【摘要】基于对桔镇干部晋升过程的考察，我们发现，镶嵌于差序格局社会关系中的基层政府无法将公共规则抽象化、一般化，从而产生了乡镇干部晋升中的关系运作。但关系运作的持续后果会使官员对关系的认同胜于对公共规则、公共理念的认同，进而使制度运作丧失其道德信念层面上的“基础秩序”，显现出权宜性和随意性。
【关键词】乡镇干部；基层官员晋升；社会关系；差序格局；乡镇治理
一、引言
从现有研究成果看，关于中国政府官员晋升的研究主要是在宏观层面上展开，较有代表性的研究成果是周黎安的“政治锦标赛”模型（周黎安，2008）。但政治锦标赛的研究对象主要是地方政府首脑（多为省市级政府的“一手把”），基层干部和一般干部的晋升不在此模型之中；其次，政治锦标赛主要分析一些明文规定的、可度量的考核指标，比如GDP增长率等“明规则”对官员晋升的影响作用，而将那些不易测量、不外显的“潜规则”排除在此模型之中。事实上，如果我们从微观运行机制的角度来观察基层干部的晋升问题，我们会发现中国官僚制组织中的晋升往往是由“明”和“潜”两套规则所决定，并且，在很多情况下，支配干部晋升的真实逻辑与规则往往是那些不易被外界所观察的“潜规则”。
按照吴思的界定，“潜规则”是以“关系”、“人情”或利益等与官僚制晋升逻辑相悖的非正式、非制度化的规则（吴思，1998）。然而，对于中国官僚制组织内部中“关系”的展示与分析，只是若隐若显地出现在历史故事、文学小说和影视作品当中，具有相当程度的“一般性”、“历史性”和“文学性”，而不具有“鲜活性”、“现实性”和“学术性”。正如翟学伟（2005：60）所说：即使在社会科学和历史科学较为发达的今天，标榜为中国官场韬略、权力、为人处世之类的著作层出不穷，但翻开一看，令人大失所望，作者在此方面没有任何分析研究，不过是把一段段中国历史上有所记载的故事用白话文归类整理出来，发表一通议论就结束了。
本文所运用的资料源于作者的参与式观察，桔镇是本文的个案镇，也是笔者至2004年以来跟踪回访至今的乡镇（欧阳静，2011）。该镇位于我国中部省份，是一个极为普通的农业型乡镇，所辖人口2.1万，现有干部35人，除一名外县的干部外（近年因乡镇公务员考试所引起的新现象），其他干部均为本地人。事实上，与较高层级的政权组织以及沿海发达地区的县、乡政权组织不同，中部农业地区的县乡政权组织不仅规模较小，而且人口流动性较小，公职人员中的绝大多数是土生土长的本地人。这一特点决定了乡镇政权组织具有一定的“乡土性”，即更容易受“人情”和“关系”的影响。
本文通过个案分析法，试图立体化地呈现“关系”与基层干部晋升的之间关系。事实上，中国官场受“关系”影响这一现象几乎是种常识，我们即使没有亲身经历过，也至少耳闻不少这方面的事例，从这一意义上说，对这一现象的研究似乎不是什么新发现。然而，正如翟学伟（2005：92）所评述的那样，现有的关系研究不是停留在一种思辨分析的层面上，就是提供给我们许多变量以及自变量与因变量之间的关系或对儒家思想的再梳理，而较少关注具体关系的建立以及现实情境中的关系运作状况。对于关系如何影响了个人社会流动的方向，如何影响了官场、司法审判的运作等现实问题，由于“关系研究资料的缺失”，很少被关注，“而不得不去关注在文学上丰富的展示人物场景和脉络的历史和现实作品”（翟学伟，2005：76、68）。本文的立意在于，通过对现实经验资料的呈现与分析，以打开“关系”如何，以及缘何影响基层官员晋升这一“黑匣子”。
二、镶嵌于乡土社会中的乡镇
按照社会学对“关系”的界定，“关系”是指个体与个体之间的各种联系，一般称为人际关系。在社会科学中，“关系”一词是理解中国社会和中国人行为的核心概念，并受到国际社会科学的关注。Mayfair Yang在分析中国社会关系时认为，“关系”是推动中国政府机器运作的润滑剂，人们经常用来操纵他人，并扭曲法令（黄光国，2006：82）。阎云翔在《礼物的流动》中指出：所谓“搞关系”就是建立并维系友谊网络，它能够帮助个人安然度过人生的各种危机。大体说来，中国人讲关系是因为中国社会的构成及其运作、个人的生活改变和社会流动、个人的成长和发迹、家族的兴旺和发达等需要关系（阎云翔，2000：170）。
社会关系如何影响行为与制度是社会理论中的一个古老问题。因为社会关系总是存在于人类社会中，它不存在的情境只能经由人们的“思维实验”来加以描述，比如霍布斯的“自然状态”（1999）或罗尔斯的“原始情境”（2002）。理性选择理论则预设了一个与“自然状态”或“原始情境”相类似的情境，假设人的行为是理性而自利的，很少受社会关系的影响。格兰诺维特（2007：1）则强调“镶嵌问题”，认为行为和制度深受社会关系的限制，把它们视为相互独立的东西是极大的错误。镶嵌理论给人们的启示是，经济、政治等行动都镶嵌于社会关系之中，从而使得人们在对社会行动和社会制度分析时，必须将其重新置于对社会关系分析的基础上。
然而，对于“关系”与中国官僚制组织的运作之间的关系，已有的研究主要从区分“个人关系”与“公共关系”的角度加以考察，并且主要集中于对庇护关系的研究中。比如，沃尔德（AndrewG. Walder）（1986）曾对中国城市单位中庇护关系的产生和存在进行了相当丰富的呈现。按照沃尔德的分析，庇护关系的突出特点是将公共因素与私人因素结合在一起。具体而言，庇护关系是将一个组织和一种意识形态的公共效忠与对领导个人的私人效忠结合在一起，它既不是纯粹公共领域的事情，也不全然是私人领域的事情，而是体现了一种公共领域与私人领域的混合。奥伊（Jean Oi）（1989）通过考察人民公社的资源分配体制，认为庇护关系是个体在追逐利益过程中形成的关系，它的特征是利益最大化而非风险最小化。费里曼（Edward Fridman、毕克伟和赛尔登在《中国乡村，社会主义国家》中认为，庇护关系是底层干部赢得上层领导控制的资源、获得国家偏袒以及逃避、偏离和削弱不利于地方利益及价值的强有力的关系网络。张静（2006b）则认为当前基层政权庇护关系不同于传统的庇护关系而是一种“新庇护关系”。通过与传统庇护关系的对比，她认为传统庇护关系是传统社会亲属关系的扩展形式，它是感情性的、稳定的。新庇护关系超越了家庭网络，更具有功利性并呈现出高度的不稳定性。不过，她也认为，无论是传统庇护关系还是新庇护关系都具有一个共同的特征，即个人关系与公共关系的混合。
可以看出，庇护关系所指称的权力支配者与被支配者之间是一种等级性的纵向关系，是相对于现代公共关系而言的一种特殊关系类型，以说明中国官僚制组织的“封建性”与“落后性”（费里曼等，2002）。正如张静（同上：207）分析的那样：如果接受现代国家为公共组织的定义，那么，合乎逻辑地，现代国家政权建设应当以创立公共身份及其关系为基础，这些公共身份被强制性地要求以公共规则去行为，即建立统一的公务角色处理公共性事务。在张静的逻辑里，个人关系与公共关系的混合是源于现代公共规则的缺乏。
然而，现实的情景往往不是公共规则的缺乏，而是公共规则运行之社会基础的缺乏。事实上，在我们政府运作的文件中、墙壁上和公告栏上，书写着大量的设计精美的公共规则。基于此，我们需要进一步追问和解答是：为什么各类公共规则会失效？
我们知道，现实社会中根本不存在抽象的“一般人”，而是一个个具体的人，他们既不像独立的原子一样行动在社会脉络之外，也不像奴隶般地依附于他（她）所属的组织机构中所赋予他（她）的角色，而是“嵌入于真实的、正在运作的社会关系系统之中”（格兰诺维特，2007：8）。因此，对正在运作的社会关系特征的认识，就成为理解现实生活中各类行为与制度运作的前提与基础。
对中国社会关系特征最为经典的概括是费孝通所提出的“差序格局”理论。为了说明差序格局的特征，费孝通作了极为形象的描述：“好像是一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心，被圈子的波纹所推及的就发生联系”（费孝通，1998：23）。简言之，差序格局所要表达的意思是，中国人在交往时以自己为中心，逐渐向外推移，以表明自己和他人关系的远近。在差序格局的社会关系中，推动“波纹”大小的基石是基于血缘和地缘而形成的人情。换句话说，基于血缘和地缘的人情决定了个体间关系的亲疏远近，从而使人际关系呈现出“差序性”。
受社会变迁影响，推动差序格局“波纹”的“石子”不单单是基于血缘和地缘的人情，同时也掺合进了其他元素。比如，李沛良运用了“工具性差序格局”这一概念以表明在竞争激烈的现代社会中，人们运用传统资源来建立工具性社会关系的努力。为了说明这一概念，他从五个方面进行了阐释：（1）社会联系是自我中心式的，即围绕着个人而建立；（2）人们建立关系时考虑的主要是有利可图，所以亲属和非亲属都可以被纳入格局之中；（3）从格局的中心向外，格局中成员的工具性价值逐级递减；（4）中心成员常要加强与其他成员亲密的关系，特别是与那些工具性价值较大的关系；（5）关系越紧密，就越有可能被中心成员用来实现其功利目标（李沛良，1993：71）。
显然，“工具性差序格局”所要揭示的是，利益成为影响人际关系亲疏的重要因素。也就是说，“差序格局”不再单纯是儒家的人情或伦理差序，而是包括伦理、利益与情感这三个维度的差序（王思斌，1987；陈俊杰、陈震，1998；杨善华、侯红蕊，2000；卜长莉，2003；沈毅，2007）。此外，“工具性差序格局”并不排斥外群体，它不只是固定在血缘和地缘为基础的封闭内群体中，而是“内群体有固定化的趋向，外群体有流动化的趋向”，个体会以内群体为基础来临时性地构建其他关系网络，从而实现以固定的关系来寻求流动的关系（翟学伟，2005：104）。
对“差序格局”内涵的重新理解旨在说明中国乡土社会中人际关系、社会结构的新特点，但无论对“差序格局”这一概念作何种“现代性”阐释，几乎很少有人否认中国社会关系的差序式特点。正如翟学伟（2005：84-104）所说，中国人际关系网络的建立方式依然是差序性的，人缘、人情、人伦依旧是形构中国人际关系的基本元素。与此同时，在社会变迁的过程中，以伦理、人情为主要元素的差序性社会关系被渗入了利益与算计的成分。也正因此，研究者在重新阐释当代社会关系时，只是在“差序格局”前饰以“工具性”、“理性化”等定语，而无法否认社会关系“差序性”这一基本特征。
这种差序性表现于“一切价值以自己为中心的主义”，由此使得“公私、群已具有相对性，站在任何一圈里，向内看可以说是公，是群；向外看就可以说是已，是私。两者之间没有清楚的界限。”也正因此，在差序格局下的道德和法律，都得看所实施的对象和“自己”的关系疏远而加以程度上的伸缩。“一切普通的标准并不发生作用，一定要问清了，对象是谁，和自己是什么关系之后，才能决定拿出什么标准来”（费孝通，1998：36）。质言之，处于差序格局中的人们，其交往规则往往因人而异，因此具有随意性和特殊性。
与城市社会相比，乡村社会的流动性较小，社会关系的变迁也相对缓慢些。此外，与较高层级的官僚组织相比较，在一个流动性较小的县域特别是乡域内，政权组织镶嵌于社会关系之中的程度更深。具体而言，与较高层级的政权组织不同，县乡一级政权组织不仅规模较小，而且人口流动性较小，占据官僚组织各个职位的公职人员绝大部分是土生土长的本地人，他们更难以从其所属的具体社会关系中抽离出来。因此，在基层官僚制组织运作中，基于特殊主义规则的关系运作表现得更充分、也更容易被观察到。Bruce J. Jacobs（2004）在考察台湾乡镇的政治运作时观察到了七类特殊关系，即地缘关系、血缘关系、同事关系、同学关系、结拜兄弟、姓氏、师生关系，对台湾乡镇政治的影响。由于具有差序格局特点的社会关系对政治运作之公共规则的改变，Bruce因此得出如下结论：“英语世界中发展出来的政治理论，在应用到中国之前，必须先经过修改”。这足以说明乡土社会中的人情关系对基层政治运作规则的塑造力。因为行动于乡村社会的基层干部，其行为往往嵌入于差序格局的社会关系之中。
三、乡镇干部晋升中的“关系”及其运作
（一）桔镇干部的关系类型
黄光国（2006：3）根据个体间关系的亲密程度和稳定程度，将社会关系分为情感性关系、工具性关系和混合性关系。情感性关系通常是基于血缘和姻亲所形成的一种持久而稳定的社会关系，其亲密度与稳定性类似于“差序格局”中最里层的“波纹”，像家庭、密友等初级团体中的人际关系都属于情感性关系。与情感关系相对应的是个体间为了达到某种暂时的目标而建立起的工具性关系。混和性关系则是一种同时兼有情感成分和工具成分的社会关系，主要包括邻居、师生、同学、同事、同乡等不同角色的关系。混合性关系的特点是：交往双方彼此认识而且有一定程度的情感关系，但其情感又不像初级团体那样，深厚到可以随意表现出真诚的行为。在混合性关系中，交往双方通常都会共同认识一个或一个以上的第三者，这些彼此认识的一群人，构成为一张张复杂程度不同的关系网。混合性关系大多不是以血缘关系为基础，它不像情感性关系那样绵延不断，长久存在，必须藉以人与人之间的往来加以维系。与黄光国的“情感性关系——混合性关系——工具性关系”的分类方式相类似，杨国枢（1993）的“家人——熟人——生人”的关系分类法大致表达了相同的内涵。
下文将运用黄光国的关系分类法来呈现桔镇10位班子成员获得晋升的历程，在此基础上，探析不同关系类型对乡镇干部升迁的决定性作用。如果将关系互动的双方称为“请托者”和“晋升支配者”（黄光国，2006），那么，在县乡干部的晋升中，人们通常所说的“有关系”则是指“请托者”与可以影响干部晋升的某个“晋升支配者”之间存在上述三类关系中的某一种。从桔镇现任班子成员晋升的背景看，基于血缘形成的情感性关系对干部晋升产生的作用力最大；居于其次的则是地缘和业缘的混合性关系；以赤裸裸的金钱为媒介的工具性关系虽然有时也能产生比混合性关系更强的效用力，但通常要以混合性关系为前提或基础。
1.情感性关系
在桔镇所辖的T县，基于血缘、姻亲所形成的关系被认为是干部晋升中“最得力”的关系，其作用力大小与血亲关系的远近程度呈正比，关系越近，作用力越大。在桔镇班子成员中，主要依靠情感性关系获得晋升的镇干部只有三位，一是宣传委员胡水兵，另外则是人大副主席郭大明和副镇长李国强。胡水兵原本在沿海开出租车，由于叔叔升任县委副书记而以招考的形式被安置在乡镇计生办工作，并于2005年提拔为宣传委员。1979年出生的他在当时属于T县最年轻的副科级干部之一，加之他强硬的关系，被许多人认为是个非常有政治前途的年轻人。然而，他的政治前途随着他叔叔的退居二线而很少被人提及。他本人对自己的未来也不再那么乐观。郭大明原本是初中教师，在1996年在全县乡镇干部大招考中考入乡镇，1998年提拔为副镇长，2006年任桔镇人大副主席，享受正科级待遇。郭大明晋升背后的关系是，他有一位在T县组织部担任要职的内兄。
出生于1980年的李国强卫校毕业后分配至桔镇计生办，2000年从计生办调整至党政办公室，担任党政办主任，也即文书，成为桔镇后备干部。这一调整的主要原因在于时任桔镇的党委书记是李国强的表叔。由于其表叔在桔镇任职时间过短，他因此未能及时获得提拔，直至2007年才提拔为副镇长。干了7年文书才获得提拔，这几乎使所有刚调入桔镇的干部觉得奇怪，因为李镇长是属于家里“有关系”的干部，不仅其表叔属T县的领导干部，自己父亲也曾是T县某局局长，以至于刚进桔镇的乡镇干部均很奇怪，“有这两层关系，怎么会提拔得这么慢？”对此，与李镇长共事多年的田副书记解释说，主要是因为李镇长个人的性格有问题：人很“怪”，总是独来独往，不善于与同事、领导和村干部处理关系。但田副书记认为，幸亏有这两层关系，否则，“性格很怪”的李镇长做一辈子文书也不可能获得提拔。
表1：桔镇现任班子成员的基本情况①
编号 姓名 出生 年份 职务 进入镇 时间 入镇途径 文化 程度 入乡镇前背景
1 何怀礼 1973 书记 2003年 下派 大专 县政府办副主任
2 郭国明 1972 镇长 2004年 下派 中专 县组织部干部
3 郭大民 1968 人大副主席 1996年 招考 大专 中学老师
4 田先通 1964 副书记 1988年 分配 中专 农校毕业生
5 于大庄 1966 常务副镇长 1993年 招考 高中 村干部
6 陈小晶 1968 组织员 1989年 分配 本科 农大毕业生
7 胡水兵 1982 宣传员 1998年 招考 中专 沿海打工
8 李峰 1971 武装部长 1995年 分配 初中 退伍军人
9 李国强 1981 副镇长 2004年 分配 中专 卫校毕业生
10 王小凤 1979 副镇长 2004年 招考 中专 沿海打工
由于情感关系的交往原则是“需求法则”，其特点是不讲算计，不求回报，很大程度上只是一种情感义务（黄光国，2006）。因此，在干部晋升中，情感性关系中的“晋升支配者”被认为负有天然的义务为“请托者”的仕途铺路，否则，将受到舆论的谴责：“自己亲戚都不帮忙，也太说不过去了”。如果某个“请托者”与“晋升支配者”具有情感性关系，而请托者在自己的晋升中不去运用这一关系，则被认为是“性格有问题”或“脑子有问题”的人，在桔镇干部看来，李镇长就属这类人。
2.混合性关系
与情感性关系的亲密性、稳定性以及“晋升支配者”为“请托者”的晋升提供义务性帮助不同，混合性关系中的“请托者”与“晋升支配者”之间一般缺乏亲密无间的关系强度，往往需要“请托者”与“晋升支配者”主动搞好关系，或者需要找一个与“晋升支配者”关系更为紧密的中间人，以此实现“请托者”的晋升目标。也正因此，在干部晋升中，混合性关系的运作通常与“搞关系”、“找关系”相联。
在桔镇现任班子成员中，两位乡镇领导以及常务副镇长于大庄、副镇长王小凤以及武装部长李峰主要是运用混合性关系获得提升的。王小凤于2006年从一名普通的计生专干提拔到桔镇担任副镇长。毫无疑问，王小凤具有极强的工作积极性和工作能力，她的计生业务做得相当不错，用她自己的话说是“工作表现很好”。然而，她也非常实在地告诉我，她之所以能提拔（她原本不是后备干部候选人）主要受以下几个因素影响：第一，她与时任党委书记居住在同一个小区，且是靠得较近的邻居。这就方便了拉关系，她父母总是在恰当的时候给党委书记家送点人情、拉拉关系。第二，该党委书记的小孩“碰巧”正是她丈夫的学生，该学生便成为她与党委书记搞好关系的桥梁。第三，一位县级领导的女儿曾是她丈夫的学生。在人事变动之前，那位学生的父亲专门给计生委主任打了个电话。因为县计生委对乡镇的计生干部也具有人事决定权，如果计生干部仅与党委书记搞好关系，而得不到县计生委领导的认可，也不太可能获得晋升，因此，与县级领导的这一关系对王小凤的提拔至关重要。正是基于以上三个条件，王小凤才成功提拔。
于大庄被认为是桔镇“搞关系”的高手，用桔镇干部的话说是“很会巴（结）领导的人”。于大庄原本是位村干部，于1993年从村主任一职招聘至乡镇，后来转为国家正式干部。1996年，于大庄被提拔为镇长助理，成为副科级干部。而那次提拔，他说完全是碰到好运气：时任镇党委书记是他高中同班同学的丈夫。2004年，他从职位排名最后的镇长助理被提拔为常务副镇长。虽然与党委书记关系好，但这是一次非常规提拔，没有一定的关系不可能提拔到这个职位：他内弟是一个比较成功的生意人，结识了许多生意场上的朋友，而其中的一位朋友恰好是县领导的亲戚。于大庄正是通过他内弟的这位朋友才“搞定”了县领导，最终荣升为常务副镇长。对此，于大庄很坦诚道，这次被破格提拔花了他很多心思，按常规，大部分乡镇干部只能一步步地向前移，很多人移了一辈子也到不了这个常务副镇长这一职位。
武装部长李峰是退役军人，1998年进乡镇工作，2004年提拔为武装部长，在我离开桔镇不久后晋升至其他乡镇，担任副书记。之所以能提拔为武装部长，主要源于时任党委书记是他老乡，生于同一个行政村。而此次提拔为副书记也相当偶然：与他关系较好的战友的舅舅调至T县担任县委组织部部长，这也是此次提拔力度如此之大的原因之所在。桔镇干部因此认为李峰十分“走运”。
何书记也用“运气”给我讲述了他的晋升历程。他大学毕业后分配至家乡一所中学教书，几年之后，他的一位大学同学的哥哥到T县担任县领导，由于与该同学一直保持着较好的关系，他因此从中学调至县政府办公室，之后成为县主要领导秘书。三年后，他从秘书一职“空降”至桔镇任党委书记，成为当时全县最年轻的党委书记之一。郭镇长则是从县委组织部“空降”至桔镇，而他之所以能进县委组织部工作，主要由于他岳父曾是某单位领导。桔镇两位主要领导晋升的背景显示出了另一个潜规则，即“在领导身边工作的干部更容易提拔”。T县每年都会提拔一批乡镇党委书记和镇长，但从每年所提拔的对象看，大部分乡镇领导是从县委办公室，县政府办公室、县组织部或县团委等核心部门“空降”至乡镇的，在“空降”之前，他们中的绝大部分是县主要领导的秘书。即使从乡镇提拔上来的乡镇领导，也大部分具有在县直核心机关工作的经历，一般是从县直机关提拔至乡镇任副书记或组织委员，然后再升任为乡镇领导。由此可见，在县域干部晋升中，县直重要部门的任职经历是获得晋升的最好平台。然而，能进入县直重要部门任职的干部，本身具有不同凡响的关系，用何书记的话说，并不是所有的人都有机会进入那些部门。
从以上干部的晋升背景可以看出，与情感性关系不同，混合性关系在官僚制晋升中的运作具有很大的偶然性，也即桔镇干部所说的“运气”。这主要是因为基于同学、师生、战友等角色所形成混合性关系本身具有偶然性，比如，双方在没有成为同学之前，彼此均是生人。其次，官僚体制中的人事变动使混合关系的运作具有偶然性，正如何书记和李部长的晋升历程所显现的那样，“晋升支配者”的职位调动对“请托者”的晋升具有直接影响。如果“请托者”与“晋升支配者”之间不具有直接的领导与被领导的隶属关系，混合性关系则不能产生作用。此外，在混合性关系运作中，往往同时夹杂着人情和利益，而不是单纯以其中的某一方面为媒介，但人情是混合性关系运作的基础和前提。如果“请托者”和“晋升支配者”之间不是直接的同乡、同学、同事、师生等关系，但只要两者存在一个相互认识的第三者，请托者就可以通过“找关系”和“拉关系”，使关系发生转移，从而建立起与“晋升支配者”之间的混合性关系，进而使之在晋升中发生效力。事实上，在T县干部晋升中，大部分的关系运作是指混合性关系的运作，即“请托者”以混合性关系中的“人情”和“面子”为媒介，通过“礼尚往来”等方式获得“晋升支配者”的提携，“请托者”再以利益和个人的忠诚加以回报。因此，与赤裸裸的利益交换不同，混合性关系的运作中含有“情”和“义”的成份，而非一般性的交易（翟学伟，2005：167）。
3.工具性关系
与其他关系不同，工具性关系一般以赤裸裸的利益交换为媒介，以“请托者”的晋升为直接目的。在“请托者”与“晋升支配者”之间缺乏家人意义上的情感关系和熟人意义上的混合性关系的情况下，试图获得晋升的“请托者”一般以金钱、贵重物品等物质利益与可以直接影响其晋升命运的“晋升支配者”建立短暂或长期的工具性关系，虽然不具有“情”和“义”的成分，但工具性关系一旦建立，便可以成为一种影响干部晋升的“因素”。
由于工具性关系建立的具体过程较为隐秘，因此很难被外界所观察。但对于一个流动性很小的县域政治圈，很大程度上也是一个熟人社会，干部间对彼此的家庭背景、受教育背景、工作经历均十分熟悉，对各自拥有何种关系都十分清楚。每次人事变动之后，晋升者的个人背景及其所运用的关系类型，很快就被挖掘出来。如果某个人突然得到提拔或重用，那些信息灵通的干部就会在第一时间传播被提拔者所具有的“特殊关系”，与此同时，所有的舆论都将围绕着当事人的“关系”而展开。用何书记在评价T县某位干部时的话说，“这个圈子就这么大，谁有什么关系，谁没关系大家都清楚，他家又没什么关系（指情感性有关系和混合性有关系），不就是靠送钱‘搞定’（工具性关系的建立）的吗？”换言之，在县域官僚政治的“常识”中，如果获得晋升的干部与晋升支配者之间不存在情感性关系或混合性关系，但意外获得了晋升，那么可以推断请托者与晋升支配者之间建立起了工具性关系。
然而，在从一般干部晋升到副科级干部的过程中，工具性关系的运作比较少见，因为副科级别的职位较多，与之相配的权力、社会地位等各类有形、无形的资源有限，在成本与收益不相配的情况下，大部分请托者不会用赤裸裸的金钱或身体去影响晋升支配者，更多的是运用混合性关系去运作。工具性关系的运作一般发生在具有实质性权力职位的正科级级别（乡镇领导、各县直机关单位领导）的晋升中。因为正科级领导是县级政权组织的主体力量，在县域权力场中，他们属于“位重权倾”的明星人物，他们的个人关系因此更被人关注，也由于他们中的绝大部分人是本地人，他们各自在晋升中所具有的关系也众所周知。何书记和郭镇长因各自在县委办公室和组织部担任过副职，可以一一列举出T县每个正科领导干部在晋升中所运用的“关系”，他们说，“几乎没有一个正科级干部是单单凭自己能力干出来的，能力再好，要是家里没有关系（指情感性有关系和混合性关系）也白搭”。
正是由于正科级职位在县域权力场“位重权倾”，一些试图获得晋升却不具有情感性关系和混合性关系的干部就想方设法与晋升支配者建立工具性关系，用桔镇干部们的话说，直接用钱去搞定。但直接用钱去搞定也要讲究方式、方法，否则也有风险。与桔镇相邻镇的一位副书记由于升迁心切，有一天直接跑到某县领导的办公室，“砸”了几万元现金给该领导。但令他万万没想到的是，该领导当场对他破口大骂：你当我是腐败分子？该副书记虽然没有被送到纪检部门，但也意味着政治生命从此终结，该领导在全县干部大会上义正言词地说，只要他在职一天，这个副书记就不得提拔、不得重用。
该事件的结果并不重要，重要的是要看其他人如何评价工具性关系的运作。T县绝大部分干部对这位副书记深表同情，说他很“倒霉”。桔镇干部在茶余饭后的议论是：“胆子也太大了，怎么能以这种方式送钱？至少也要叫个人先引见，或到家里去呀！”“可能他的副书记职位就是以这种方式搞定上任领导才获得的，他只是没想到这个领导不吃这一套！”……总之，没有人认为这个副书记不该送钱，而是认为他送钱的方式有问题，过于直接，缺乏中间环节。也几乎没有人认为那位当场拒绝行贿的领导是位公正廉洁的清官，而只是认为这位领导很“谨慎”。
从T县干部升迁的状况看，相对于男干部，女干部与领导直接建立工具性关系的机率要大些，获得晋升的机会因此也大些。田副书记和何书记均认为，女干部只要“一亮四会”（即“一亮”指漂亮；“四会”指会跳舞，会唱歌，会喝酒，会说话），提拔就快。“一亮四会”的女干部，领导见了就喜欢，在领导圈内知名度较高，提拔时自然就有优势。此外，许多领导喜欢喝“花酒”（即要求有女干部陪餐），餐桌上，只要有女干部作陪，领导喝酒的兴致则更高。我对T县乡镇办主室主任或分管接待的干部作了粗略的统计，几乎80%的乡镇是女干部任办公室主任或分管接待工作。桔镇分管接待的王副镇长便是一位女性，长得也颇有几分姿色，党委书记原本认为她应该很有发展潜力，但后来发现她不具有“四会”素质，稍微开下玩笑就当真、生气，既不喝酒，也不会说话，这就让前来桔镇的领导不敢接近她。所以，女干部光漂亮不行，关键要“四会”。何书记认为，桔镇的女干部太斯文，“书生一样，这肯定没什么前途”。与此相对照的是，邻镇一位刚刚以公务员招考方式考入乡镇的女干部，由于其“一亮四会”的素质而被一位县领导称赞为“天生就是做公务员的材料”，半年之后提拔至县政府办公室接待科，几个月之后成为T县某局副局长。而T县知名度最大的女干部则是该县法院院长。该院长在出道之前只是县法院一名只具初中文凭的打字员，由于其“一亮四会”的素质而被时任县主要领导看重，之后便提拔至乡镇锻炼，担任副书记，一年后提拔为镇长，不久便升迁为党委书记。对于该女干部，桔镇干部在茶余饭后时的议论是：“这个人连基本的法律条文都看不懂，却也能提拔为法院领导，所以说，现在这个世道，只要有关系，什么人都能提拔！”不过，这些知名度较高的、升迁较快的女干部一般以出卖自己的身体为中介与“晋升支配者”建立起工具性关系，用县乡干部的话说，直接成为某个领导的情妇。当然，并不是所有获得提拔的女干部都是以工具性关系为作用力的。
在桔镇现任班子成员中，没有人是通过与“晋升支配者”建立工具性关系而获得晋升的，正如前文所说，乡镇副科级职位所产生的资源收益有限，一般人不会为之诉著于赤裸裸的工具性关系。
（二）关系强度与晋升速度
干部晋升不仅取决于关系类型，同时受“关系”大小影响，“关系”大小通常表现为“晋升支配者”的支配力大小，而支配力与“晋升支配者”所占据职位的高低密切相关。在干部晋升中，一些关系只能影响与某一层次的职位晋升，如果晋升请托者要获得进一步提升，则需找更大的关系。于是，每个级别具有每个级别的关系运作，乡镇领导获得进一步晋升的关系则与一般干部获得晋升的关系不同，前者需要更大的关系。事实上，乡镇副科级干部均属于“关系”较小的群体，正如何书记所说，“关系”大的干部就不会在乡镇任职，直接提拔至县直机关去了。如果不考虑每个请托者所拥有的关系类型，而只分析所有请托者均是面对同一个“晋升支配者”的情况，那么，请托者的晋升速度取决于“请托者”与“晋升支配者”之间的关系强度。对此，何书记作了一个形象的比喻，他说，在县域官僚政治晋升中，县委书记就像是一把刷子，可以把全县干部刷一遍，而干部的晋升速度，很大程度上取决于与县委书记的关系强度。换言之，无论是哪种类型的关系，对于那些可以决定干部晋升的“晋升支配者”来说，他们将根据自己与希望获得提拔的干部的关系强度，也即“请托者”之间的关系疏远或关系强弱来决定干部的升迁状态。
从桔镇干部获得提拔的状况看，情感性关系拥有者的提拔机会最大，提升速度也最快，比如桔镇的胡镇长以及下文将呈现的田副书记的同学；其次是以金钱和美色为基础的工具性关系，比如一些与领导具有特殊关系的女干部；而拥有诸如师生、同学、同事、邻居、同乡等混合性关系的干部，其晋升状况具有极强的偶然性和不稳定性，只能通过“巧遇”才可能获得机会，一旦关系中的“晋升支配者”与“请托者”不处于同一政治场域，“请托者”则失去了这种关系资源。应该说，大部分获得晋升的桔镇干部拥有这类混合性关系。就关系强度而言，与情感性关系与工具性关系相比，混合性关系的强度要弱些，这主要源于各自交往法则的不同。一般来说，如果“晋升支配者”与“请托者”之间是情感性关系，那么，即使“晋升支配者”与“请托者”不处于同一政治场域（由于回避制），“晋升支配者”也会动员自己所拥有的资源帮助“请托者”获得提拔。桔镇干部所谓的“朝中有人好做官”中的“有人”大体上就是讲这种基于家庭或血亲而形成的情感性关系，只要“有人”，“请托者”就无需去找关系、拉关系、搞关系或“摆平”领导。
混合性关系的强度则不如情感性关系，在混合性关系中，“晋升支配者”是一个被动的角色，他往往只是出于“做个顺手人情”，“还个人情”或“看某某人的面子”才接受“请托者”的请求，而不会花太多的心思为“请托者”出谋划策。换言之，混合性关系的“请托者”只能“碰巧”遇到“晋升支配者”能决定自己的晋升，此时，其同乡、同学、同事的关系角色才可能具有有效性，“晋升支配者”也会以“恰好是碰到‘我’主管这件事，怎么说也要卖个人情”的心态，顺手拉请托者一把。如果“晋升支配”与“请托者”没有直接的管辖关系，“晋升支配者”会认为“又不是自己的亲人，何必这么下功夫”，而以“不好办”、“不是我主管”或“我也要去找关系”等措辞委婉拒绝“请托者”。也正因此，我们看到，桔镇干部的提拔具有很大的偶然性，一旦与混和关系中的晋升支配者脱离直接的管辖关系，就很难有进一步提升的机会。正如何书记的前任领导所说的那样，“当官的偶然性因素太多了，我明天来这里做书记，你后天就可以提拔。但我来这里是偶然，不是必然，我也不知道我会去哪里。”
由于工具性关系遵照“公平交易法则”，官僚组织中的职位因此具有明码标价的特征，也就是说，晋升职位的好坏与高低很大程度上取决于“请托者”与“晋升支配者”之间的交易物的价值。只要交易市场存在，工具性关系的强度就比混合性关系的强度大。对于这种强度的表述，转用镇干部的话则是，“收了钱就好办，收了钱就一定会解决。就怕他（她）不收。”据说，在T县，如果没情感性或混合性关系，想获得乡镇派出所所长一职，至少需花6万元现金。乡镇党委书记或镇长的职位价值多少，也只有内部人才明了。当然，一旦工具性关系中的某方出了问题（比如落马），这些秘而不宣的部分就会揭露出来（或招拱）出来，其发迹过程中的关系领域才成为人们讨论的重点（翟学伟，2005：68）。从我对桔镇以及T县政治场域的观察看，工具性关系极易衍生出“掮客”或“经纪人”。具体而言，工具性关系中的“请托者”一般会通过中间人来“摆平”“晋升支配者”。这些中间人通常与“晋升支配者”具有混合性关系或情感性关系。之所以会产生掮客或经纪人，是因为直接交易的风险较大，这也就是为什么桔镇干部在分析那位“倒霉”的副书记时，认为他“过于直接，没有中间人引见”的原因所在。这也说明，在官僚组织内部，很少存在赤裸裸的工具性关系，它一般要经过情感性关系或混合性关系的运作才会发挥作用。也正因此，在官僚制组织的关系运作中，基于血缘、地缘、业缘等因“缘”（翟学伟，2005：88）而形成的情感性关系和混合性关系是所有关系运作的基础。
（三）“做人”与“做事”：关系与能力
虽然桔镇10位班子成员中有8位是以“关系”获得提拔，但仍然有2位是以常规的晋升方式获得提拔，只是与“有关系”者相比，他们的晋升速度极为缓慢。
桔镇的组织委员陈小晶和副书记田先通均属于按常规方式提拔的干部。1966年出生的陈组织委员于1989年学潮时回家乡工作。当时根据“从哪儿来，回哪儿去”的分配原则，他回到T县一个偏远山区的乡政府工作，是当时全县乡镇中唯一的大学本科毕业生（桔镇至今也只有2008年新考入的两名公务员具有本科学历）。1993年任文书，由于受时任党委书记赏识，他于1996年从文书提拔为组织委员，但十几年来“原地不动”。如今，T县有好几个党委书记、镇长是在陈小晶担任组织委员期间的一般干部，且均是由他介绍入党。对于自己的那次提拔，陈组织委员认为是自己运气好，遇到了好领导，因为当时的党委书记是个实干型领导，作风比较硬派，喜欢老实本分的他。对于陈小晶这种“出道早、学历高”却一直得不到提拔的干部，何书记分析说，主要在于他为人过于死板、老实，不会主动与领导搞关系，当然，更重要的因素是他自己没有关系，如果没有关系，每上一个台阶都很难。郭镇长则认为，搞行政的，你要是自己没有关系就要学会做人，既不会做人又没关系，肯定没什么前途。不过，对于自己的状况，陈组织委员的心态倒还好，他认为，“行政工作不像技能工作，可以凭本事，凭技术、凭水平吃饭。行政工作只靠个人能力是得不到升迁的，要靠关系、靠运气。比如，田先通书记，有能力，有丰富的农村工作经验，但转来转去都是在副职的位置上转。‘朝中无人莫做官’是历朝历代的真理。因此，自己要接受这个现实，并不断地告诉自己要摆正好心态，不然就会想不开而患病。”②
桔镇副书记田先通于1988年农校毕业后分配到乡政府工作，担任文书一职。1992年提拔为副镇长，1996年提拔为组织委员，2000年任常务副镇长，2008年调入桔镇时提拔为副书记。何书记对田副书记的评价极高，认为田副书记是他担任党委书记以来见到的工作能力最强的乡干部。这也符合我在桔镇调查期间对田副书记个人能力的判断，他是桔镇所有中心工作的具体操作者，被桔镇干部称之为“红桃K”和“救火队队长”，意思是指他是所有重要任务的领头人、操作者。何书记说，他办事，我和郭镇长都很放心，很多事情到他手上就无需我们操心。由于田副书记的年龄偏大，超过了提拔年限，对此，何书记很惋惜，说要是早点在他手下，就不会傲到这个年龄。他因此认为，没有碰到一个好的党委书记是造成田副书记“年龄大”而丧失进一步提拔的原因之一。但何书记也不得不认为，没有关系是田副书记无法获得晋升的根本原因，“只有能力没有关系也就只能这样，所以也只能换个角度看，要不是他个人能力较强，他也就升不到副书记的位置”。
与田副书记升迁命运相对照的是一位与他一起参加工作的同班同学。田书记的这位同学是与他在同一天分配到乡镇工作，同时在不同的乡镇担任文书。两人仕途的不同始于那位同学的婚姻，该同学娶了时任某县级干部的妹妹为妻。婚后不久，那位同学便提拔为乡镇组织委员，一年后升任县团委书记，任职县团委书记一年后便“空降”到乡镇任镇长，担任镇长一年之后又提拔为乡党书记，任职三年后成为副县长候选人。这种晋升速度，田副书记用“坐直升飞机”来形容，说“比都不敢比”。
对于自己的仕途，田副书记虽然也总责怪自己没有关系，但也总是安慰自己说，“能提拔至副书记仍然很幸运”。事实上，对于大部分乡镇干部而言，能从一般干部一步一个台阶地晋升到副书记这一职位确实十分困难，因为不少副书记也是从县直单位“空降”下来的，从而挤占了乡镇干部晋升的空间。许多乡镇干部认为，只要能做到副书记就是一种成就，这个成就在于能享受进城的待遇，而大部分乡镇干部只能在乡镇退休。
虽然陈组织委员和田副书记不是靠关系获得晋升，但他们的晋升历程也足已说明“关系”对于乡镇干部升迁的意义。那些没有关系或者不善于搞关系而获得升迁的干部均庆幸自己“运气”好，碰到一次好机会或某个实干型的领导。然而，虽然并不是每个干部均是靠关系获得升迁，但若没有关系则几乎没有进一步升迁的可能，只能在原有的职位上原地不动。正如陈组织委员分析说，从一般干部升迁为副科级干部较为容易，特别在近几年提干指标较多的情况下，只要不是太死板，熬资历还是能熬到副科级，但如果想从副科级晋升至正科级，没有关系几乎不太可能。而对于正科级领导干部的进一步晋升，用何书记的话，则是“没有关系就绝对不可能”。
何书记上任时是全县最年轻的党委书记，朝气蓬勃、意气风发，着实有大干一场的气魄。也正因此，他十分“勤政”，除周末或外出招商之外，一般吃住在乡镇。据说，像他这种愿意每天住在乡镇的党委书记，全县也没有几个。为了获得威信、推动工作，他不允许自己的亲戚在桔镇做生意、揽工程。在安全整治时，他首先把自己舅舅的砖厂推毁，致使舅甥关系破裂。他还有一个十分健康的业余爱好，笔者在他的办公室发现他订阅了《社会学家茶座》、《经济学家茶座》、《历史学家茶座》和《读书》等高品位的学术杂志，此外，他安排办公室给他剪贴每期的《人民日报》社论。可以看得出，他是一个乐于学习、积极进取的基层领导，但是，他每年都会在副县级候选人的选拔中落选。对此，他自己分析说，主要原因是没有关系，没人关照，唯一能关照他的老领导（指他任秘书时的前任领导）都调到外市做领导了。他认为，在仕途路上，要想升迁就一定要有关系，要有人关照。他以前相信，他能凭自己的工作能力获得提升的机会，但现在越来越明白只靠“做事”难以获得提拔。
笔者2009年在桔镇调研时，恰遇县组织部到桔镇考核何书记。考核的程序十分规范和民主：分别找所有的班子成员谈话，并召开全镇乡村两干部会议进行民意测评。所有考核的程序结束后，在桔镇大院张榜公示何书记为“拟提拔副县级干部候选人”。对于此次公示，何书记却冷冷地说了一句，“这又是猴子耍马戏，做给像你这种局外人看的，提谁不提谁早就定好了”。2009年春天，在T县的乡镇领导升迁中，何书记果然再次落空，这也再次印证了他自己的预测和他的“没有人关照”的自我分析。此次落空，使这位原本意气风发的书记变得有些颓废，甚至有些心理不平衡，因为在他看来，此次被提拔者的个人素质和“做事”的能力与他相差甚远。在与笔者的一次闲谈中，他对自己的为人为官之道进行了一番较为深刻的“反思”：
你一心一意想做出一番事业，想留名（口碑）留业（事业），但有什么用？还不如别人会拍马屁，会送礼。现在这个提拔机制，做人比做事重要，要“九分做人、一分做事”。“做人”就是没有关系就要找关系、攀关系；有关系就要搞活关系。总之要巴结好有权力的人、不得罪没权力的人，在具体的人际交往中要做到“四陪”：陪吃、陪喝、陪玩，陪笑；要成为“三星”：酒星（能喝酒）、歌星（会唱歌）和舞星（会跳舞）。只有做到“四陪”，成为“三星”之后，才叫做会“做人”，各方面关系才能活起来。我坏就坏在不会“做人”这上面。许多人说我太有个性，要是上面没有人关照，就不能有个性，就要做好人，做到“四陪”、成为“三星”，就要送礼。③
当笔者问他是不是会改变自己的为人和为官之道时，他没有直接回答，而是向笔者发了一番牢骚：
为什么会有人贪污腐化，人不是天生就这么恶，而是环境逼你这样，你要是不这样，就没有朋友，别人对你敬而远之，说你是异类。你数数看，全县那么多党委书记，像我这样每天住在乡镇的书记有几个？现在年轻的单位领导周末总是去邻省的省会城市消遣，挥金如土，像我这种没有情妇、不爱消遣的人又有几个？别人就说我是异类！我内心真的很苦闷，搞行政极易扭曲人的心理，有些人为了当官，老婆都可以送。一位比我资格还老但同样没得到提拔的镇党委书记，有一次在酒桌上失言，说“凭什么提拔他们？他们送的钱就是钱，我送的钱就不是钱？”他的失言说明，没有人关照，真的很难，有时送钱都没用。④
何书记说，他的这些“做人”和“做事”哲学不仅是他自己“反思”出来的经验总结，而且是许多人的共识。在桔镇的一次迎接省级检查组的饭桌上，一位省级部门的领导无意间说，“现在单靠做事情哪能‘做得出干部’（获得晋升）？”说完后，这位领导觉得有些不妥，马上补了一句，“当然，我说这句话不合适。”他之所以意识到他的这句话不合适，不仅仅是因为他作为上级领导的身份不该讲，更是因为他一语道破了官场的潜规则。而曾选拔何书记担任自己秘书的那位领导也曾劝慰何书记说：
从基层做起，很难走出来，因为当官的偶然性因素太多了，我明天来这里做书记，你后天就可以提拔。但我来这里是偶然，不是必然，我也不知道我会去哪里。所有的提拔也永远是偶然的，你再怎么为民，为他人，干得再认真，都没有用。当官不是做事做出来的，要靠背后有人，要靠自己做人。当然做事也要，但也不能死做，要会做，什么叫会做，就是做那些让领导高兴的事。
显然，依照正式晋升制度的用人标准（年轻化、知识化），无论是陈组织委员、田副书记还是作为乡镇领导的何书记，他们在县域政治中都属于既有能力、又有学历，且“出道”早的乡镇干部，但由于缺乏“关系”，均未能获得进一步提升，这也足以显现出“关系”在官僚制晋升中的份量。也正因此，无论是乡镇干部还是省市级领导，均将“关系”与“能力”相对照，并具体化约为“做人”与“做事”，以此作为衡量自己为人为官的基本标准。在何书记及其前任领导的语境中，“做人”不仅要善于搞关系、精通送礼，还要做到“三星”、“四陪”，即搞活各方面的关系，最终成为八面玲珑、左右逢源的人，如此，才可能在官僚制的晋升阶梯上爬得更高。与“做人”相比，“做事”则显得无关紧要，所谓“九分做人一分做事”就道出了“做事”在官僚制晋升中的微小作用力。总而言之，“关系”和能力对干部晋升的作用力表明：仅有关系而无能力，仍然可以获得提拔；但仅有能力，或仅仅“做事”而没关系，获得提拔的可能性极小，这在实职领导职位的晋升中更是如此，正如那位无意间点破潜规则的省级部门领导所说的那样，单靠做事是不可能‘做出干部的’。当然，会“做人”或者会运作关系的人，不一定没有能力。事实上，大部分官员的个人能力相差不大，因为做官不是一项专业技术很强的职业，很难对官员的能力进行量化。只不过，当关系成为影响官员晋升的主要力量时，会驱动官员将主要能力会在着磨“人”上，而不是着磨“事”上。
通过对比自己的失败和他人的成功，何书记在总结经验和自我“反思”后，不得不接受“关系”和做人是导致自己失败，促成他人成功的关键因素这一事实，并因此进行了自我否定，开始了从“做事”向“做人”的转变。由此可以看出，“做人”所内涵的各种关系运作对官僚制运作主体——“官僚”的塑造力，“关系”成为一种意识形态，不遵循者便被视之为“异类”，有关系者要不断地强化关系、搞活关系；没关系者则要找关系、攀关系；找不到关系者就只能自我安慰、“摆正心态”接受现实，或者像何书记一样开始学习“做人”，并“享受”生活。
当然，虽然以上的个案说明了只有能力而没有关系的干部很难获得进一步提升的事实，但这并不意味着那些有关系且获得提升的干部没有能力。事实上，我国政治和行政运作方式的压力型特点几乎难以使那些没有能力、又不会做人的干部胜任各级政府或各个部门的主要领导职务。此外，由于大部分资源聚集在公共部门或由公共权力掌控，这驱使大量聪明能干的精英跻身官僚系统，每年竞争激烈的公务员考试就是官僚系统吸纳社会精英的常规机制。只是，由于“关系”文化与“一元化”政治体制（赵树凯，2010）的结合，使得进入官僚体系的精英善于着磨人，而非着磨事，官场因此缺乏务实风气。
四、小结
作为一个镶嵌于乡土社会之中的基层组织，桔镇干部晋升的图景显然不具有普遍性。但普遍性或代表性并不是本文所刻意追求的目标，本文试图通过此个案获得对中国官僚制组织运作之认识的“片面的深刻”（吴毅，2007）。桔镇干部晋升中的关系运作图景至少能说明为什么在中国公共组织运作中，越往基层，关系运作越普遍，公共规则越缺乏刚性和普遍性的事实。因为越往基层，社会关系的乡土特性越浓，差序格局的逻辑表现得越完整。
正如前文提到的那样，在一个县域特别一个乡域的范围内，占据官僚组织各个职位的公职人员绝大部分是土生土长的本地人。从职位流动的角度看，对于县域官僚组织中的公职人员而言，县域的官场其实是个熟人社会，绝大部分干部只在县域范围的几个单位或乡镇之间流动。于是，无论是在官僚制度内部的晋升中，还是在日常运作中，权力运作的双方均镶嵌于差序格局的社会关系中，当公共资源的“支配者”面对“请托者”时，“支配者”首先会考虑的问题是：对方和自己之间具有什么样的“关系”？这种“关系”又有多强？然后根据对方与自己关系的亲疏远近，采取不同互动规则（黄光国2006：3）。正如桔镇所在县的一位县级领导在一次饭局上说，他到这里任职的第一件事情就是询问哪些人与他是同乡（指县域层面上的同乡）。当然，这位领导的到任，更令他的同乡欣喜若狂，他们立即组织了一个同乡会。由此可以看出，深嵌于社会关系中的公职人员会无意识地运用基于血缘和地缘而产生的社会关系，用不同的标准来对待和自己关系不同的人，由此使得抽象的、普遍的公共规则失效。换言之，个人关系与公共关系之所以混合，公共规则之所以失效是因为处于基层官僚组织中的公职人员深嵌于差序格局的社会关系之中，而无法将自己抽象化为“一般人”。
然而，“关系”运作的持续后果会使“关系”本身正当化、合理化，进而使官员对关系的认同胜于对公共制度、公共理念的认同，并最终使制度运作变得如此具有权宜性、随意性。桔镇干部晋升的个案显示，源于乡土社会中的“关系”运作已经成为具有普遍共识且不加任何道德评判的“意识形态”。这种“意识形态”对官僚制运作逻辑的塑造极为深远，它使得官僚制运作缺乏基本的价值信念和道德底线，也即孙立平所说的“基础秩序的缺失”。比如笔者在T县（桔镇所在县）调研期间，几乎听不到干部用对错、是非或道德、公平、正义去评价那些因关系而升迁频繁的干部，听到的只是对晋升者的羡慕之词和对自己的自责之语。那些没有“关系”的干部总是自责自己没有“关系”或找不到“关系”，并因此安慰自己要“摆正心态”。更为严重的是，很少有干部会认为用金钱或女色换得某个职位的行为具有不正当性，而是认为“这是人家的本事”。一些男性干部甚至调侃自己不是女性，因而缺乏“女色”这一建立工具性关系的晋升资源。而那些不愿搞关系，不善于拉关系的干部一般会被讥为“死板”、“老实”、“木纳”、“书生意气”、“没本事”、“性格有问题”的人。显然，当制度运作缺乏基本的价值信念时，任何规则与策略，无论是正当的还是不正当的，合法的还是非法的，均可以被引用。这种策略主义的逻辑也许是导致公共规则失效的根本力量。
致谢：“国家建设和政府运行”小组的各位老师和沈毅对文章提出了许多宝贵的修改意见，在此表示感谢，文责自负。
注释：
①按照以住学术惯例，表中的人名均经过技术化处理，非实名。
②桔镇笔记，与陈小晶谈干部晋升，2008年11月13日。
③④桔镇笔调，与何书记闲谈，2009年10月4日。参考文献：
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文章来源：《甘肃行政学院学报》2012年第1期
