“八步工作法”是开县麻柳乡首创，即凡涉及村级经济发展规划、村级财务预决算、村内兴办公益事业、重点项目和村民切身利益的大事，都要通过八步程序：一、深入调查收集民意，征求群众意见的面必须达到60%以上;二、召开会议初定方案;三、宣传发动，统一思想;四、民主讨论确定方案;五、户户签字进行公决，赞同率达到85%以上才予以实施;六、分解工程落实到户;七、村民小组组织实施;八、竣工结算张榜公布。八步程序中，每一步都体现了两个字：民主。

重庆市开县的麻柳乡以“八步工作法”的制度创新闻名于世，笔者曾两度前往考察。时隔3年，2010年4月，笔者第三次来到麻柳乡。从2006年至今，麻柳乡的党委书记已换了三任，乡长换了两任，“八步工作法”在当地正慢慢成为日常决策和管理农村事务的习惯。但笔者还是从当地修建两条村级水泥路的故事中，察觉到在现有政治环境和制度条件下，基层政府制度创新要坚持下去的艰难和曲折。

在转轨时期，人们大多认为推进制度的不断演变，是实现社会转型和体制转轨的必然选择。但遗憾的是，制度的执行却相差很远，而且这种差距还有扩大的趋势。显然，如果找不到制度上关键环节的缺陷并加以改进，这种“一条腿长，一条腿短”的局面，就将在实际工作中既阻碍地方政府作用的转型，又难以实现民主执政、依法执政和科学执政。那么，在什么条件下制度才能真正起作用呢?这与制度所约束的社会各方的力量对比有密切关系。起作用的是这样一条规律：监督的边际效用等于制度效用的临界点。而监督的实现，必须建立在社会各利益集团的力量对比和平衡上。如果社会利益集团关系中出现不平衡，即某一集团权力十分强大，而其他相关方力量十分弱小时，制度是不会被遵守的。无论权力强大的一方是地方政府、利益团体还是普通民众，概莫能外。

我国的制度变迁，就是在这种平衡——平衡的打破——建立起新的平衡的循环往复的螺旋式上升运动中逐步实现的。而我国目前面临的许多制度瓶颈，恰恰就是在实现社会各利益集团博弈、力量平衡和监督方面存在着缺陷。

麻柳乡2007—2009年硬化的两条村级道路的过程，说明了这一点。

麻柳乡硬化的第一条水泥路，是2007年开始动工的从乡政府场镇到鹿垌村9公里的村级路。硬化道路持续了一年多。由于该路受益农民分布广泛、零散，受益程度难以计算，所以没有从农民那里集资，资金全部来自上级的拨款，约为368万元。乡党委、政府甚至乡主要负责人主宰了工程从招标到质量监督、验收的全过程。这样，一方面乡党委、政府承担着无限责任，另一方面受益农民也产生了依赖思想，有少数农民对于施工中涉及的自身利益(如需要租用农民的地方堆放建筑材料，需要拆除一点农民自己房前的台阶)甚至漫天要价。对于这样不同于“八步工作法”的做法，一些干部和农民提出过不同意见，但都未被乡主要领导采纳。很多乡干部对此采取了回避态度，不再过问修路的事情，让主要领导自己去关心。 果然，路修到一半时，问题发生了。施工队说由于建材价格上涨，工程预算要从368万元增加到460万元，没有钱只能停工。当地农民则发现施工质量存在不少问题。在这种情况下，要想动员受益农民集资弥补这超出预算的92万元，已不可能了。乡主要领导的威信也因此严重受损。笔者在麻柳乡时还有干部反映，之所以出现上述问题，就是因为没有按照“八步工作法”来办事。而一旦施工真的停下来，后果会十分严重。后来，麻柳乡更换了建筑队，说服施工单位垫资，勉强把这9公里的路硬化完了。至今，道路竣工已两年多，乡政府还欠着施工单位几十万元的工程款。

另一条是通往兴坪村的4.5公里水泥路。兴坪村位于高山上，这就使道路蜿蜒曲折，盘旋而上，十分险峻。最后决算下来，总投资170万元，其中受益农民集资50万元，人均300元，国家“村村通工程”支付90万元，当地鲤鱼塘水库后辅工程补助款30万元。笔者沿着这条水泥路一直走到了尽头，感慨路的质量非常好，错车处、弯道处、学校门前、陡崖处等要害部位处理得十分到位。这条路从2008年8月8日北京奥运会开幕那天开始建设，到2009年5月2日完工，历时近9个月。这是一项完全按照“八步工作法”完成的工程。兴坪村按照“八步工作法”进行了全民公决，确定了受益农民集资数额;成立了工程领导小组和财务管理小组，主要由村民代表和村干部组成;聘请麻柳乡当地的施工队进行施工，由村民选举产生的质量监督员进行监督;兴坪村党支部书记邓廷章有十几年在广东番禺从事建筑施工的丰富经验，以他为首的工程领导小组的监督不仅到位，而且内行。在施工中也遇到了建筑材料涨价的难题，最后结算超出了工程预算30万元。他们召集党员、干部、村民小组长、村民代表开会集体讨论，决定将上级发给兴坪村的鲤鱼塘水库后辅工程补助款30万元，用于补足超出的预算。

数字的对比很能说明问题：9公里平坦的路，花了460万元才勉强完成，质量不如人意，农民和干部议论纷纷;4.5公里崎岖的山路，花了170万元，不仅质量上乘，而且农民、村干部、乡干部都很满意。

随之而来的问题是，“八步工作法”诞生于麻柳乡，那里的干部群众应该对这种方法的好处了如指掌，但为什么有时会在实际工作中放弃或者不完全使用呢?笔者认为，结论只有一个，那就是在这项工程中，没有形成相关利益方力量的平衡。乡党委、政府甚至乡主要领导的权力很大，而民众的参与程度很低，没有形成对权力的有效制约。在这种力量失衡的格局中，要想实现政府的民主执政、科学执政和依法执政是很困难的。出现这样的局面，不会以领导者个人的意志为转移，因为权力受到制约无论对于国内还是国外的任何领导者来说，都是一种痛苦的选择，也是无可奈何的选择，因为不这样做，民众不答应。那么反过来说，如果领导者有机会可以大权独揽，独断专行，他们怎么会主动要求接受监督，从而削弱自己的权力呢?在“八步工作法”的诞生地和普及程度很高的麻柳乡尚且如此，可以想象在其他乡镇和城市是什么样子了。所以，要真正使创新的制度起作用，就要特别关注使制度能够得到遵守的客观条件，并积极创造这样的条件。

监督是有成本的。兴坪村对施工方的监督很严格。他们不仅有选出的专职监督员熊启平，还有像村民廖百安这样的自发监督志愿者，无时无刻不在观察施工方的一举一动，以至于施工方还打伤了熊启平，使他不得不住院治疗——施工方为此赔偿了几千元医疗费。兴坪村还因为对施工质量有意见，下令停止施工十几次，乡政府为此召开了多达四五十次的协调会，仅乡主要领导就亲自参加了二十多次这样的会议，以解决矛盾和问题。在这样强大的民间力量面前，无论施工方还是乡党委乡政府，都不可能一言九鼎。它们的权力都受到了制约，凡事都需要协商、讨论，最后以大多数人的意见为准。正是在这样的条件下，才造就出高质量的道路，最后实现了多方的共赢。

以小见大。麻柳乡修路的故事揭示了我国地方政府创新可持续发展的规律：在政府、开发商与民众之间，力量最弱的就是民众。因此，不从根本上解决民间力量弱势和民众参与程度低的问题，民主执政、科学执政、依法执政就难以实现，我国的体制转轨和社会转型也将付出更高的成本、经历更加曲折的道路。