预算是对政府行政行为的一种约束，也是公众为政府运作公共财政设计的一种制度框架。一个政府财政预算制定和运作的状况如何，在很大程度上反映了这个政府的治理水平和公共服务水平。因此它是一个政府是否民主治理和民主执政的重要标志之一。在历史上，发达市场经济国家几乎都经历过一个从税收国家到预算国家的转变过程，反映了民众对政府行为的监督从无到有的历史过程。美国作为世界上先进的市场经济国家，其地方政府预算的制定和审议过程充分反映了这一点。
其实直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。在这种情况下，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，结果，为贪赃枉法留下无数机会，腐败现象屡禁不绝。
人们对腐败的厌恶和愤怒成为了改革的动力。1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”便是由它演化而来的。这些预算改革者指出，预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。
那么，什么样的预算才算是现代意义上的预算呢？
首先，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。
其次，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。
第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。
第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。
第五，这个计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。
第六，这个计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受其监督。
第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。
在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要“市政研究所”编制的“市政会计手册”，并派人到“市政研究所”举办的培训班学习。不久，“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语，任何政治参与者都能朗朗上口。到1919年，美国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。初战告捷后，纽约市政研究所的大将移师美国首都华盛顿。在他们的努力下，国会终于在1921年通过了“预算与会计法”。至此，美国的预算改革可以说是大功告成了。（参见《美国进步时代的启示》，王绍光著，中国财政经济出版社2002年6月版）
笔者从1997年开始的对美国地方政府治理的调查，则从现代美国地方政府公共财政运作的角度考察了议会或市民代表大会在地方政府预算制定和审议过程中的作用。
现代美国地方政府的组织形式主要有两种：一种是议会领导下的市（镇）经理负责制（即所谓的City Council制度），另一种是市（镇）民代表大会领导下的市（镇）经理负责制（即所谓的Town Meeting制度）。地方政府的财政预算也分两种：每年的一般财政预算和5年期的资本项目预算。前者主要侧重于政府每年的收入和支出；后者主要侧重于地方政府在未来5年里的基本建设项目。
剑桥市（Cambridge City）实行的是市议会领导下的市经理负责制（city council）的管理模式。该市位于美国马萨诸塞州的东部，以查尔斯河为界，与波士顿市为邻，并和其他40多个城市一起属于大波士顿地区。它面积16.3平方公里，人口为9万多人，是世界著名的大学城，创建于1636年的哈佛大学和著名的麻省理工学院就在该市。
剑桥市议会由9人组成，由9个选区的选民直接选举产生，任期3年，每年改选1/3。市长则由市议员推举产生，任期也是3年。市议会面向全国公开招聘市经理（city manager），由市经理领导的市政机构来运作剑桥市财政。在市经理下面，由市经理提名，市议会批准，设1名市副经理和3名市经理助理。3名市经理助理分别负责财政事务部；社团开发部；人员服务部。市经理对市长、市议会和选民负责。立法、审计和教育部门则直接隶属于市长和市议会。这种对于市政资产的运作模式，沿用了股份制企业的管理模式。市议会相当于董事会，市长则是董事长，而全体选民则构成了股东大会；市经理就是总经理，市副经理和3名市经理助理就是副总经理和部门经理。
在剑桥市，每年的7月1日至第二年的6月30日为一个财政年度。按照马萨诸塞州的法律规定，下一个财政年度的预算案，要在每年的1月1日开始的160天内，由市经理向市议会提出，供市议会审议，并在下一个财政年度开始之前，由市议会讨论、修改、通过，以便执行。剑桥市下一个年度的财政预算案一般在4月中旬开始提交市议会讨论、修改，并在当年的6月30日之前通过。这种讨论是公开的，普通市民可以自由参加，提出自己的问题，要求市经理给予解答。当地电视台也对讨论进行现场实况转播或录播。笔者在1997年4月下旬旁听了一次剑桥市市议会审议1997~1998年度财政预算案的讨论会，会上不仅市议员对市经理提出的财政预算案的某些项目提出质询，而且也有几个普通市民在会上提出了自己的问题，对此，市经理都作了详细的回答。
美国是一个在城市管理上高度法制化和规范化的国家。因此，经营城市资产上的任何一个举动，都必须在财政预算案中详尽地列出来，讲明投资的收入来自哪里，又投到哪里去。财政预算案一旦在市议会上获得通过，就是法律，任何违反财政预算案的举动，都是违法的，必须追究法律的责任。在财政年度里，市经理领导市政机构按照预算案经营城市的资产，市议会和市长也是按照预算案来考核市经理的业绩。
剑桥市每年的财政预算收入为2.5~3亿美元，其中税收收入占62%；转移支付收入占17%；服务收入占13%；混杂收入占3%；罚款收入占3%；发放许可证收入占3%。在剑桥市政府财政供养的人员中，有教师2706人，消防队员283人，警察334人，公共工程人员214人，人力资源开发服务94人，供水部门65人，社区开发42人，公共图书馆55人，电力部门12人。真正的政府管理人员有163人，包括财政管理部门、法律部门、市长和市政理事会办公室、以及一些其他部门的人员。
从支出来看，工资薪金支出占65%；常规维护支出占26%；超常规消费支出占8%；出差和培训费占1%。如果从城市功能的角度看，教育支出占36%；公共安全支出占23%；社区维护和发展占16%；政府内部开支占12%；一般政府开支占8%；人力资源开发占5%。在1997~1998财政年度里，剑桥市还安排了财政预算的6.05%的公共投资，主要用于社区维护和发展、公共安全、人力资源开发、教育和政府管理系统等方面。
在考察中，笔者感到不论是剑桥市的市议会，还是由市经理领导的市政机构，在接受选民、纳税人监督和行政的透明度方面，都是很高的。
首先，市议会的9名成员，都是由选民直接投票选举产生的。这些议员分别代表着各个不同选区选民的利益。在每年的市政府财政预算案的审议中，他们就特别关心在这个预算案中，有没有解决自己选区中选民所反映出的问题。如果没有，就必须让市经理对这个问题做出合理的解释。由于市经理是市议会聘用的专业人员，必须对市议会负责，所以，没有任何一个市经理会对市议员提出的问题掉以轻心。
其次，长达半年的市财政预算案的审议过程，为选民和纳税人提供了广泛的参与机会。在预算审议过程中，市议会都会提前公布预算审议的日程安排，为选民的参与提供条件。审议时，选民可以在遵守会场秩序的前提下，自由参与市议会的审议，提出自己的意见和问题，要求市经理给予回答。由于美国地方政府财政收入的2/3来自于从当地居民那里征收的土地税、房产税和财产税，所以当地的选民和纳税人自然也就十分关心他们缴纳的这些税收市政府都用到哪里去了。
第三，依法制定预算，依法监督预算执行。剑桥市虽然只有不到10万人口，一年的财政预算也就2.5~3亿美元，但他们的年度财政预算案却厚达400多页，图文并茂，每一项都规定得很具体。不仅有总体的收入账和支出账，而且每一项支出都有相应的收入来支撑，并且具体到市长的年收入是多少，市经理的年收入是多少也一一列出，供选民监督。预算案一旦被通过，就是法律。违反预算案就是违法，要负法律责任，严重的还要进监狱。
第四，市议会对市经理运作市政资产的考核，就是看他是不是严格按照市议会通过的财政预算案来执行，其结果是不是使广大选民和纳税人满意。对市议员来说，只有选民和纳税人满意，他们才能够在下一次的市议员选举中继续连任。对市经理来说，只有选民和纳税人、尤其是市议员们满意了，他才能在下一个年度里继续领导市政机构的工作。对于市长来说，只有选民和纳税人、市议员们满意了，他也才能够继续当他的市长。
可以说，剑桥市这种沿用股份制企业的市政管理模式是长期探索的结果，其核心是强调股份制企业的法人治理结构的相互制约关系。在股份公司里，股东大会、董事会和总经理各有自己的职权范围，他们之间的相互制约关系构成了股份制企业内的法人治理结构。这种企业组织形式经过几百年的市场经济实践的考验，已被证明为是十分有效的管理方法。剑桥市的市议会领导下的市经理负责制的管理模式，之所以可以做到政府运作的很高透明度，保持选民和纳税人的广泛参与，能够对市议员、市长、市经理进行有效的监督，也盖出于他们建立在对市议员和政府主要官员的直接选举的基础上，对市议会、市长和市经理之间进行合理分工，并相互制约的结果，从而保证了剑桥市议员和官员的清正廉洁。
布鲁克林镇（Town of Brookline）则是通过镇民代表大会领导下的镇经理负责制（Town Meeting）来管理城市的。该镇位于美国马萨诸塞州Norfolk县境内，距波士顿市中心只有6公里，属于大波士顿地区。它是新英格兰地区6个州中最大的镇之一。早在1630年这里就有了移民点，1705年形成了一个镇，比美国建国还早了70多年。从那时开始，布鲁克林镇就采取了镇民大会（Town Meeting）和理事会（Board of Selectmen）的管理模式。当时凡是该镇的正式居民都可以自由参加决定重大事项的镇民会议。1915年，该镇成为马萨诸塞州第一个采取了延用至今的镇民代表大会（Representative Town Meeting）、理事会（Board of Selectmen）、镇经理或行政长官（Town Manager or Town Administrator）管理模式的镇。2002年，该镇有人口5.3万人，家庭平均收入为6.6万美元，是典型的以中产阶级为主的社区。1917年美国总统肯尼迪就出生在该镇。
布鲁克林的镇民代表大会（Representative Town Meeting）是该镇的立法机构和最高权力机构。镇区有16个选区，每个选区选举产生15名代表，共240名。代表任期3年，每年改选1/3。每年的5~6月和10~11月都要召开例行的镇民代表大会，每次3天，从19点到23点，讨论决定镇里的预算、税率、重大开支、地方法规、公共基础建设等重大事项。镇民代表大会的代表是自愿者，没有工资，为镇里工作是义务性的。
镇理事会（Board of Selectmen）由5人组成，由选民直接选举产生，任期3年，每年改选1/3。理事会成员的工作也是兼职的，他们每周为镇政府工作20小时左右，在晚上19点到22点进行。每年镇政府为每位理事会成员发2500~3500美元的补贴。镇理事会的作用大体相当于公司董事会的作用，他们负责布鲁克林镇的全面工作；聘请镇经理或镇行政长官，任命其他部门和委员会的领导人；执行镇民代表大会通过的决议；对每年的镇财政预算提出建议和审查意见；提出新的地方政策或修改意见，管理资金的支出；为地方债券和借款背书；配合警察和消防部门工作；配合许可证发放部门工作，等等。镇理事会是布鲁克林镇政府中真正有实权的部门。他们需要经常倾听镇民的要求和意见，并不断把镇民的意见列入理事会讨论问题的议程之中。但是，镇民代表大会对任何议案具有最终的决定权。
镇行政长官（Town Administrator）是镇理事会面向全国公开招聘的职业经理人。他在镇政府中的作用很像股份公司里的总经理，向镇理事会负责。他的职责就是进行镇政府的日常管理工作，是镇政府中的全日制高级白领雇员。
与市场经济中的股份公司制不同的是，布鲁克林镇政府运作的是公共财产，所以镇政府各部门成员，尤其是重要部门成员的产生，体现出选民对政府的监督精神。其中，由选民直接选举产生的官员有：镇民代表大会主席（1人）；镇秘书（1人）；学校委员会（9人）；公共图书馆理事会（12人）；住房管理局（5人）；其他总管（5人）。
在镇政府预算制定、审议和执行监督上，由镇民代表大会主席（Moderator）任命，镇民代表大会批准的财政咨询委员会起着非常重要的作用。这个委员会由16个选区的各1名以上的镇民代表和不超过6名由全镇选出的其他代表组成，共25人，任期3年。他们虽然不从镇政府那里领工资（2003年整个委员会才花费了18527美元，约占该镇当年预算的万分之1.16，几乎可以忽略不计），但是对镇财政的执行情况和第二年财政预算的编制起着重要的监督作用。他们可以就镇财政的所有问题向镇民代表大会提出意见和建议，向镇民收集社区建设需要解决的问题。该咨询机构下设7个委员会，它们是：行政与财政、资本、人力资源、人事、计划与规则、公共安全、学校，分别与自己业务相关的其他部门密切联系，收集相关信息。在2002年，该委员会召开了22次会议，举办了44次听证会，让有不同观点的人们进行交流。在镇民代表大会闭会期间它是惟一有权批准动用高达1000多万美元的镇财政备用金的权力部门。
布鲁克林镇政府的财政年度是从头一年的7月1日到第二年的6月30日。但是，下一个财政年度的预算报告，一般在每年的9月底就开始酝酿。
首先是由镇行政长官领导下的财政办公室进行编制，对第二年的收入和支出进行估算，提出初步的财政预算报告后，提交镇理事会和镇财政咨询委员会进行修改和补充。
从12月开始，镇理事会开始组织对第二年财政预算报告的听证会，镇政府各有关部门也开始向镇理事会和镇行政长官提出建议。
到第二年的1月份，预算报告编制完成，2月份由镇行政长官将下一年的财政计划正式提交给镇理事会和镇财政咨询委员会。
从2月到5月，镇理事会和镇财政咨询委员会对预算报告进行修改，并提交镇民代表大会。
5月到6月，镇民代表大会对下一年的财政预算案进行审查，并进行表决。
一般来说，镇民代表大会只要简单多数就可通过预算案，只有发行政府债券时才要求2/3的多数通过。
与剑桥市不同，布鲁克林镇采取的是一种“大民主”自治式的管理方式。240人组成的镇民代表大会，5人的理事会及其下属的28个由镇民自愿者组成的委员会，镇行政长官及其下属的23个部门，犹如市场经济中公司治理结构的股东大会、董事会、总经理的关系。这种经过近300年时间考验的地方治理模式，早在19世纪末就被托克维尔称为美国基层民主制度的真谛。它在今天仍旧具有很强的生命力。
美国地方政府在制定和审议财政预算时，一直遵循“以程序公正保证结果公正”的原则。2003年笔者在美国德克萨斯州库帕斯克里斯蒂市调查时，就看到了该市在讨论2003~2004年的财政预算案时的具体决策程序。
1月30~31日，预算管理部门对所有参加预算编制的人员进行统一的软件使用培训。
2月17日，预算管理部门将分布编制的预算编制工作手册发至各个部门。
3月3日，各个部门领导将制定的预算收入报告上报给预算管理部门。
3月22日，预算报告中的支出部分上报给预算管理部门。
4月14日，预算报告由市经理修改、审定。
4月15-17日，召开市政府内部的预算报告听证会。
4月29日，市议会例会——讨论年度财政政策。
5月6日，市议会重新开始审议。
5月27日，市议会例会——向议会提交财政预算报告概要，第一次预算案讨论。
6月10日，市议会例会——讨论一般资金预算和今后5年财政规划，第二次预算案讨论。
6月17日，市议会例会——公用项目预算和企业基金，第三次预算案讨论。
6月24日，市议会例会——公共服务预算和专项收入，第四次预算案讨论。
7月8日，市议会例会，就预算概要进行讨论和修改公开听证。
7月15日，市议会例会，一读，预算接受法定程序，预算概要的讨论和修改。
7月21日，接受2003年确定的财产估价目录。
7月22日，市议会例会，二读，预算接受法定程序，将2003年确定的财产估价目录提交市议会。
8月1日，新的财政年度开始。
8月4日，将确定的有效税率在当地的“号角时报”上公布，并将2003年确定的财产估价目录提交给市议会。
8月20日，市议会例会，一读，接受财产税税率法定程序的两个部分：债务和财政运行。
8月27日，市议会例会，二读，接受财产税税率法定程序的两个部分：债务和财政运行。
从以上的介绍中我们可以看到，美国地方政府预算制度的产生、执行和监督，既是促进民主政治发展的原因，也是民主执政的结果。公开透明、公众参与、程序公正、符合法律规定是美国在制定和审议地方政府财政预算时的主要特点。这些做法对于今天正在进行各级政府预算制定和审议制度改革的中国来说，具有借鉴意义。
