经过30多年的改革开放，我国农村的社会矛盾也经历了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的过程。过去计划经济条件下的平均主义大锅饭矛盾，经过农村家庭联产承包责任制得破解；沉重的农村税费负担支撑起的农村公共服务，在2006年停止征收农业税、加大政府对农村的投入之后也得化解；在新一轮城市化的浪潮中，农村土地问题已经成为目前我国农村矛盾的焦点。如果说家庭联产承包责任制是农民为自己争取平等合理的劳动收益权，摆脱沉重的农村税费负担是农民为自己争取平等的公共服务享有权的话，那么农民对自己承包土地使用权利的保护在更大意义上是对自己财产权利的维护，也是在更基础的意义上主张自己的权利。这种从劳动收益权到公共服务享有权，又到财产权的发展，显示出我国农民权利意识的觉醒，也在更大程度上反映了我国农村改革深入发展所面临的新挑战。基于此，在新时期，探求农民权利体系的内容，分析现实中农民权利保障的实际方式、途径，进而探讨如何激活市场经济条件下的土地要素，实现农民致富，对于在我国城市化进程中保障农民权利具有重要意义。
一、在清晰的土地产权基础上构建农民权利体系
现代社会管理是建立在权利和义务平衡基础上的。对于社会弱势产业和弱势群体，其权利的保障是社会公正和平等的基础。社会的公正和平等则是生产力发展和社会进步的基石。在我国，就社会整体而言，农民是弱势群体，其权利的保障是全社会实现公正、平等的试金石。
（一）农民权利是个体系
我国30年农村改革开放发展的实践告诉我们，农民权利是个体系。它至少应由经济收益权、社会管理权、社会福利权等构成。同时，农民权利体系的构筑必须建立在农民财产权的基础上。
在农民权利体系中，经济收益权是农民权益中最基础的部分。这种收益权与农村的生产要素相联系，一方面它表现为农村劳动力的流动；另一方面则与土地的流动相联系。前者是劳动力价值的体现，是农民的劳动收入。后者是农民财产价值的体现，是农民的财产性收入。在任何一个社会，如果农民只有劳动收入，缺乏财产性收入的话，很难说他们的经济收益权利是完整的。很难设想，一个只靠出卖劳动力的农民能够有持续参与社会管理的积极性和动力。也很难设想，那些缺乏财产收入，只靠有限工资生活的农民对农村和社区的管理是值得信赖的。
社会管理权是农民当家作主的权利。农民要实现这个权利，必须要有参与的动力，必须组织起来。两者都与农民的财产权密切相关。只有当农民有了财产的时候，为保护自己的财产他们才会有参与的动力；为实现自己的财产权利，他们才能够组织起来，用自己争得的话语权来与比他们强大很多的公司谈判，与政府对话。
社会福利权是农民享有政府提供的公共服务的权利。尽管农村现在取消了直接的农业税，但农民依然是间接税的纳税人，依然有权利享有政府提供的均等化的公共服务。农民是有选举权的公民，虽然目前他们能够直接选举的只是村级自治组织的领导人、县人大代表和部分试点的乡镇党委、政府官员，但我国基层民主政治发展的目标，就是要将这种直接选举，逐步在乡镇、县甚至更高层级的政府推开。广大农民逐步对各级政府官员地位的决定权，可以对政府产生为农民提供均等化的公共服务的倒逼作用。
对农民来说，他们最主要的财产就是土地。但是，如果农民的土地外在于他们的财产权利，也就是说，如果农民的土地可以被政府或者其他社会集团随意调整、侵占、剥夺，那么农民的权利是很难实现的。只有当土地真正成为农民的财产时，即土地真正是“我的”，而不是“我们的”时候，农民从土地收益的获取中，就会生发出参与社会管理的强烈要求，用参与社会管理来保障自己合理的经济利益。与此同时，农民在对其土地财产权的维护中，自组织程度的提高和参与意识的增强，也对承接政府提供的公共服务提供了良好的基础。这样，一方面提高了政府公共服务的质量，另一方面农民也将逐步获得与市民同样的社会福利权。
（二）还权于民要从农村产权制度改革入手
目前，当我们谈到农民的财产权时，多以农民在劳动收入以外的土地收入为衡量标准。2010年，我国农民人均纯收入达到了5919元，年增长幅度超过10%，超过了城镇居民收入的增长幅度。[1]这可信吗？笔者于2011年对四川、安徽等地的农村进行了实际调查，以下是笔者实际调查、走访的相关情况。
2011年1月，笔者来到四川省宜宾市筠连县高坪苗族自治乡。这是一个地处偏远的少数民族山区乡，距县城有两个多小时的车程，紧邻云南省。全乡有人口8183人，5个行政村，34个村民组。全乡面积36.2平方公里，有土地3万亩，其中耕地1万亩，林地2万亩。2010年全乡人均农民纯收入是5500多元，比2009年增长了650元。该乡有长期的烟草种植历史，是一个烟草种植大乡。目前，该乡是浙江中烟（利群牌香烟）集团的烟草基地，也是国家烟草公司认定的烟草生产单元区（年产烟草5万石以上）。全乡租种20亩以上的种烟大户就有150户，其中有4户租种烤烟田超过200亩。全乡产值超千万元，是全县三个产值超千万的乡镇之一。
从2008年开始，该乡党委政府对全乡的土地进行了功能区划分，分为宜林区、宜烟区、宜粮区。其中50%的土地是宜林区，实行保护政策。宜烟区和宜粮区实行轮作，每年一换，烟粮土地各占一半。同时，乡政府制定了土地流转指导意见，主要是规范土地租金和竞标方式，政策每年调整一次。2008年的土地租金是200元/亩；2010年就上升为300元/亩。这实际上是乡党委政府为土地流转建立了一个交易平台。每年的政策调整指导意见的修订，宜烟宜粮区划分，乡党委政府都要征求农民意见。先分村民小组开会讨论，再以村为单位制定土地划分规划，进行公示。然后在每亩土地租金200—400元区间内进行竞标，出价高者得。2010年该乡先锋村有400亩宜烟田，8人竞争。烟田租金以每株烟苗0.25—0.35元乘以1000株为准。最后，该村农民郭术洪以每亩300元的租金中标，获得了400亩烟田的租赁权。其实，在2009年，该乡槐树村农民申世云也曾经承租过500亩烟田，年纯收入达到了20万元。为此，申世云雇佣了该村劳动力50人，每人每天工资50元，采摘烟叶时实行计件工资，达到了每人每天80元。
笔者与该乡先锋村的郭术洪、槐树村的申世云、刘让友、余先众等农民进行了座谈，他们都是种烟大户。他们租赁的土地多则200亩以上，少的也有100亩。土地租金逐年上升。2007年每亩租金只有100元，2008年上升为150元，2009年就到了200元，2011年更是高达每亩300元。四年间，土地租金涨了三倍，农民从土地中获益增多。目前，该乡5000亩宜烟土地大都被150个种烟大户承租，没有外出务工的农民包括妇女和老人，除了可以为种烟大户打工，每年获得五六千元的劳务收入外，还有近百万元的土地租金收入。种烟大户的收入也不错。申世云2007年租赁土地15亩，年收入1.8万元；2008年租地50亩，收入4.8万元；2009年在乡村两级组织协调下，租地200亩，收入20多万元；2010年租地300亩，尽管遇到旱灾，年收入也达到了18万多元。2011年申世云还要租地350亩。
笔者在筠连县腾达镇的春风村则看到另一种形式的土地收入。地处喀斯特地区的春风村土地并不适宜种植庄稼。村民另辟蹊径，2005年以每亩土地50元的低租金出租土地330亩，吸引了筠连县佛来仙居园林有限公司入住，投入600万元种植桂花。企业立住脚后，2008年春风村采用股份的形式入股土地660亩，获得了良好的土地收益。该村农民每年在公司打工的收入也有十几万元。桂花树下，农民自己饲养乌鸡，还有一份收入。他们利用自己村庄独特的地貌特征，种植杏树，开展“农家乐”旅游项目，也获得了良好的收益。
2011年2月笔者对安徽省淮北市相山区、杜集区、烈山区和濉溪县百善镇进行了调查。淮北市是安徽省城乡统筹综合改革试验区，土地流转是综合改革试验的主要内容之一。相山区的郭王村有11个自然村，4114人，5026亩耕地。至2010年，该村已流转土地1200亩，主要租给了本村食用菌种植大户。为此，该村农民自己组织成立了“郭王村土地股份合作社”和“郭王食用菌产业合作社”，由合作社社员选举产生了4人管理委员会，任期3年，其中2人是村干部，2人是食用菌种植大户，收支每月公开。土地股份合作社是该村土地流转的主体，负责与农户谈判土地的入股方式。2010年，该村入股的土地价格为每亩800元，也就是说，农民每年可以从合作社得到每亩800元的土地租金。2010年合作社还为每亩再分红350元。合作社对入股的土地进行集中连片的水、电、路等基础设施建设，然后把土地分租给食用菌种植大户使用。淮北市和相山区政府为鼓励土地流转，一次性给予合作社每亩400元补助。笔者在相山区的钟楼村也看到了类似的农民组织土地流转合作社。据当地干部讲，这种农民自己的合作组织早在三四年前就在宁夏石嘴山市平罗县出现了，具体负责农民承包地的流转。在相山区，任何企业和团体要租赁土地，都需要与农民自己的组织土地流转合作社谈土地租金。目前每亩的租赁价格是1000斤小麦的市价。自2008年以来，相山区已经流转1.1万亩土地，占整个耕地面积的1/9。
在濉溪县百善镇的安徽省城乡统筹综合改革试验区里，淮北市顺达集团公司和五铺农场2009年联合投资2000多万元，成立了“厚望食品有限公司”，采用入股形式流转农民土地500亩，每年每亩租金800元，租期5年，租地协议由公司与农民签订。公司生产各种大棚蔬菜，供应城市市场。出租土地的农民在公司务工，每亩用工50—60天，每天工资50—70元。2011年春季抗旱，农民每天收入增加到120—130元。而且，国家给农民的粮食、化肥、农药、柴油、农膜等补贴，仍旧归农民所有。2010年，公司还为农民每亩发放了300元的分红。在百善镇，农民土地以入股形式已经流转了1万多亩，涉及1000多农户。
淮北市杜集区石台镇石台村的淮北市红硕园艺合作社，是农民黄得利在云南昆明打工种植蔬菜8年，学到了技术后回家乡于2006年创业建立的。该园艺合作社每年的蔬菜和葡萄种子从日本进口，西瓜种子来自台湾。至2010年，合作社已向农民租地500亩，建了150个蔬菜大棚。2011年又增加租地300亩。土地租金也每年上涨，2006年每亩600元，2009年800元，2010年1000元，2011年达到1100元。在蔬菜大棚打工的主要是当地留守农村的妇女和老人，每天工资20元。2010年合作社付给农民工资30多万元。合作社的收益也不错，一个蔬菜大棚一年的纯收益可以达到1万元。笔者在淮北市烈山区宋町镇马桥村“老猫洞生态园”也看到了类似的情况。
成都市是国家城乡统筹综合改革试验区。为适应我国城市化进程和土地流转需要，2008年，他们率先在农村开展产权制度改革。首先，他们做的第一件事是“确权领证”。每户农民要有权属证明，这是土地流转和获得财产性收入的前提和基础。成都市双流县的瓦窑村是试点村之一。该村距离成都市19公里，全村700多户，2500多人。2008年5月瓦窑村完成了确权颁证，确定了每户的土地、房屋面积，长期固化，办理了全套产权证明。确权后，土地从此“生不增、死不减”，不再调整。之后不论征用还是流转，都遵循“占谁补谁”的原则，收益不再集体平分，而是归农户本人。这些权属证明是：土地承包经营权证、林权证、集体土地使用权证、房屋所有权证。长期不变的土地使用权和土地确权，将土地权利给予了个人。
其次，当农民的资产能产生更高价值的时候，就需要新的机制来保障农民的话语权、自主权。瓦窑村的“农民议事会”正是在确权的过程中，从民间自发产生的。2008年确权工作刚启动时，该村一度矛盾重重，无法推进。几十年来农村的土地、房屋经历了无数变动，权属混乱，难以理清。最后，农民自己想出了办法，他们推举出一些他们心中有威望、信得过的代表，入户调查、实地测量、调解纠纷，最终解决了确权难题。由此，农民议事会成为农民自我管理的社会组织。瓦窑村一组议事会有议事员6人。“玫瑰天堂”和“锦绣城”两家公司租用了他们的土地，每年有60万元出租款。这些款项如何在70家农户中分配，是农民议事会要讨论的内容。讨论结果议事员要签字、按手印，张贴出来征求全组村民意见。
再次，在土地整理和自治的基础上，农民开始享有均等化的公共服务。在瓦窑村，农民住宅建设有“统建房”和“自建房”。前者是由政府统一建设的“田园诗驿小区”，人均35平方米，直接拆旧房住新房，旧房多余面积按照政策标准赔付现金，农民直接入住。后者是由政府统一规划“新农村”，对农民先按照标准对旧房进行赔付，再按照每人35平方米划给新建房土地，自己建房。之后，80%的瓦窑村农民住进了小区和新农村。小区和新农村的外观风貌、公共基础设施、公共服务由政府解决。拆迁、补偿、建新区的资金主要来自两个途径：一是土地流转后的租金收入；二是土地整治后多出来的土地形成的收入。
通过土地整理，瓦窑村基本达到了村容整洁、道路、通信、环境、垃圾处理等公共服务均等化。农民通过土地整治，不仅有固定的土地出租收入；而且每年有1万元左右的打工收入。村组两级成立农民议事会，实行农村社区自治管理。虽然农民住进了小区生活成本增加了，但是和以前种地比较，还是收入增加更多。
在养老和医疗保险方面，成都市有城乡养老保险和新农村合作医疗。2008年成都市还推出了“耕保基金”制度。只要农民保护好自己的耕地，政府就每年发给每亩300—400元的耕保基金，专项用于购买养老保险，以解决农民部分保费，同时也保护了耕地。目前，瓦窑村98%的村民参加了新农合医保。
通过调查可以发现，瓦窑村农民的生活之所以发生了如此巨大的变化，主要是因为土地整理为土地流转创造了条件，也使土地释放出更高的价值。以前，农民的土地和房屋是无法流动的，也就无法产生更高的价值。农民仅仅靠种地，既无力转向更集约利用土地，也无法转向现代化居住模式。瓦窑村的农民，事实上是通过对宅基地的整治，使自己获得了改善生活的资本。
城乡统筹综合改革的实践，使农民真正尝到了甜头。因此，在确权的基础上，瓦窑村农民做出了一个大胆突破：2009年5月瓦窑村一组的农户以按手印的方式，决议将土地承包经营权期限，由以前规定的30年，改为“长久不变”。此份按满手印的决议如今已被中国革命历史博物馆收藏，并和30多年前开启包产到户的安徽省凤阳县小岗村的手印协议收藏在一起。
事实上，土地确权不仅使农民的财产权得到了明确，也意味着把财产的处置权还给了每家农户。农民有权以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式进行土地流转。村集体不能再像过去一样，代农户做主。确权后，每家的土地权属很清晰。出租价格也是农民派代表直接和企业谈。每亩地租金按1000斤大米的市场价计算，随行就市，农民也不吃亏。
成都市孙平副市长认为，成都的改革就是让农民当家做主，只有农民都有权决定自己未来的走向，他们的权利才真正落实了。也只有当农民都真正意识到自己权利的时候，改革就离成功不远了。所以，成都市城乡统筹综合改革的核心就是四个字：“还权赋能”。把权利还给农民。首先是把农民的财产权利还给他们，而且是长期的财产权。“有恒产者有恒心”。农民有了恒产，就可以依靠自己的力量来解决自己的问题。土地权利由“我们的”变成了“我的”。“我们”是个集合名词，人格化的程度非常低，而产权一定要人格化，才会真正有人去关心它，维护它，让它升值。从复数到单数，是一个非常重要的飞跃。其次，农民议事会还社会管理权给农民。从选举、决策到监督，使农民不仅有财产权，而且有社会管理权。这些权利结合在一起，农村就会发生很大的变化。再次，农民有了医疗保险、养老保险，这是还农民以社会福利权。过去那种认为农民的承包地就是他们的社会保障的看法是片面的。实际上，农民也是纳税人，是公民，不管公民在什么地方生活，公共财政的阳光都应该照耀着他。
当农民有了财产权、社会治理权、社会保障权时，他们才具有了完整的人的权利，才真正使“农民”成为一种职业，而不是一种身份。其实，这些权利本来都是农民的。由于历史的原因，农民的权利由具体的变成了抽象的。抽象的权利主体是无法行使自己权利的。“还权”就是把农民应该有的权利还给他们。农民有了这些权利，就可以按经济规律和社会规律，拥有改变自己生活和生产状况的能力。实际上，我国进行的经济体制改革和农村改革，就是要把扭曲的东西回归到正常状态，让规律发挥作用。这样整个社会就会迸发出惊人的创造力。这就是体制机制的作用。人还是这些人，土地还是这片土地，但是方式不一样，制度安排不一样，它的走向就完全不一样。
二、农地征收中农民权益的保障更多体现为官民博弈的结果
在我国城市化过程中，既保护好农民的权利，又适应城市化的发展，一直是我们追求的双赢目标。其中，制度化一般被公认为解决问题的主要手段。但笔者在调查中发现，这些制度要真正起作用，则是官民博弈的结果。这种博弈既显示了农民在博弈中不断成长的过程，也反映了我国制度变迁的规律。
一般认为，制度化是各种社会集团实现自身利益诉求的正常和理想的规范化渠道。这种制度包括各种法律、规章、政府政策等是以明确形式确定下来的，并通过一定法定程序被立法和权力机构批准，向社会公布的正式制度。在中国目前的转轨时期，人们大多认为推进制度的不断演变，对于中国实现社会转型和体制转轨非常重要。同时，我们也在社会实践中发现，尽管自我国改革开放以来正式的制度已经有了巨大的发展，但令人遗憾的是，制度的执行却相差很远。而且这种差距还有扩大的趋势。显然，如果我们不能找到使制度真正起作用的关键环节的缺陷，并实际工作中加以改进，那么这种“一条腿长，一条腿短”的局面就仍会长期存在，并实际增加对我国成为现代民主、文明的社会主义国家的阻力，甚至可能造成转轨的失败。
那么，在什么条件下制度才能真正起作用呢？这显然与制度所约束的社会各方的力量对比有密切的关系。在这里，实际上存在着这样一种现象：监督的边际效用等于制度效用的临界点。这里的监督，是指制度所约束的社会各利益集团之间的相互关系，实现这种监督必须完全建立在社会各利益集团的力量对比和平衡上。因此，如果社会利益集团关系中出现不平衡，即出现某一集团权力十分强大，而其他相关方力量十分弱小时，制度是不会被遵守的。这时，无论权力强大的一方是地方政府、利益团体，还是普通民众，都概莫能外。同时，社会各利益集团在博弈中，相互监督的边际效益正是制度发挥作用的临界点，也就是说，超出了这一边界，不仅监督的效益呈下降趋势，而且制度也不会被遵守，并开始失去作用。
我国的制度变迁就是在这种平衡、平衡的打破、又建立起新的平衡的循环往复的螺旋式上升运动中，逐步实现的。我国目前在建立服务型政府、公共财政、信息公开、制度创新及其可持续发展等很多方面面临的制度瓶颈，恰恰就是在实现社会各利益集团博弈、力量平衡和监督方面，存在着缺陷。
笔者近期在对浙江温州、安徽淮北、重庆忠县和开县、内蒙巴彦淖尔市临河区关于城镇土地征用的调查证明了这一点。目前，我国的城市化进程十分迅速。由此带来的城镇土地征用方面的矛盾和问题也成为了社会关注的热点。因此，在这个问题上反映出来的制度化矛盾与问题，有鲜明的典型意义和方法论上的指导作用。对这个问题的剖析有助于对我国制度变迁轨迹的理解和认识。在调查中，浙江温州在土地征用和城市化方面走在了前列。[2]目前温州已经基本完成了城市化的过程。一个明显的迹象是，温州目前已经没有可供征用的土地了。
温州市在土地征用上大致可以分为三个阶段[3]：第一阶段从20世纪80年代中期到90年代后期。由于市场经济处于起步阶段，用地没有指标控制，用地政策比较宽松，地方政府在征地上所拥有的权力几乎是无限的，农民基本上处于被地方政府任意摆布的地位。对农民的安置主要是安排工作，户口迁为城市居民。第二阶段从90年代末到2005年。由于1999年新的《土地管理法》出台，房地产业开始启动，建设用地开始趋于紧张，安置用地指标的价值开始显现，农民维护自身权利的意识逐渐增强，与政府开始就土地征用补偿进行博弈，并且开始迫使地方政府和企业在利益方面对农民的要求进行价外补偿。这个阶段的土地补偿形式主要是货币补偿为主。第三阶段从2005年至今。随着温州市土地价格的飞速飙升以及国家对土地管理的日益严格，农民与地方政府之间在土地问题上的博弈，开始进入了一个力量相对平衡的时期，即地方政府在土地征用方面不仅要面对中央政府的督查，而且要面对强大民间力量的对抗。过去地方政府常用的强力措施在这时已经大为削弱，农民、企业和地方政府此时都希望能够在现有法律政策的基础上，进行协商，用法律和政策来约束对方，实现三方的共赢。
在调查中，当地官员也承认，当地方政府在征地问题上拥有几乎无限的权力时，他们是没有动力去遵守有关的法律法规以及政策规定的。最初对农民的补偿主要就是安排工作和将户口从农村迁往城市以及给予失去劳动能力农民的部分货币补偿。当1994年以上补偿措施失去作用后，货币补偿就成为了主要的形式。也就是从这时开始，1999—2004年，温州各级地方政府拖欠农民的征地款10亿元，占整个征地补偿款的1/8。对农民土地的剥夺还以多种形式存在：2004年温州有开发区47个，实际批准的只有21个，26个未批准的开发区中还有15个未备案。1999—2003年，批准征用土地27万亩，实际征用数字是它的三倍，包括1/3的道路建设、1/3农户违章建设、1/3的开发区建设用地。地方政府违规通过低价收购储备农民的集体土地，用以今后高价出售。如2005年乐清北白象镇贷款一个多亿，收储农民土地5000余亩计划建设园区；洞头县在出台片区综合价之前，大肆收购储备农民集体土地，面积达该县前五年报经征用土地的三倍，并强迫农民领取“征地款”；另一个县也用建设经济开发区的名义，收储和预征农民集体土地2655.8亩，而支付的“征地补偿费”仅为规定金额的50%—70%。此种对农民土地权益的强势剥夺，大多是地方政府与当地村干部联手实施的，这也引发了不少村干部的腐败行为，激起了广大农民的反抗，甚至引起了社会的动荡。
显然，农民并不会对此种剥夺熟视无睹和长期忍受下去。他们也在采取各种手段来维护自己的利益。价外补偿就是其中的一种。当农民对土地征用补偿感到不满时，他们通常的做法是通过阻拦施工来获得价外补偿。例如，1999—2003年瑞安市征地的标准补偿为每亩3.7万元，但安阳街道征地实际补偿款到村最少要每亩5.7万元，其中2万元为土地填方费用。实际上，被征地农民收到填土方的款项后，并不会去填，最终还是要用地单位去填。但是如果不交这笔钱，用地单位就无法进场施工。瑞安市1999—2003年五年间征地标准补偿总额为99065万元，实际到村委会账户的征地款达192240万元，额外补偿达93175万元，实际补偿水平超过标准补偿金额的94%。这种现象在温州非常普遍，而且到后来逐渐演变为农民和村委会对开发商和地方政府的敲诈勒索。由此，地方政府和开发商也需要用法律法规和政策来约束农民和村委会的非法要求。[4]
为了协调农民、开发商和地方政府在土地征用补偿方面的矛盾，除了需要各方都能够按照法律法规和政策来办事之外，温州也创造了一些各方面都能够接受的办法。其中，用位置较好的城镇宅基地置换农民的承包地就是其中之一。这是一种存量土地的调整方法，农民把自己的承包地让出来，以换取在城镇里面积小很多的宅基地，多出来的土地就成为了地方政府和开发商的可使用土地。用这种办法，农民可以获得价值很高、面积较小的宅基地，并可以在城市经商、居住，开发商和地方政府得到的则是多出来的承包地。
显然，在城市化和市场经济较之内地率先发展的温州，其在农民土地征用补偿方面的经验教训，对于我国中西部地区是有借鉴意义的。笔者在重庆市忠县调查时，就发现当地在如何处理农民、开发商和地方政府关于土地征用的问题上，有了与温州类似的创造。[5]这种被称为“地票”的制度创新的含义是：地方政府通过政策鼓励和支持农民建设“巴渝新居”，将分散的农民住房相对集中起来，新建房按照“巴渝新居”的图纸进行施工，这就将节省出一部分宅基地的土地，这些节省出来的土地集中起来后，可以拿到重庆市的“土地交易所”挂牌交易，土地交易收益在扣除了成本后，每亩地当地镇政府可以得到5.4万元。2009年笔者调查的忠县三汇镇就通过这种土地整理，得到400亩地，准备在2010年拿去进行交易。农民建“巴渝新居”则可以得到政府的各种建房补助，包括：每人5000元；每户3000元；砖混结构住房每平米补助150元；砖木结构每平米补助80元；土木结构每平米补助50元。积极搬迁建房还在以上基础上再奖励5%。当地政府通过这种做法来实现农民、开发商和地方政府在土地征用和补偿方面的三赢。
在保护农民利益方面，笔者在安徽淮北市[6]和内蒙古巴彦淖尔市[7]看到的农民土地征用补偿情况，都比20世纪90年代和21世纪初七八年好了许多。失地农民普遍得到了养老保险，征地补偿金也有了大幅度提高，尽管还有不少不如人意的地方，但是，有关利益集团都开始学习在法制轨道上，依法来解决彼此的利益分配关系。这显示出，经过30多年的市场经济发展，民众的力量逐渐取得了与地方政府谈判的地位，双方力量开始向均势方向发展，这是值得我们期待的。
笔者在很多地方城乡统筹综合发展试验中，都看到了地方政府对农民财产权等权利的敬畏。这种制度创新是否可持续呢？地方政府能否在没有民众直接选举的压力下，在一轮又一轮地方经济发展的浪潮中，持续尊重农民的财产权等权利呢？换句话说，如果一些地方政府确实做到了这一点，那么是什么促使他们尊重了农民的财产权和权利？原因是多方面的。目前能够看到的至少有以下几个方面：
一是尊重农民的权利，实现社会民主、科学发展，已经成为我国改革开放、经济社会进一步发展亟待突破的制度瓶颈。长期以来，在经济领域调整政府与资本的关系方面，中国有了长足的进步，其核心是我们终于承认了市场机制在资源配置中的基础性作用。但是，在社会转型和体制转轨过程中，在如何加快社会建设、缩小贫富差距、实现公平正义方面，或者说，在处理好与人民的关系上，进步较小。所以，当改革进入深水区后，这种一快一慢的不协调状况，很快成为矛盾的焦点。对于处于社会弱势地位的农民来说，如何保护好他们的权利，激发他们的参与意识，使他们真正成为与其他社会成员地位平等的公民，显然关系着我国改革开放成败的命运。历史发展规律告诉我们，要想实现可持续发展，就必须在尊重农民权利的基础上，民主执政、科学执政、依法执政，而农民的所有权利都是建立在土地产权基础上的。目前一些地方政府的制度创新，正是在这个关键点上顺应了时代的要求，满足了农民的愿望。可以看到他们在历史潮流方面的自觉和主动。
二是地方官员在实践中认识到，尊重农民的财产权等权利是一个双赢的结果。强大的政府权力在中国始终是一柄双刃剑。它可以集中力量办大事，提高办事效率；也可能超越边界，管了它不该管的事；还可能由于缺乏监督，为政府官员留下贪污腐败的空间。长期以来，各级政府大都在扮演无限责任承担者的角色，如果这种状况长期下去，不仅政府将不堪重负，而且现代公民社会的发展也将遥遥无期。现在，城乡统筹综合改革试验在农民的财产权等权利方面实现了突破，破解了长期困扰农民增收、农村公共服务、农民权利保护、农民参政议政、农村社区建设等一系列问题。政府在这个过程中密切了和农民的关系，实现了多年的施政目标，促进了城乡统筹协调发展，缩小了城乡差别和贫富差别。显然，这是一个双赢的结果。民主政治在社会资源分配中终于起到了基础性的作用，地方干部也在实践中尝到了民主执政的甜头。
三是农民的权利意识，随着城市化进程和土地流转，已经逐步觉醒。农民已经开始组织起来，维护自己的权益。中国社会发展必然要经历一个长期的城市化过程。在此过程中，城市和农村都要经历巨大的变迁。对于城市来说，大量农民进城成为新市民，面对权利的不平等，这些新市民会为自己争取平等的权利。对于农村来说，土地流转凸显出土地作为农民财产和收入的重要性，也激发起农民组织起来，在与实力强大的公司谈判和与政府的对话中，争取自己的话语权。这些农民自发组织起来的“农民议事会”、“土地股份合作社”，在维护农民利益，搭建土地流转平台，参与土地流转谈判，解决农民内部纠纷等方面，都发挥着积极的作用。可以想见，这还只是农民组织的初级形式，随着我国农村经济的进一步发展，这种组织还会有更高级的形式，实现全乡、全县的联合。有恒产者有恒心。当有了自己的财产权和经济利益时，农民组织起来，参政议政就是必然的选择。这也倒逼着地方政府加快职能转变，以适应变化了的形势。
民主执政、科学执政、依法执政，实质是要从人治社会向法治社会转变。农民对自己财产权利的维护，既不能建立在地方官员个人品质的基础上，也不能建立在道德力量的基础上。这种基础是不牢固的，因为它可能会出现“人走政息”的情况，从而形成农民和地方政府的对峙局面，给当地的经济发展和社会进步带来负面影响。从目前来看，制约地方政府比较有效的手段，是赋予农民对县乡级地方官员的直接选举权。在过渡期，我们通过扩大选拔地方官员的公开程度和参与程度，也能起到一定的作用。但是，我们希望在扩大基层选举范围和层次上有更大的突破，因为这是农民权利不受侵犯的基本制度保证。
三、从制度上保障农村土地流转中农民的合法权益
在当前关于农村土地问题的讨论中，一般可以分为两个方面：一个是城镇土地的征用；另一个是农村土地的流转。前者更多地反映了官民博弈，折射出中国制度变迁轨迹，已经引起学者、媒体和社会的广泛关注。后者则反映了我国市场经济体制建立过程中的基础性工作：生产要素的流动。这是构建农村市场经济体系、实现农民致富的基础工程，缺少它则无法从根本上完成向市场经济体制的实质性转轨。
现阶段农村发展的重大问题之一是农民的致富问题。达到这一点一般有两条途径：一是技术创新，主要包括采用新的品种、新的耕作技术和方法。二是组织和制度创新，通过创立新的经济组织和经济制度，合理配置和利用农村的各种生产要素，来达到致富的目的。前者大致属于生产力的范畴，后者则是对生产关系的调整和改进。农村生产要素流动的制度创新，则属于后者。
过去计划经济体制的一个重要特征，就是生产要素的非流动性，那是没有办法实现资源的合理配置的。承认市场作为资源配置的基础性作用，就是承认生产要素是需要流动的。只有在流动中，资本才能够增值，才能够创造更多的社会财富，这中间也包括了农民的增收。在实践中，人们却不时违背这条基本的原理，作出一些与市场经济基本规律背道而驰、似是而非的决策和选择。农村土地流转问题就面临这样的挑战。
农村的生产资料可以基本归为两类：农村劳动力和土地。改革开放30多年来，农村劳动力的流动已经渐成大势，它极大地促进了城市化的进程，同时也使生产资源通过流动得到了合理的配置。同样，一个农村劳动力配置在城市还是农村，产生的经济效益是完全不同的。
对于土地这一农村最重要的生产资料的流动问题，在经过了多年的讨论、研究和试点之后，很多学者和政府官员终于越过了土地不能流动的门槛，认为经过严格的规范，农村土地完全可以采取适当的形式进行流动，以促进农村经济的发展和农民的增收。
目前，我国农村土地采取的是村集体所有，农民拥有土地的长期承包使用权的制度。农村土地承包责任制是我国农村土地的基本制度。这一制度的优越性在于：它保证了村集体对农村土地的所有权，从而在制度上防治了土地的私人买卖，蕴含了公有制的成分。该制度又将土地的长期承包使用权交给了农民，使农民对自己承包的土地拥有了类似土地所有权所包含的一切权利。这就把市场经济中产权的基本内容包括进去了。这种农村土地承包经营权，在某种意义上等同于所有权。正是该制度的这些优越性，使得它从产生之日起，就显示出了强大的生命力，也极大地促进了我国农业的大发展，得到了广大农民的衷心拥护和支持。显然，当前农村土地流转的制度创新，必须建立在这一农村土地基本制度之上，才是合理的和可行的。
从目前各地的具体实践来看，由于不具备土地私人买卖的制度条件，农民承包地流转的具体形式大都采取了租赁、承包、入股、建立土地合作社和土地银行等形式。通过这些形式使农村土地与投入农业的资本相结合，产生新的农村经济组织和经济制度，达到提高农业生产效益和农民增收的目的。
2010年4月，笔者前往浙江温州、江苏南京六合区、安徽淮北濉溪县、重庆忠县和开县、内蒙古巴彦淖尔市临河区调查农村土地流转问题时，深感地方政府在农村土地流转方面的开创性工作和制度创新。
温州市的农村土地流转肇始于20世纪80年代，到1996年已经快速推进，进入2000年后出现明显的地价上升，目前，已经进入竞价包地阶段。从2002年温州农村经济统计资料开始出现“农户承包地流转总面积”栏目，具体流转亩数如下：
2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年
360433亩 424399亩 331552亩 409521亩 450851亩 534149亩 571725亩
2009年春耕备耕期间，温州瑞安市飞云镇农民出现竞价包地现象。农民历昌荣拿出29万元承包了1180亩农田，一举成为当地承包农田最多的大户。在此情形下，另一农民陈庆福赶紧在原有的每亩350元的价格基础上再加上20元，才挽回部分流转地。[8]
在安徽淮北市，截止2010年3月底，全市农村土地流转面积已达22.5万亩，其中流转耕地面积16.7万亩。[9]流转的主要形式有：
租赁 转包 互换 入股 其他
16.1万亩 3.1万亩 1.7万亩 1.2万亩 0.4万亩
占71.6% 占13.8% 占7.6% 占5.3% 占1.7%
淮北市21个乡镇办事处普遍建立了农村土地流转服务中心（或办公室）和土地流转市场，326个行政村全部配备了农村土地流转信息员。全市已有40多家农民专业合作社通过农村土地流转建立规模种养基地，发展高效规模农业。自2009年以来，淮北市通过土地流转新建规模（50亩以上）养殖小区（场）19个，高效种植（50亩以上）小区115个。该市还组建了农村土地股份合作社4家；农村土地信用合作社13家；农村土地流转合作社4家。仅2009年，淮北市财政扶持土地流转资金就达到了617.55万元，而且每年安排300万元农村土地流转专项资金，用于扶持农业规模经营、土地流转合作社和中介组织建设，引导业主增加投入，放大资金扶持效果。[10]
在安徽淮北濉溪县百善镇的“安徽省财政厅农业综合开发示范区”内，笔者了解到，该示范园区面积2.8万亩，现已经进入了4家企业。笔者考察了由顺达公司（经营房地产、建筑和酒类）和大自然公司（经营养猪）一期投入650万元成立的安徽厚望食品有限公司。该公司2009年从农民那里承租土地520亩，每亩每年租金800元，期限30年，建起了100个半地下式日光温室，从事绿色蔬菜生产。出租土地的农民130多人在企业工作。农民收益是：公司保证每户农民每年每亩可得1000元租金；产品销售盈利四六分成，农民得六，公司得四；每月收入不低于1000元。该企业2009年10月成立，运转半年来已初见成效。公司则可以从政府那里得到补贴，主要包括土地流转补贴：淮北市每亩200元，濉溪县每亩50元；菜篮子补助：市每亩8000元，县每亩5000元；省农业综合开发补助52.5万元（一次性）；还有修路、水利补助等。厚望食品有限公司蔬菜基地负责人王传魁告诉笔者，他们看好这项投资，预计三年后，就可收回投入。[11]
重庆市的忠县是柑桔之乡。那里的农地流转主要有五种形式：公司租赁；大户承包；农民公司；代耕代种；认购经营。到2009年底，该县已流转农民承包地31.25万亩，占全县耕地的1/3，28家龙头企业参与其中。具体分布是：用于粮油生产的13万多亩；蔬菜3万亩；水果14万亩；养殖业6000亩；茶叶2000亩。忠县流转土地的原则是：依法、自愿、有偿、有序、集中经营。美国博富文柑桔有限公司租赁了柑桔园9.62万亩，每年每亩租金440元，农民在该公司工作的劳务收入为每月400元。[12]
在内蒙古巴彦淖尔市临河区[13]，当地企业“内蒙古游牧一族生物科技有限公司”向临河区一牧民租赁1.5万亩沙漠的50年使用权，用来种植中药材“苁蓉”。笔者访问了这位牧民，他表示非常乐意将自己承包的沙漠出租出去，以获得更高的收益。
在笔者调查的很多中西部省区，劳动力转移的幅度非常大。在重庆市忠县的三汇镇，当地劳动力外出比例为70%—80%，有10%的农户已经不再回农村居住了。安徽淮北市2009年有农村劳动力65万人，其中外出务工的有39.7万人。由此可见，大规模的劳动力转移，必然带来农村生产要素土地的大规模流动。这是千家万户的农民与千变万化的市场经济相适应的必然选择，也是不以人的意志为转移的客观规律。政府在这种农民组织制度的创新中，要因势利导，在政策上予以支持，对制度创新进行规范。农村土地通过流动产生出的经济效益，必将成为农村继联产承包责任制、农村税费改革之后，推动农业向前迅猛发展的强大引擎；预示着农村的经济发展，将在组织制度创新方面迎来新局面，展现更强的活力，持续支撑我国经济长期、稳定、健康、高速发展。
总之，我们就是要树立这样一种观念：在市场经济中，各种生产要素如果不能流动是不会产生效益的。生产要素的流动是市场经济的血液。要想通过市场经济使农民富裕起来，就要通过农村的组织创新、制度创新，使农村的生产要素逐步流动起来。目前，农村劳动力的流动基本实现了，它大大促进了农村经济的发展。但农村中最大的生产要素——土地，在流动问题上仍然处于起步阶段。很多人害怕，一旦土地流动，会导致土地集中，农村出现两极分化。其实，只要坚持农村土地承包责任制不变，农民流动的土地，只是使用权，农民可以通过入股、出租、建立土地合作社和土地银行等形式来实现土地的流转，而不是简单地把土地卖掉，这样，既发挥了土地在流转中的增值作用，又保护了农民对土地的控制权，是一种双赢的选择。
注释：
[1] 中央农村工作领导小组副组长陈锡文在2011年1月30日国新办发布会上称，2010年中国农民人均纯收入5919元，在相当长的时间内第一次增长速度超过城市，连续7年增幅超6%。2010年达到10%。参见《去年农民人均纯收入5919元连续7年增幅超6%》，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/30/c_121040635.htm。
[2] 参见《市委办公室、市政府办公室关于加快农村土地承包经营权流转的实施意见》，中温办发（2009）135号文件。
[3] “温州农村土地承包经营权流转机制与政策研究”项目课题组《温州市农村土地承包经营权流转机制与促进政策研究》2009年8月3日。
[4] 参见温州市被征地农民问题政策研究课题分报告之一《温州市土地征用政策述评》2005年2月。
[5] 参见笔者2010年4月在重庆市忠县三汇镇的调查记录。
[6] 参见笔者2010年4月对安徽省淮北市的调查记录。
[7] 参见笔者2010年4月对内蒙古巴彦淖尔市临河区的调查记录。
[8] 参见温州市农业局编《温州农村土地承包经营权流转机制政策研究》2009年11月。
[9] 参见淮北市农业委员会《关于我市农村土地流转工作的汇报》2010年3月29日。
[10] 参见淮北市农业委员会《加快农村土地流转，推动农业规模经营——全市农村土地流转工作汇报》2010年3月30日。
[11]参见笔者2010年4月在安徽淮北濉溪县百善镇的“安徽省财政厅农业综合开发示范区”的调查记录。
[12]参见笔者2010年4月在重庆市忠县与县农委干部的座谈记录。
[13]参见笔者2010年4月对内蒙古巴彦淖尔市临河区的调查记录。
（作者单位：中央编译局比较政治与经济研究中心）
来源:《当代世界与社会主义》2012年第6 期
