当有所限制，一般限定在监管人员生活场所、劳动场所以及谈话室、会见室、提讯室等场所，监控室、警戒区域等特殊区域不得进入；被监管人员亲属与被监管人员的谈话应当有监管工作人员在场，可采取座谈会、恳谈会的形式由监所组织进行；监管人员应当做好接待和讲解工作，可安排专门的讲解人员对探访人员进行讲解；（4）问题和意见的处理。被监管人员亲属对于在探访中发现的问题，提出的意见和建议，可以及时向监所主管部门反映，监所应当及时作出答复与处理意见。

（五）公众参观制度

公众参观制度是指由普通的公民按照一定的程序，进入监狱和看守所参观监管场所，了解监所执法情况和被监管人员权益保障情况的一种制度。从上文提到的我国现有监所开放的实践情况来看，现在我国普通民众参观监所是和被监管人员亲属探访一起在监狱和看守所指定的“监所开放日”才能进行。为不影响监所的正常工作，将两者放在一起施行比较符合实际情况，但是，之所以作为一项单独的制度设计，是因为这两项制度有很大不同：亲属探访制度是由被监管人员亲属这样一个特殊的群体对监管场所的探访，这项制度在很大程度上是为了满足亲情的需要，以及消除对监所执法的疑虑；而公众参观制度则是由与被监管人员无任何利害关系的普通民众进入监所进行参观，是满足公民知情权的需要，也是公民对国家机关行使监督权的体现。前文提到的巡视员也可以有普通民众，但不同的是，巡视员对监管场所的巡视是社会权力的体现，其巡视更像是检查，具有一定的约束力和强制力，而公众参观以及上文的亲属探访则更多是公民权利的体现，其意见和建议是没有约束力的。公众参观制度的运行程序与探访制度大体相同，具体如下：（1）申请与登记。公民如果想参观监管场所应向监所提出申请，进行登记，提交身份证件及证明材料。（2）审批与挑选。监所对公民的申请以及其身份进行审查，重点是审查申请人与被监管人员是否存在利害关系、申请人是否曾经有过违法犯罪记录等情况，并作出是否同意的决定。此外，考虑到监所正常工作的需要，如果申请人数过多，监所可在符合条件的申请人中进行随机挑选。对于参观的时间和次数，笔者认为跟探访制度一样，以一个月一到两次为宜，并且应当提前公布开放时间并通知参观人。（3）进监所参观。公民参观程序与亲属探访程序基本相同，但公众一般只能参观监管场所，未经监管机关和被监管人员同意，不得与被监管人员交谈。（4）问题和意见的处理。公众对于在探访中发现的问题，提出的意见和建议，可以及时向监所主管部门反映，监所应当及时作出答复与处理意见。

在我国，2009年10月8日，经中央批准，最高人民法院发布实施了《最高人民法院关于司法公开的六项规定》（以下简称《六项规定》）和《最高人民法院关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》（以下简称《若干规定》）。最高法院将司法公开的内容确定为六项公开，即：立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开。作为一项独立于刑事诉讼程序而又与刑事诉讼程序紧密相连的制度，是刑事司法中执行公开的重要内容，监所开放制度能够弥补我国刑事诉讼程序的缺陷，丰富我国现有的司法监督途径，保障被监管人员的权利。在政府信息公开和刑事诉讼程序公开已经成为民众共识的背景下，刑事诉讼中最具封闭性的监狱和看守所应当加大对社会开放的力度，推进法治化进程。当今，审判公开、检务公开逐渐深入，相对滞后的监所开放最值得我们期待。

On the “open prison”

Gao yifei, Liaoxunqiao

Abstract:Open prison is a part of freedom of government information，it is the requirement of people’s right to know. Open prison is benifit to the human rights of detainees, effective management of prisons, people’s supervision to the prison. Open prison in China has made great achievements, but there are some issues to be improved: the scope of an open prison should be properly defined, inspector inspection system, media accessing to system, family visiting system, the public visiting system and other specific measures should be reformed.

Keywords: open prison, the inspection system, media accessing to prison, relatives visit, the public visit

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** 高一飞，1965年出生，湖南桃江人，西南政法大学教授、博士生导师。廖勋桥，1982年出生，湖南娄底人，湖南省岳阳监狱干警。

[①] “未决犯”是1996年《刑事诉讼法》修改以前的称呼，原来用指犯罪嫌疑人和被告人，但是随着1996年《刑事诉讼法》的修改，犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的称呼已经严格区分，未决犯的用语违背“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”的原则，因此应该彻底摒弃“未决犯”这一用语。

[②] 张永恩：《监所检察教程》，中国检察出版社，1991年版，第2页。

[③] 戴婉莹：《香港的申诉专员制度与囚犯权利的保障》，载白泉民主编：《中外刑罚执行监督与人权保护》，北京：中国检察出版社，第144页。

[④] 参见联合国人权问题公约规则议定书：《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》

http://www.un.org/chinese/hr/expression/convents_hr.htm.2011年1月2日访问。

[⑤] 杨宇冠：《国际视野下对羁押场所查访的可行性途径》，载《检察日报》，2009年2月10日，第3版。

[⑥] 参见联合国人权委员会：《所有遭受任何形式拘留或监禁的人的人权问题1997》、《所有遭受任何形式拘留或监禁的人的人权问题1998》。

[⑦] 新华社：《国家人权行动计划(2009-2010)》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-04/13/content_11177077_1.html.2011年1月5日访问。

[⑧] 孙笑侠：《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》，山东人民出版社，2002年版，第43页。

[⑨] 高一飞：《媒体与司法关系研究》，中国人民公安大学出版社，2010年版，第172页。

[⑩] Houchins v. KQED，Inc.，438 U. S. 1（1978）．

[11]【美】泽莱兹尼著：张金玺、赵刚译：《传播法-自由.限制与现代媒体》（第四版），清华大学出版社，2007年10月版，第211—212页。

[12] 本报评论员：《坚持和完善中国特色司法制度的成功实践》，载《人民日报》，2007年9月22日，第3版。

[13] [英]麦高伟、杰夫里·威尔逊主编：《英国刑事司法程序》，姚永吉等译，法律出版社，2003年版，第8页。

[14] 陈卫东：《建立羁押场所监督巡视员制度之构想》，载《.检察日报》，2008年8月11日，第3版。

[15] 数据来源：最高人民检察院工作报告2008、2009、2010、2011。

[16] 潘祖宏：《谈在押人员合法权益的保障》，载《公安学刊》，2000年第1期，第60页。

[17] 赵运恒：《罪犯权力保障论》，法律出版社，2008年版，第148页。

[18] 新华社：《国家人权行动计划(2009-2010)》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-04/13/content_11177077_1.html.2011年1月5日访问。

[19] 参见：陈卫东：《建立羁押场所监督巡视员制度之构想》，载《检察日报》，2008年8月11日，第3版；焦慧玲：《中欧合作项目羁押场所监督巡视员聘任仪式暨业务培训研讨会在我市举行》，载《辽源日报》，2008年3月7日，第1版；倪爱静：《遏制刑讯逼供的新尝试—吉林辽源羁押场所巡视制度试点概述》，载《人民检察》，2008年第23期。《京华时报》记者：《负责人谈羁押场所巡视试点望立法后推至全国》，载《京华时报》2009年2月2日，第3版。

[20] 参见：张淑云、侯艳华：《罪犯家属走进监狱参与执法监督》，载《北方法制报》，2007年9月11日，第6版；吴冰、刘洪群丘伟平、向华南：《广东监狱全国首次进行“监狱开放日”》，http://society.people.com.cn/GB/42735/11856341.html.2011年1月5日访问；周维强、曹斌：《浙江省10余家看守所首次集中向社会开放》，http://news.cnnb.com.cn/system/2010/11/03/006730775.shtml. 2011年1月5日访问；马利民：《四川首办监狱开放日》，载《法制日报》，2009年4月17日，第1版；高志强、赵毅、苗时葵：《首次‘监狱开放日’活动取得圆满成功》，载《监狱工作研究》，2003 年第6 期。

[21] 公安部：《努力实现公安监管场所主动全程长期公开》，http://news.sohu.com/20100514/n272129331.shtml，2010年5月14日访问.

[22] 本报记者：《特邀监督员为监所对社会开放“把脉”》，载《人民公安报》2010年4月6日，第3版。

[23] [加]托比·曼德尔著，龚文庠等译：《信息自由：多国法律比较》，联合国教科文组织，2008 年，第2版(修订版)，第31页 。

[24]高一飞：《媒体与司法关系研究》，中国人民公安大学出版社，2010年版，第181页。

[25] [加]托比·曼德尔著，龚文庠等译：《信息自由：多国法律比较》，联合国教科文组织，2008 年，第2版(修订版)，第35页。

[26] 倪爱静：《遏制刑讯逼供的新尝试—吉林辽源羁押场所巡视制度试点概述》，载《人民检察》，2008年第23期，第45页。.

[27] 杨涛：《羁押巡视制度的完善》，载《北京青年报》，2009年2月4日，第3版。

[28] 倪爱静：《遏制刑讯逼供的新尝试—吉林辽源羁押场所巡视制度试点概述》，《人民检察》，2008年第23期，第45页。

[29] 徐海法、杨宇：《英国监狱管理理念在转变》，载《检察日报》，2007年11月05日，第3版。.

[30] 参见我国《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第8条：符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。

[31] [英]安·欧维斯：《英国监狱督察制度》，载白泉民主编：《中国刑罚执行监督与人权保护》，中国检察出版社，2007年版，第13页。

[32] 刘仁文：《网友调查躲猫猫符合法律精神》，载《新京报》，2009年2月28日，第B5版。

[33] [英]迈克·奈卫尔：《英国监狱及其组织原则、管理制度和监管体系》，载白泉民主编：《中国刑罚执行监督与人权保护》，北京：中国检察出版社，2007年版。

[34] 公安部：《努力实现公安监管场所主动全程长期公开》，http：//www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1777/n2492/2414452.html. 2011年1月2日访问。

[35] [美]唐纳德·M. 吉尔摩、[美]杰罗姆·A·巴龙、[美]托德·F·西蒙著：《大众传播法：判例评析》，梁宁等译，北京：清华大学出版社，2002年9月版，第400页。

[36] RCFP: More states move to limit access to prisoners， The News Media & the Law Fall 1999 (Vol. 23, No. 4), pp37.

[37] [美]唐纳德·M. 吉尔摩、[美]杰罗姆·A·巴龙、[美]托德·F·西蒙著：《大众传播法：判例评析》，梁宁等译，北京：清华大学出版社，2002年9月版，第400页。

[38] 旧金山的一家电视台当时正在追踪报道发生在看守所的一起自杀案，希望能进入看守所进行全面报道并拍摄监狱画面。但是治安官拒绝新闻摄制组进入。之后不久，治安官宣布，媒体可以参加每月一次的看守所巡视，KQED电视台的一名记者作为第一组进入看守所。但是，这次巡视不包括看守所的重要场所，巡视组成员不许携带照相机或者摄像机，也不许看望和与被关押人员交谈。KQED电视台提起了诉讼，它诉称，治安法官拒绝媒体更有效地近用看守所侵犯了自己的宪法第一修正案权利。美国最高法院最终判决此案根本不适用宪法第一修正案权利。首席法官伯格在多数派判决意见中承认，看守所和监狱的状况是具有重大公共价值的问题，媒体作为“公众的耳目”发挥着重要作用。然而，他写道，媒体可以通过其他许多渠道了解看守所的情况，宪法第一修正案并未向公众和媒体提供一种（携带或不携带照相机）进入上述场所采集信息的权利。参见：[美]约翰·D·泽莱兹尼著：《传播法—自由、限制和现代媒体》，张金玺、赵刚译，北京：清华大学出版社，2007年版，第211页。

[39] RCFP: More states move to limit access to prisoners， The News Media & the Law Fall 1999 (Vol. 23, No. 4), pp37.

[40] 美国国务院国际信息局：《公众知情权》，http://usinfo.org/zhcn/GB/PUBS/DPApers/d10foia.htm，2011年1月2日访问。

[41] RCFP: The First Amendment behind bars, The News Media & the Law Winter 2007 (Vol. 30, No. 1), pp27.

[42] 张淑云、侯艳华：《罪犯家属走进监狱参与执法监督》，载《北方法制报》，2007年9月11日，第6版。

原载《南京大学法律评论》2011年秋季卷（总第36期），第233—256页。引用时请注明出处。