乡镇政府陷入治理的僵局，究其原因，不容忽视的是基层政府的自利性追求膨胀

每次和赵树凯一起聊天，总有收获。原因在两点：他非常了解基层；他乐于探究道理。这两个特点用专业术语说，就变成他是那种力图连接政策研究和学术研究的学者。在今天，这两类研究常受困于互轻、互拒及互不沟通的状况。赵树凯的《乡镇治理与政府制度化》基于现实，借助学术性的分析语言和逻辑，触及尖锐学术问题，并试图提示政策和改革方向，实属难得。

这部专著着力回答了这样几个问题。

第一，乡镇政府的实际职能是什么？不同于根据各种书面资料进行推论，作者在基层政府的工作实践中锐意观察，总结出最基本的两项：管制乡间秩序和提供公共服务。前者涉及控制——通过会议、文件、汇报和检查，对村庄进行日常行政监督；后者涉及公共支援，通过治安、教育和卫生辅助，保障管片和包村的生产和生活秩序。基于作者在县乡工作的直接经验以及对治理过程的直接参与，作品对上述两项职能给出详细描述。此方法必定能道出书面分析难以看到的东西。比如，和瞿同祖的《清代地方政府》一样，赵树凯也留意到了政策法律在基层“不总是被遵守”的事实。因而力图超越对法律和行政典章的资料依赖，勾勒实际运作中的地方政府行为，是本书的重要特点，也使之更贴近现实。

第二，乡镇政府面临的挑战是什么？赵树凯的答案是，乡镇政府陷入治理的僵局，表现为财政危机、政策失灵、权威下降和制度异化。各种制度不适应社会需求逐渐空置，无法有效运转。究其原因，除了传统体制的强大惯性这一历史原因，赵树凯认为，一个新的因素不容忽视，这就是基层政府的自利性追求膨胀。自利性的追求不断冲破规则的约束，对治理产生了长远的负面影响：在行政体系内部，基层的自利性会破坏公务部门的连贯性。经过自利的过滤，上级的政策被选择性地下达，下级的信息被选择性地上报，变通、隐瞒和规避等风气自然形成行政阻塞，使得政策无所作为；在行政体系外部，基层的自利性会破坏干部和农民的关系，将公务人员的服务、承诺角色变成争利、指挥角色，形成双方的隔阂、疏远甚至埋怨，干群合作自然难以进行。

第三，是什么原因导致了上述结果？在这一问题上，赵树凯和瞿同祖的意见不同。瞿同祖深信，清代地方政府的主要特征由其中央集权制所决定；赵树凯则认为，现今基层政府形成独立的利益主体是主因。它“极端的表现是，有的基层政府既不是中央的基层政府，也不是民众的基层政府，只是地方官员的政府”（291页）。这两种归因都是制度性的视角，但瞿先生指向宏观制度架构，而本书作者指向微观制度架构，指出基层政府的行为角色蜕变更值得重视。

第四，乡镇政府怎样才能突破治理僵局？赵树凯提出“政府的制度化”。然而，前文谈到基层制度已经被异化和空置，那么，如何可以保证不再被异化和空置？作者提出，拟调整两个关系作为新制度化的基础。

一个是政治和行政的关系，意指内部职能区分：在基层政府中适当区分其政治职能和行政职能，让政治过程承担民意的表达和整合职能，行政过程承担执行和管理职能；另一个是政府和社会的关系，意指外部结构设置：在基层政府和社会民众之间建立制度化的授权关系，从而加强基层政府对社会要求的回应性和责任性。这两个关系产生的压力作用，有助于基层政府的角色转型和行为标准确立。

在学术意义上说，这两个关系的性质，是希望按照分化的原则进行基层政府的制度化，即政府职能的分化和政府结构位置的分化。在政策意义上，职能分化，意在解决基层政府的管治效率——利益政治和行政管治互为滋扰的问题；而结构位置的分化，意在解决基层政府的权威重建和巩固问题。我以为，在国家政权建设中，它们的确都是关涉到巩固基础、长治久安的关键性问题。

作者为北京大学社会学系教授