安徽小岗农民冒险犯难启动的承包经营模式激发了中国土地制度变迁，是经济体制改革的起点和原动力。从尊重农民首创精神良性违宪到城市扩张强化征地，中国土地制度两张皮也就是二元土地制度结构性的矛盾和冲突，日益不适应生产力的提高，是进一步鼓励农民的首创精神，启动农村土地制度二次变革，落实农民土地自主权，还是坚守土地的计划经济，回避乃至拒绝土地的市场化改革？改革还是不改革？是农村自主改革还是继续沿着以城市或者以国家为主体的征用制度老路走下去？
山东省枣庄市市长陈伟给出的答案是，农村土地制度变革要以攻代守，围绕使用权大做文章，即鼓励规模经营，强化农村土地合作社的绝对控制权，引入农业保险机制，土地抵押总量不超过三分之一，时间不超过三年，详见《经济参考报》2008年2月17日文章《枣庄市市长：土地流转制度设计应避免农民失地》。这位中国目前唯一的双博士市长，试图通过强化农民的经济合作能力，增强农民的集体谈判能力，这很显然是强农措施。
但是，他这种新举措能否对抗来自城市因转换土地使用价值对超额利润的追求呢？力量看来还是很微弱的。农业用地即使在发达国家，其效用的发挥也是居于产业链条的下游，这就是为什么大多数国家都要对农产品加以保护、对农业给以补贴或优惠的原因。
需要继续探讨的问题是，农村既有的组织架构已经不能适应当今市场经济的发展需求，农村合作社组织能避免泛村委化吗？如何解决农村合作社中存在的集体的悖论的问题？农村合作社是保持相对控制权还是绝对控制权？绝对控制权这个制度安排是来自理论研究的成果还是实践得出的真知？
农村与城市的冲突，农业与工业的冲突，如何解决？是继续让农民为国家发展“做贡献”献出土地？还是国家要对农村实行政策倾斜？还是城市、工业反哺农村、农业？如何打通农村与城市、农业与工业之间的壁垒？答案是寄希望于市场经济，整个制度安排要从属于这个根本制度设计。必须明确，市场经济的制度安排是农村土地二次改革的目标和愿景，这不但丝毫不会伤害农民的切身利益，反而能最大限度保护农民在市场交易中土地价值得到最大限度的承认和实现。
陈伟市长的积极探索，贵在继续丰富农村土地所有权，尤其是农村土地承包权、使用权、抵押权。显然，这是一条城市国企改革走过的路径，即先给予企业经营权，然后逐步逼近产权，直到产权清晰，最后顺利完成现代企业制度的安排。其实农村土地所有权只要严格落实所有权的四个要件，并按照正常的市场经济制度安排就可以了，并不需要照搬城市改革的模式。
