我在县市工作多年，担任县市委书记九年，对涉及到农村工作的各类问题一直比较感兴趣。最近，认真拜读赵树凯先生的专著《乡镇治理与政府制度化》，深感大开眼界，受益匪浅。虽然对某些学术性较强的内容尚欠深透理解，但仍从字里行间感悟到作者严谨扎实的治学风格及鞭辟入里的学术功力。

近年来，政治学、社会学研究中的田野调查方法日益盛行，“用脚做学问”的呼声越来越高。从我接触到的资料看，田野调查基础上的研究相对于书斋内的纯学理推论，反映社会现实更为准确全面，提出的设想也更具可行性。赵树凯先生对乡镇治理这一课题的调查研究，历时两年多，在10省20个乡镇展开。从作者列出的访谈提纲看，向乡镇干部和村干部询问的问题各为47个。既涉及到不同类型乡镇的人口、资源、经济社会发展现状等背景资料，又突出了主题，着重对乡镇政府的组织机构、财政体制、权力格局、控制系统、运行方式等方面情况，进行深入了解，从而获取了具体生动、多彩多姿的第一手资料。

更为可贵的是，《乡镇治理与政府制度化》的作者敢于并善于透过某些繁荣兴旺的表象，发现并披露乡镇治理中的诸多危机、矛盾和问题，使这本书所提供的实证资料具有很强的真实性和可信度。由于种种原因，我国现实生活特别是政治生活中的文本规定（包括法律、政策、规划、领导讲话等正式文件）与实际运作状态、落实结果具有很大反差，有的甚至南辕北辙。但是，这种状况却很少能够通过体制内的渠道反映给上级领导机关或公布于众。“官方”如果就某项制度运行情况、某项政策执行情况或某项活动开展情况进行调查，不但可以在座谈会上听到赞不绝口的发言，还可以看到令人赞叹的典型现场。实际情况，则往往大相径庭。某些问卷调查或民主测评，同样存在着严重失真的问题。

2006年，我在某市巡视期间，按规定程序对市委市政府领导班子进行了民主测评，总体评价和四大方面工作的满意率均在95%以上。而在同期进行的随机民意调查中，满意率则只有65%左右。总体看，对同一项工作，领导干部的评价偏高，普通干部的评价要低一些，工农群众及退休人员评价更低；座谈会上或正式谈话时评价很高，私下交谈时评价则很低。比如村务公开工作。市里提供的总结材料称，覆盖面达到100%，规范率达到70%。但在民意调查中，村民认可比率只有30%左右。对某项教育活动的满意度测评，从市到村的官方测评结果均在95%以上。但在谢绝当地领导陪同，随机对村民进行民意调查时，则发现群众对这项教育活动的反映非常冷淡。接受访谈的村民共39人，答“很有成果”的只占10%，答“有点成果”的占18%，答“没成果”的占5%，答“不清楚”或没回答的占67%。这些情况说明，现在不但说真话难，听真话、查真情也很不容易。

我们领导机关的很多工作总结和某些学者的研究报告，往往把文本规定当做实际结果，把经过“外部干预”或“技术处理”的问卷或访谈结果当做社情民意，当然很难得出科学的结论。《乡镇治理与政府制度化》依据大量的资料告诉我们：乡镇政府虽然进行了多次“改革”，但诸多体制性问题并没有得到很好解决，基层政府的运行陷入了严重的困境——“内卷化”。从“组织结构上的混乱无序”、“机构人员持续膨胀”、“政府自利性扩张”的案例分析，到“编造虚假数字”、工作检查止于“文头”或“墙头”等生动描绘，作者给我们展示了一幅基层政治的“全景图”。这一方面，反映出他对我国改革大业的强烈责任心及敢说真话的勇气，另方面，也得益于他丰富的阅历及灵活有效的访谈艺术。从书中看到，很多接受访谈的基层干部，能够说出通常情况下心照不宣的真心话。比如谈到机构改革，一位乡镇党委书记直言不讳地说，“减人不如减工资，这是我的改革策略。100人减少为80人，即便不出人命，我也不得安宁。80人的工资100人来用，彼此理解，相安无事。”再如，一位乡镇党委书记谈到党政一把手的关系时说“如果乡镇长把党委书记看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把书记看成是一把手，他永远成不了一把手。”这些，在一般的调查研究资料中是不多见的。

作为一位知名学者，赵树凯先生从乡镇政府的运行实态考察入手，进行了由表及里、由浅入深的学术探讨，提出了一些极富洞见的理论见解。用他自己的话说，属于“将微观经验研究与宏观理论研究相结合的中观研究”。本人学识浅薄，凡读到类似著作或文章，都感到大有收获。但也发现，受各种条件制约，某些实证研究在案例剖析和理论阐释的结合上不够紧密。有的虽然掌握了相对真实的第一手资料，但在理论抽象过程中不能突破常规框架或既定基调，因此缺乏说服力，也难以对工作实践发挥应有的指导作用。特别涉及到政治体制的课题，此类缺陷更为突出。我认为，《乡镇治理与政府制度化》的突出特点是微观考察与宏观研究结合得比较紧密。从自己多年的实践感受看，我国县乡两级党政机关的组织结构和权力运行方式，比较全面、比较集中地折射着整个国家的政治生态；要推进我国渐进式的政治体制改革，搞好各级政权建设，必须吃透不同类型的县情乡情，在创新乡镇治理机制和抓好县政综合改革下更大的功夫，取得实质性突破。

《乡镇治理与政府制度化》在对乡镇的组织与人员、财政与债务、权力与问责、控制系统、公共服务等诸多侧面进行充分考察的基础上，剖析了我国乡镇政府运行机理上的严重缺陷。即：功能取向上的公司化、权威结构上的碎片化、行为模式上的运动化。进而，作者将这种运行状态概括为“政府制度异化”，并对这一概念进行了比较系统的阐释，指出，“直观地看，这是制度设计的目标与制度运作的结果发生背离；内在地看，则是制度与社会需求之间的关系被倒置”。“基层政府原本应当满足基层社会需求的管理和服务，却在实际运行中异化为应对上级政府管理考核的工作”。这种“制度异化”主要表现在“制度缺失”、“制度错位”、“制度悬置”、“制度逆变”四个方面。这些丝丝入扣的论述，对我们客观评价几十年来乡镇治理改革的成败得失，挖掘诸多乱象的病源，寻求摆脱困境的出路，都大有裨益。

基于乡镇“内卷化”及基层政府“制度异化”的分析，《乡镇治理与政府制度化》对于如何推进当前和未来的乡镇政府改革提出了比较系统的建设性意见。作者认为，“对于乡镇政府的具体设置，不应该是中央政府出台统一的编制规定，而应该充分发挥地方分散决策的作用”。“在地方分散决策的条件之下，现有的乡镇将会呈现多种具体形式”。“对于一般情况的乡镇来说”，“大部分应该成为县（市）政府的派出机构”。他设想，“从长远来看，中国政府的架构是需要变革的。这种改变是中国社会经济变化在政府制度层面的客观要求。从基层政府的变革方向来看，趋势必然是基层自治。”他强调，推进乡镇政府改革，需要理顺“中央与地方的关系”、“党和政府的关系”、“国家与社会的关系”。他提出，“政府制度化应作为基层政府改革取得体制机制性突破的关键。”“走出改革的路径锁定状态，就是政府要解决的问题，解决这个问题需要在三个方向上突破，即基层民主、基层自治、政府法治”。我觉得，这些意见，具有很强的针对性、前瞻性和可行性，不但丰富了我国政治科学的理论内容，而且为推动农村基层政权建设及整个国家政治体制改革提供了可资借鉴的参谋意见。

应该看到，人们对乡村治理中诸多问题的病因，看法并不一致，除弊治病的思路，也大相径庭。本人接触的基层干部中，就有一部分人认为，乡村组织现在缺乏权威性的主要原因，是给农民的自主权太多；村民自治、村官直选不符合农村实际；应该给乡村党组织更多的权力，强化对农民和村组的管理和控制。耐人寻味的是，很多地方的上级领导机关，一方面高喊转换政府职能、坚持村民自治、发展基层民主，一方面采取村财乡管、延伸政绩考核、提高村干部待遇、不间断开展政治活动等办法，强化对乡村组织和乡村社会的全面控制。这说明，计划经济和人民公社体制下形成的“集权思想”亟待革除；乡镇治理的思路亟待厘清；政治压力型的领导方式亟待转变；制度化的行政体制改革及政治体制改革亟待加大推进力度。我们希望，《乡镇治理与政府制度化》一书的问世，能够在这些方面起到积极的启蒙、引导和推动作用。

本文作者系黑龙江省委巡视组巡视专员

来源：《市县领导参阅》2011年第6期。