政府传播是政府借助新闻手段（新闻媒体、新闻发布会等）进行的信息传播，它是非常状态下国家信息传播的主要形式。我们正在亲历的"非典"时期的传播就是政府传播的集中体现。在这场史无前例的"战役"中，政府通过大众传媒发布信息、引导舆论，在鼓舞士气、稳定民心方面发挥了重要的作用。但是，由于我国尚未建立起紧急状态下的传播机制，传播手段也不尽完善，因而在早期（"非典"在京流行初期）传播中出现了一些偏差。这些偏差导致了一定程度上的传播信任危机，对后期的政府传播也产生了较大的影响。认识这些偏差，分析其产生的原因、条件，探寻有效传播的途径，方法，对于未来的政府传播或有裨益。

一、

需要说明的是，我们的研究不是从传播主体（政府）的主观愿望出发，而是从客观效果出发来反观研究主体的传播行为，并就此提出我们的意见、建议。通过对"非典"流行期间中央及北京市主要媒体的观察，笔者认为，"非典"流行初期政府有关部门在信息传播方面存在以下几方面的偏差：

第一、信息屏蔽

从现已确认的数字看，４月初北京市的"非典"疫情已经呈扩散的趋势，继发性的"非典"患者人数不断增加。

然而在４月３日召开的关于非典型肺炎的国务院新闻发布会上，时任卫生部长的张文康向与会的２００多名中外记者表示："中国局部地区的非典型肺炎疫情已得到有效控制"。为了便于记者充分报道，他特意将这句话在不同的回答中重复了多次。

自此，"中国局部地区的非典型肺炎疫情已得到有效控制"，就成为媒体报道的一个基调。这一信息通过中央电视台的现场直播传播出去，通过新华社的通稿传播出去，通过首都各家报刊的大字标题传播出去，形成了一种舆论定势。以北京市发行量颇大的两份报纸《北京晚报》和《北京青年报》的报道为例。４月３日，两报分别于一版重要位置刊登了"本报讯"。《北京晚报》的标题是：北京迅速采取应对措施 有效控制"非典型肺炎" 目前本市居民当中无一原发病例发生；《北京青年报》的标题是：本市迅速采取措施 有效控制"非典型肺炎" 目前我市居民当中无一原发病例发生。两文标题如此相似，内容更是完全相同。该文指出："市卫生局权威人士最新透露，截止到３月３１日，本市共发生输入性'非典型肺炎'病例１２人。由于迅速采取了一系列积极有效的应对措施，目前已有效控制了输入性'非典型肺炎'在本市的传播和扩散，在我市居民当中没有原发病例发生"。４月４日，两报分别于二版刊登"张文康关于防治非典型肺炎答记者问"的新华社电讯稿。两报均将"电讯稿"分解为不同的部分，并配上了不同的标题。《北京青年报》的一则标题是：在昨日召开的关于非典型肺炎的国务院新闻发布会上，卫生部部长张文康郑重宣布 在中国工作生活旅游都是安全的；《北京晚报》的一则标题更是直截了当：中国是安全的，戴不戴口罩都是安全的。

在"非典"流行初期的宣传报道中，"输入性"也是政府有关部门及媒体反复强调的一个关键词。例如在４月３日的新闻发布会上，张文康特别指出："北京报告的病例是输入性病例，外地患者来京求医，或在境外感染后回京发病"。４月６日，《北京晚报》、《北京青年报》于一版刊登标题、内容基本相同的"本报讯"，介绍有关专家对"输入性"一词的解释。文章引用专家的话说："所谓'输入性'是指外埠'非典型肺炎'患者来京发生的病例"。文章同时指出本市收住的确诊病例和疑似病例的三个外来渠道。４月７日，两报同时报道国际劳工组织官员派克．阿罗因患"非典"在京去世的消息。消息仍在引用"卫生部有关人士"的话，强调阿罗病例的"输入性"。

"输入性"一词的反复被强调，给人两个印象：其一、"非典"是外来的，与北京相关度不大，北京只是协助"非典"流行地做一些救治工作；其二、由于北京医护水平高、医疗措施得当，"非典"疫情在北京被阻断，没有形成传染链，不会造成大面积的传播。

这显然是避重就轻，将"非典"疫情淡化了。事实上，透过这一时期媒体对医务工作者报道的字里行间，人们已经嗅出了日渐浓烈的"火药味"（如"全市医务人员迅速行动，立即形成了一支医疗快速反应部队"；"一个月来他们日夜奋战在防治'非典'的一线"；"夜深了，但北京市疾控中心依然灯火通明。'非典'应急小分队的６０名防疫队员依旧在忙碌着"）。从主观上讲，政府有关部门隐情不报，或许是出于维护政绩、稳定局势、避免造成社会恐慌等方面的考虑，但是从客观上看，对疫情的隐而不报却造成了更为严重的后果。

第二、信息失真

信息失真主要体现在"非典"病例数字的统计和公布方面。

据介绍，４月初北京的"非典"疫情已经相当严重了――仅３０９一家医院就收治了６０例"非典"病人，到４月３日，已有６人死亡。

然而就在当天的国务院新闻发布会上，卫生部部长张文康宣布：截止到３月３１日，北京"非典型肺炎"感染病例为１２例，死亡３例。

４月７日卫生部公布的数字是：北京１９例，死亡４例。

４月１０日，在国务院新闻办举行的记者招待会上，卫生部公布的北京"非典"病例２２例，死亡４例。针对某些记者的质疑，卫生部有关官员的回答是："今天通报的疫情包括地方医院和部队医院所有目前能够确诊的病例的数字，包括广东、北京、山西等几个省的数字，这个数字是准确的"。

４月１５日卫生部公布的数字是：北京３７例，死亡４例。

４月２０日，随着卫生部与北京市两位主管官员的去职，政府在"疫情"统计、发布机制方面进行了重大调整，在纠偏、堵漏的基础上，将准确的疫情数字公布出来。根据最新统计，这一天北京确诊的"非典"病例为３３９例，疑似病例４０２例。

仅仅５天的时间，"非典"病例从３７例一跃而至３３９例，多出３０２例，增加了９倍多！这种数字上的巨大反差所带来的社会心理振荡是可想而知的。

在４月２０日举行的国务院新闻发布会上，针对北京市病例数字有很大变化的问题，卫生部有关领导作了三点解释：第一、非典型肺炎是一种人类至今未完全认识的疑难病症，诊断比较困难，从收治到确诊需要一个过程；第二、北京地区的各类医院有上百家，这些医院之间信息互不沟通，资源不能整合，收治的病人又分散，难以做到全面、准确的统计；第三、卫生部没有及时对全国的疫情制定统一的收集、汇总、报告制度，要求不明确，指导不得力。在回答记者提出的"有无有意隐瞒情况"的问题时，该领导指出："疫情数字统计不准和故意隐瞒有本质的不同。……没有发现哪个地方有意隐瞒疫情"。

且不说上述解释与４月１０日那个解释的矛盾之处，单是这一解释本身，也值得推敲。从统计学的角度讲，数据统计是允许有一定误差的（出于技术方面的考虑），但是这个误差不能太大，如果大过５倍、１０倍，事情的性质就会起变化，到那个时候，无论是漏报还是谎报、瞒报，本质上已经没有了区别。因为此时动机如何已经不重要，人们更加看重的是"没有说真话"这个结果。退一步来说，即便疫情数字不准确是因为统计上有疏漏，给人的印象也只能是政府有关部门没有尽职尽责，工作效率低下，各项措施不到位。其结果同样会导致政府权威的被质疑和政府公信力的下降。

第三、舆论误导

由于"非典"流行初期的传播中存在着"信息屏蔽"与"信息失真"的问题，限制了公众对"非典"真实情况的了解，使他们据此无法作出正确的判断并采取相应的自我保护措施，从而造成其后"非典"病例的持续增加和流行范围的不断扩大。从这个角度讲，初期的宣传报道客观上带有舆论误导的色彩。

舆论方面的误导具体表现在以下几个方面：

１、对"非典"疫情及其危害性轻描淡写，麻痹了广大市民，使他们没有及时采取有效的防护措施。

４月初媒体对"非典"疫情轻描淡写式的报道触目皆是。例如"世界卫生组织已取消了北京作为疫区的通报，其原因是眼见为实，世界卫生组织的专家们来到北京后，亲眼目睹了北京安全祥和的气氛，同时看到了中国医学专家们的有效工作"（４月４日《北京晚报》）；"国家旅游局通告：中国一切旅游活动正常进行"（４月５日《北京青年报》）；"北京收治的第一位非典型肺炎患者已经痊愈，非典型肺炎在北京已经得到控制，可疑病例正在减少"（４月１３日《北京晚报》）。这些信息的反复出现、叠加，给了人们一种信号：北京是安全的，"非典"离我们很远。在这些非真实信息面前，不但普通市民易受蒙蔽，就连精通医学知识的医务人员也失去了应有的警觉。北京协和医院的一位医生在一篇文章中写道："……直到３月底，我还坚信ＳＡＲＳ是一种局限于广东的'南方病'。２００３年４月７日这天，领导来告诉我，接到上级通知，医院决定派我代表协和医院参加北京市的医疗小组，去佑安医院参加ＳＡＲＳ病人的治疗工作。对这一决定我一点思想准备都没有，我没有想到ＳＡＲＳ这么快就来了（４月２５日《北京晚报》）。

２、对市民没有进行必要的提醒。

"非典"在京大范围流行之前，先发地广东已经总结出此病的防治经验。担任广东省防治非典型肺炎医疗专家组组长的钟南山在接受新闻社记者采访时曾经说过：非典型肺炎发病的一个明显特征是家族聚集和医院聚集，并强调医院是一个主要的感染源。

但是，在卫生部发布的"非典型肺炎社区综合预防措施"（４月５日《北京青年报》）中，却没有提醒大家少去或不去医院，以免受到感染。各报发表的有关专家对于"非典型肺炎常见问题解答"中，也只是简单提到"探视和照顾病人的人应带上口罩，减少受感染的机会"，而没有特别指出这种疾病的强传染性以及医患之间交叉感染的可能性。由于这方面宣传、强调得不够，致使很多人在探视和照看病人期间感染"非典"，造成无谓的牺牲（北大仅有的两名教师"非典"患者，都是在医院传染上的，感染率百分之百）。

３、在尚未查明"非典"病因、病原体来源，没有找到对应性的诊治方法的情况下，过分渲染疗效和控制手段的有效性，给人们一种错觉，仿佛"非典"难关已被攻克。如４月３日《北京晚报》、《北京青年报》同时刊登的新华社记者对卫生部部长张文康的专访中提到："中国在非典型肺炎防治工作中积累了大量宝贵经验，已摸索出此病传播的基本规律，制定了一套控制疫情和救治病人的有效方法，这将对其他国家控制疫情具有重要的参考价值"。４月１１日《北京青年报》在"控制'非典'有办法"一文中借卫生部有关官员的话说："世界卫生组织专家充分肯定我国非典型肺炎病人救治和疫情控制工作，对我国制定的非典型肺炎诊断标准和处理措施给予很高的评价，并建议世界卫生组织根据我国的诊断标准进一步修改和完善世界卫生组织公布的诊断标准"。这些情况也许更多地是就广东省而言，可是对于那些处在"非典"疫情威胁中的北京市民来说，这些报道无异于施放了一枚烟幕弹。

二、

平心而论，任何一种有目的的传播活动，都希望获得良好的传播效果（"非典"时期的宣传也是如此）。而良好的传播效果的获得，首先有赖于传播者的公信力。如果公信力出了问题，就会产生对传播主体的传播信任危机，良好的传播效果也就无从谈起。令人遗憾的是，由于"非典"早期传播中出现了信息屏蔽、信息失真、舆论误导等问题，传播信任危机已经出现。这使４月２０日以后的政府处于双重危机的困境中――"非典"疫情扩散带来的危机和传播信任危机。面对第一种危机，政府及时采取措施，加强疾病监控，阻断传播途径，防止疫情扩散。这些措施被证明是十分有效的。然而面对后一个危机，政府却未及采取相应的对策，使得前期传播留下的后遗症久未消除。

从理论上说，传播信任危机下的传播，是一种非常态的传播。在这种传播环境下，常规的传播模式难以发挥应有的效力，而必须辅之以矫正型的传播模式。也就是说，在传播危机发生的时候，政府仅仅做到准确、及时地通报疫情信息，确保渠道通畅、数字准确还不够，还应当树立矫正意识、修复意识，以比正常传播条件下更加细致的考虑、更加严密的防范措施对待传播中的每一个环节，尽可能地消除负面影响，挽回声誉，重塑形象。如果忽略这一点，仍然以常规的传播模式应对非常规的情境，就会出现与主观愿望相悖的传播效果。４月２０日以后的信息传播中就出现过这样的例证。试举两例：

１、抢购风潮的出现

４月２０日，政府有关部门将北京市"非典"确诊和疑似病例数如实向社会公布。这本是一件好事，说明政府严格了疫情报告制度，增强了信息的公开性和透明度。然而，突然增加的相差近１０倍的数字和其后每日以３位数跃升的新增病例数，使人们感到了前所未有的恐慌。一位叫Ｓｕｎｗａｙ的网友在为离京的大学生辩护时说的话，颇能反映当时人们的心态："我们不知道到底是怎么回事。长时间隐而不报，一旦公布疫情，我们害怕，我们不信任任何人"。尽管政府公布的数字是经过科学的程序统计上来的，但是由于出现了近１０倍的误差，人们对新公布数字的真实性也会产生怀疑，于是，这个误差在人们心理可能就不止１０倍，而是１００倍或者更大。换句话说，如果对早先公布的数字人们完全相信的话，对后来公布的数字（由于前面的数字有误）就是防范性信任了。这种信任的特点是心理防范空间的扩大。在这个空间里，一切来自主渠道的信息都会受到质疑，都会被按照自己的思维定式去诠释。在这种怀疑和恐惧交织的心理状态下，"人们极易产生被动接受和模仿行为" ，抢购风潮的盛行一时也就在所难免了。

出现抢购风潮，有各种各样的原因，但政府在后期传播中没有启动危机预案，以常规宣传方式面对变异了的舆论环境和公众心理，也是不容忽略的一个原因。应当说，政府将"非典"病例的真实数据公布出来是高度负责任的，但是这种责任（传播的责任）不应止于数据公布的完结，而应伴随着公众接收信息行为的全过程。也就是说，政府有关部门不但应当对自己公布的数据的真实性负责，还应当对数据公布后有可能产生的社会效果负责。如果政府有关部门能够意识到这一点，能够对公众的接受心理有一个准确的判断，在公布数字之前或之中采取危机应对或防范措施，并且在防范上不是以数字扩大１０倍而是１００倍为出发点，通过深入细致的说服和解释工作去缩小或消除人们心理上的"防范空间"，过激行为就会得到有效的抑制。

２、各种传闻的流行

４月２０日以后，为了防止疫情蔓延，政府采取了一系列措施，其中包括设置隔离区和对病人进行转院诊治。从流行病学的角度讲，这是极为正常的事：对发生疫情的场所实施隔离，是为了控制疫情，保证隔离区内的居民和广大北京市民的健康；同样，将收治病人转入定点医院，是为了切断传染链，使病人得到更好的治疗。这些都是提高救治率、减少交叉感染的有效措施。

然而，这些正常举动却无端引起了种种猜测与谣传。比如传言北京要封城，要封闭机场、高速公路，要实行"戒严"；又传转移病人是为了隐瞒疫情，因为医院人满为患，危重的拉走等候处置云云。谣传的产生有种种原因，也不排除别有用心者的煽风点火，但是政府有关部门在采取这些措施时没有及时发布"安民告示"，没有做必要的解释说明工作，也是其中的一个原因。

一般情况下，事情做了再说是正常的，无可非议。但是，由于前一时期传播中的失误，政府的信誉受到影响。在这种情况下，如果政府采取一项非常措施，又没有给予必要的说明，私下里的种种猜疑便会产生。受预存立场的影响，这种猜疑往往会朝着夸大或背离事实的方向延伸，它一旦得到某些传言的"印证"，人们就会产生接受传言的倾向，并成为传言链条上的一个新的环节。正如斯各特．卡特里普所言："当正式的、可控的渠道中断以后，非正式的、不可控的渠道将取而代之"。 可见，传言（或谣言）的产生是与主渠道信息的缺位联系在一起的。既然如此，要想克服传播信任危机，政府就应当走一条与常规做法相反的路径：变先做后说为先说后做（或边说边做）――将所采取的措施的必要性、重要性及其效果尽早告知公众，用正面的、引导性的信息内容去填充传播渠道，避免出现信息真空。主渠道的传播力度加强了，谣言自然也就失去了滋生的土壤。事实正是如此。在后来的传播中，由于政府建立了"非典"疫情每日发布制度，媒体也对北京市的一些隔离区、定点医院进行了嵌入式的采访，为市民提供了大量的信息，满足了他们对疫情了解的需要，各种谣传也就越来越少，不攻自破了。

三、

通过对"非典"时期政府传播全过程的考察分析，笔者认为，"非典"初期因传播偏差造成的传播信任危机，在后期（尤其是５月份以后）逐步得到修复，并获得良好的传播效果，政府的公信力和美誉度也得以提升。一项调查表明，对党和政府４月２０日以后采取的一系列措施，８４．４％的市民表示满意。

应当指出的是，"非典"时期的传播是危机传播，对政府而言，危机传播还是一个全新的领域，对它的特征及规律的把握、认识尚待时日，需要进行深入系统的研究分析。通过以上对"非典"个案的考察，针对危机状态下的政府传播，笔者不揣浅陋地提出如下建议：

第一、树立危机传播意识

危机状态下的政府传播，是一种特殊的信息传播，传播主体――政府的权力和职责是法律赋予的，包括大众传媒在内的其他任何传播主体都不享有这个权力，而只能在政府权威信息框架内进行辅助式的传播。如《传染病防治法》第二十三条规定："国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情，并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门及时地如实通报和公布本行政区域的疫情"。这是对政府卫生部门负有公布疫情的责权的规定。卫生部关于授权公布传染病疫情的通知规定："任何单位和个人未经批准，不准对外通报、公布和引用发表未经公布的传染病疫情"。这是对其它传播主体的禁止性的规定。国务院最近出台的《突发公共卫生事件应急条例》中又一次规定："卫生部……承担突发公共卫生事件的通报和信息发布工作"。由此可见，在诸如"非典"流行这样的危机事件中，政府是法律授权的唯一的信息发布者，其地位是任何其他组织、团体无法取代的。在这种情况下，作为主渠道信息的唯一发布者，政府应当本着对传播客体高度负责的精神，及时、准确地传递信息，增强信息的公开化和透明度，在民众中树立起传播信誉。如果此时传播不力，出现信息真空或信息前后矛盾的现象，传播者的公信力就会下降，各种谣言和小道消息便会流行开来，造成社会恐慌和骚乱，给政府扭转危机、稳定局势带来阻力。因此，在危机传播条件下，政府首先应当树立危机传播意识。

第二、重视公众接受心理

对政府而言，公众的理解、信任与支持是十分重要的，危机时期尤其如此。而政府是否能够获得公众的理解、信任与支持，在很大程度上取决于政府能否通过有效的信息传播对公众施加影响。传播学研究告诉我们，受众不是被动的接受者，它对信息的注意和理解是有选择的。鉴于此，要想使自己传播的信息为公众注意、理解并接受，政府就必须重视公众心理，加强对公众心理，尤其是危机状态下公众心理的研究。

危机状态下的公众心理与常态下明显不同。危机事件来临时，人们本能地会产生恐慌心理。在这种心理的驱使下，公众对危机事件往往十分敏感，容易受谣传或小道消息的影响，容易产生趋同行为；对于难以解释的现象往往猜测性地将其与危机事件联系起来，使恐慌加剧。受这种心理的影响，危机时期的公众接受心理也有着与平日不同的特点。这一时期，由于自己的生存环境和生命安全受到威胁，公众往往会更加主动、积极地寻求信息，以便作出正确的判断来规避风险。如果此时主渠道的信息满足不了他们的需要或者不足以令他们信服，他们就会转向非主流渠道，寻求补充性的信息。这个时候人们对信息的寻求，已经超出一般意义上的对信息知晓的需要，而是出于自卫的本能。针对危机时期公众对信息的敏感度增强的特点，政府应当采取有效的应对策略――不但要以充分的信息满足公众的需求，还要有超前传播的意识，堵住谣言的缺口，同时避免信息内容的不一致性，最大限度地消除社会恐慌心理。

第三、形成完善的信息反馈、调节机制

危机时期传播的一大特征是传播环境的不稳定性。它具体表现在两个方面：一是危机事件本身的不稳定性，二是由此引起的公众心理的不稳定性。这在一定程度上增加了信息传播的难度。要想及时了解公众的心理状态和行为趋向，有针对性地进行信息传播与引导，必须建立完善的信息反馈、调节机制，通过快速反馈渠道充分掌握环境信息，消除认识上的不确定性，调整行为中的偏差，实现有效传播。

"非典"初期，由于我们的传播反馈机制不健全，没有根据疫情变化及时调整传播行为，出现了许多滞后报道，使传播效果大打折扣。后期传播中，政府开始重视反馈调节，通过舆论调查、广播、电视直播热线、领导人深入基层考察等形式与公众充分沟通，了解舆情民意，并根据反馈信息调整传播策略和内容，使公众的满意度不断提高。

反馈信息的获得可以有多种渠道，除了上面提到的之外，具有交互式传播特点的互联网也不失为一条有效的途径。需要指出的是，危机传播中的反馈调节不是一次完成的，而要伴随传播过程的始终。只有通过多次反馈调节，传播主体的认识才能逐步接近实际，趋于完善，达到主观与客观的融合。

（发表于《北京大学文科通讯》总第十一期）