摘要：新农村建设、城市化疾进突出的地权问题，其实质不在于“公私”，而在于“官民”。由于官民之间缺少委托代理机制，权责不对应，致使农民连土地使用权都不能保证，这导致“圈地运动”的劣性发展。以维护农民权利为核心推进地权改革，尊重农民的土地使用权并部分地承认其土地所有权，这一改革虽然应该慎重，但却不宜久拖。
一、地权应当归农
新农村建设的一个核心内容是扩大公共品的投入。这原是政府本着多予少取的原则为农民办的好事，但由于体制的制约却往往发生权责颠倒，把为农民尽服务之责变成向农民行管制之权，于是在一些地方的新农村建设中出现了对农民不肯合作的抱怨。有的地方提出“免征农业税后对农民的约束机制消失了”，要求重建这种“约束机制”；有的地方明确指示“要采取强制措施，确保新农村建设工作得以顺利进行”。结果在这些地方，新农村建设往往变成一场“收地拆房运动”，这导致近年来一直存在的土地制度争论出现两极化的趋势：一些人因担心收地拆房运动蔓延而再次发出土地私有的呼吁；另一些人却为顺利进行收地拆房而要求改变现行承包制，在“集体”的名义下进一步弱化农民地权。
其实，土地问题的实质不是集体所有或个体私有的问题。世界各市场经济国家的民法体系关于产权的规定中并无“集体所有制”的提法。集体要么是老百姓根据结社权自由结成的民间性集体，要么是身份性或强制性的官办集体，所以地权问题的实质不在于“公私”，而在于“官民”。
归根结底，掌握地权的不是老百姓（农民），就是官府（官员）。如果农民有结社权，可以自由结成集体，那么土地归农户还是归这种集体，并没有原则上的区别（在国外民法中它们都算私有）；即使有区别，农民自己也可以作出选择，而无须他人越俎代庖。但如果农民并无结社权，那么土地归农户还是归官办集体，实际上就是土地归农民还是归官府之别。那么，从有利于农民的角度讲，从对农民多予少取的角度讲，地权是归农民（农户或民间性集体）好，还是归官员（官府或官办集体）好，难道还有疑问吗？
如今有人极力强调土地是“最后保障”，对农民非常重要；他们要靠土地养老，因此不能把地权交给他们，以免被他们挥霍掉了，失去保障。我曾经指出，以所谓“社会保障不能私有”为理由反对地权归农，是一种颠倒权利和义务的奇谈怪论。他们将“国家责任不能推给个人”颠倒为“国家可以剥夺个人权利”，是很荒谬的。而以个别二流子可能会挥霍土地为理由，剥夺全体农民的地权并把它交给不受制约的官员，认为这样能使农民更有“保障”，这不是荒谬至极吗？
当然，农民有时会因陷入困境不得不卖地。例如在没有社会保障的情况下为了看病救命，或者为了供孩子读书，农民会忍痛变卖家产。而这只能说明仅有地权，农民还不可能得到切实的基本保障，却不能说明没有地权或把地权交给官府，他们反而就有了这种保障。说穿了，所谓以土地保障代替社会保障，就是说在没有社会保障的情况下，有地权的农民百般无奈还可以卖地救命，而无地权的农民只能守着不“属于”他但据说可以“保障”他的土地等死！然而，令人难以置信的是，这些情况在有些人那里不是督促政府承担义务建立社会保障的理由，反而是为官员滥用权力剥夺农民地权辩护的理由！据说正是因为农民可能忍痛变卖家产，所以必须剥夺他们仅有的这点权利！因为农民没有享受保障的权利，你就要连他处置自己家产的权利也剥夺，权利与义务的颠倒，何以如斯而极？
当然还有第三种可能，既非二流子挥霍土地，亦非因无保障被迫卖地，而是那些不靠种地糊口的农民以土地换资金（包括抵押与买卖）。随着农村经济水平的提升，这种情况的总趋势是上升的。随着新农村建设对农民社会保障的改善，这种趋势会更加明显。然而这种性质的土地交易属于一般要素市场，更没有理由搞垄断。制定土地政策当然不能仅仅考虑这一可能。但是如果像上面所说，地权归农在其他两种情况下都不会有害而只会有利于农民，那我们为什么不能维护这第三种可能中的农民权利呢？总之，逻辑上可能的一切情况下，地权归农都比地权归官更有利于农民，或者说更无害于农民。
二、地权问题的根本症结
尽管如此，我并不认为提倡“土地私有制”是当务之急。现在，在中国提倡“土地私有制”还是个禁忌；而且在地权问题上，农民的许多更基本的、并无意识形态禁忌的权利，也还有待争取。比如，一些为农民呼吁地权的人提出：应当从农民的土地使用权“30年不变”的承诺再进一步，实行所谓“永佃制”，给予农民无限期的使用权。这个提议的良好动机是无可怀疑的，但我怀疑它能否实现。尽管永佃制顾及了土地所有权仍属公有这一意识形态规定，但问题是，它的前提——农民如今已经有了30年的使用权，现在只要继续延长——存在吗？我们看到农民在“使用着”他们耕作的土地，但这是否表明他们拥有“使用权”呢？
就地权而言，自从有了农业，也就有了土地的使用者，但远不是所有使用者都拥有使用权的。在同样没有土地所有权的情况下使用土地，佃农与农奴、奴隶的区别就在于前者是有土地使用权的，这个权利受到租佃契约的保护。这种契约通常规定土地使用权的期限，以及佃农为取得此种权利所应承担的义务（交纳地租）。一般地讲，在典型的租佃制（亦即排除了农奴制因素的、纯粹在契约基础上成立的自由租佃制）下，佃户的土地使用权是有保障的，即在契约规定的佃期内，只要佃户履行了契约规定的义务，地主就不能违约收回土地、赶走佃户。
由此可见，永佃制的前提是一般契约规定的佃权或使用权得到尊重，亦即无论租期长短，只要在期限内田主就不能夺佃；而佃户在此期限内可以自由使用土地（例如他可以转交他人耕作，而自己去打工经商）。应当说，能否做到这一点是区分有无使用权的标准，也是区分自由佃农和农奴的标准。只有承认使用权的存在，亦即把使用者当作佃户、当作租佃契约的承租方而尊重其权利，而不是当作召之即来挥之即去的农奴，才有可能把这种土地使用权逐渐延长，以至达到永佃。
然而，今天我们农民对土地的使用能叫作使用权吗？如果说能，那么这种使用权的期限是多久呢？许多人认为就是文件中常说的“30年”，然而这种看法在理论上和实践中都十分可疑。一方面，现行《中华人民共和国土地管理法》第14条的说法是“土地承包经营期限为三十年”，但并未明确说是农户对其所承包的土地拥有30年使用权，而其后又有“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整”的说法。于是在许多地方，土地管理法的说法被解释为“土地承包制”这个制度30年不变，亦即30年不搞集体化，至于具体让你承包某块土地多久则是可变的。还有人解释说，所谓30年不变是指30年不进行全面的土地重分，但不排除进行适当调整。总之，有权者要拿走你的土地，在现行法规中他完全可以解释得通。
还有些学者甚至从理论上证明：所有权是上位权，使用权是下位权，故“使用权服从所有权”，只要所有者愿意，就可以把使用者使用着的土地收回。这种说法实际上是根本否认了农民土地使用权的存在。但它在学理上的荒谬一望可知：所谓“上位权”、“下位权”的说法不仅并无法理依据。而且从常识讲，使用权固然是来源于所有权（不是所有者也未经所有者同意，使用者是无法取得使用权的），但它既经所有者同意转让，就成为独立的权利，而在契约的意义上与相关权利取得了平等地位。如果有权者可以不受租期限制、任意撕毁契约、以所有者的名义随时收回土地，那实际上就不仅否认了农民的土地产权（所有权），而且否认了农民的佃权（使用权）；不仅不把农民当成独立所有者，甚至没把农民当成佃户，而是把农民当成农奴了！
另一方面，在现实生活中，农民也确实不像拥有土地使用权的样子。农地常常在承包期内被调整，转为非农业用途，无论是公益性建设还是开发商的赢利项目，基本都是按“征地”（“土地征收征用”）的模式进行。既无需向农民购取土地所有权，也无需向农民购取土地使用权。如今看来，农民在维护其佃农权利方面尚有很长的路要走，佃权没有保障，永佃又从何谈起，更不用说争当自耕农了。由此可见，地权问题的根本症结在于我们的许多机构权力不受制约，因而农民的权利，无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的，纸面上许诺了的还是没许诺的，都得不到尊重和保护。
三、强调农民地权，限制“圈地运动”
我曾经指出，如今一些理论家和一些涉地部门官员都反对地权归农，但理由却截然相反：理论家说地权一归农，农民就容易失去土地；而官员则说地权一归农，就很难再把农民从土地上赶走——因此也就搞不成“圈地运动”了。
的确，要说绝对的土地私有权有弊病的话，那决不是什么农民自由卖地会造成“土地兼并”和“无地则反”，而是相反，由于土地私有条件下农民难以被赶走，一些特殊区位的地权私有如果绝对化，确实可能影响公共设施建设与国土整治。正因如此，如今所有发达的市场经济国家、所有承认土地私有制的国家，对土地私有权的限制还是比对其他财产私有权的限制多，而公共干预的保留也比对其他私有财产的干预大。原则上只要通过民主法治程序真正证明是基于重大公益目的，西方政府也是可以征地的，亦即在以合理价格达不成购地协议时，国家为公益可以行使最终定价权，以免区位垄断者无限要价。只是在民主法治条件下，他们行使这种权力的制约条件极为严格，甚至可以说很苛刻。因此滥用这种权力大搞“圈地运动”是不可能的。但在我们这里就是另一回事了，所以我曾说：限制农民地权如果说有理由，也必须以政治体制改革为前提。在缺少此种前提的情况下，地权归农就应该比西方的条件下更有必要，或者说强调农民地权在中国当今条件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。
应该说，随着税费改革后土地问题的尖锐化，中央政府和国家领导的确为遏制“圈地运动”做了许多努力。尤其是2004年的征地改革，号称“土地新政”、“土地革命”、“8·31大限”，在限制官商勾结损害国家利益方面应当说是作用不小。“8·31大限”以后，土地政策调整重心似乎从控制规模转向了调整“补偿费”。这既是因为两年来几次低价征地引起重大事件的刺激，也体现了新近三农政策强调对农民多予少取的精神。面对地方政府“村改居”、“租代征”、“整化零”等变相圈地策略，中央又连续出手，于2006年推出地政部门“垂直管理”，2007年出台“土地督察”制，这些新动向又被称为“土地改革”。
我是赞成地政垂直化的，因为它有助于国土整治。可是地政“中央集权”虽有利于国土整治，但是否有利于维护农民权益？这在如今宏观体制的约束下很值得怀疑。1994年财政中央集权，众所周知的结果是恶化而不是改善了农民处境。如今乡镇上的“七所八站”当初都是垂直化改革的结果，现在却被认为是比“四套班子”更难对付的汲取机器。“块块”可能坑农，“条条”就不会坑农或者坑农更甚？
因此，根本的问题在于：中国现行体制下“官民”之间缺少委托代理机制，权责不对应、权大责小的状态难以改变。这种机制下官员个人牟利当然是问题，但政府聚敛的危害更大。为升官邀宠而大搞“政绩工程”、“形象工程”以及追求“增长”、“引资”、政府圈钱“经营城市”——这些做法的严重危害，远甚于官员个人贪污；而这些做法导致的“圈地运动”，更不是制止（如果能制止的话）受贿批地就能够遏制得住的。只要“地权归官不归农，政府圈地即圈钱”的状况不变，要求它自己监督自己、自己严格控制自己，这是不可能的。
其实，工业化、城市化要用地是不可避免的事。土地政策的目的不是不占地，从根本上讲也不是为了少占地，而是为了：（1）从全局利益看尽量提高用地效率，改善国土整治；（2）在这一过程中维护涉地各方的权益，消除或缓解社会矛盾。前一点可以寄望于垂直化改革，而后一点只能寄望于农民权利的保障。
中国土地问题的严重性，还不在于耕地减少的趋势无法扭转（搞工业化就难免如此），农民的分化不断加剧（市场经济是难免有分化的），而在于这种失地和分化的性质恶劣，无论从社会主义还是从自由主义的角度讲，都完全没有说得过去的理由。人们以防止兼并为理由拒绝地权归农，但在地权不归农的情况下兼并却愈演愈烈，等到积重难返之后再考虑地权改革，地权归农的操作难度就更大，引起社会震动的风险也会增加。我们应该避免这种恶性循环。
四、以维护农民权利为核心，推进地权改革
我认为今天农民问题的关键是：农民的数量要减少，农民的权利要提高。农民权利提高的一个主要标尺是土地问题；农民的数量是喜剧性减少还是悲剧性减少，很大程度上也取决于土地问题。
土地问题并不能归结为经济意义上的所有制问题。李昌平先生曾主张“慎言土地私有制”，我在一定程度上同意这个说法。私有制有各种各样，我当然不能同意那种以专制权力“跑马圈地”、赶走农民而造就地主的私有制。但慎言并非不言，在起点平等基础上形成的农民土地所有制，我认为没有理由反对。同样，我认为也应该“慎言集体”，农民行使自由结社权而形成的自治集体，如农会、合作社及股份制联合体之类，当然是多多益善。但身份性、强制性的官式“集体”，往往是农民权利的损害者，的确是“慎言”的好。
土地私有制的真正弊病，就是私有权如果绝对化，可能会妨碍公益建设和国土整治。因此，对私有地权的公共干预多于其他产权，这在市场经济中也是通例。但是这种干预要真正合乎公益，需要以政治民主来保证。而在没有这种保证，因而权力不受制约的情况下，地权归农就更为重要、不可或缺，其可能的弊病只会更小，不会更大；而地权归官的害处绝对是更大，不会更小。
目前中国农民的地权不仅远远扯不上什么绝对化，而且达不到起码的要求：不仅谈不上所有权，而且使用权也往往有名无实。农民只是在别人的特许下“使用着”土地，不仅没有产权，而且佃权也很不可靠；不要说永佃，就是有限佃期也无法保证。这样的地权状况不要说经济上达到积极的土地资源优化配置很难，就是政治上达到消极的防危机配置也还很勉强。经常失控的“圈地运动”、频繁发生的土地冲突就是证明。我曾说过，在农业时代，土地问题其实并非中国的主要乱源；而在如今的非农业时代，土地问题却倒成了最大的不稳定因素之一。
因此，保护农民的地权必须从最基本的“底线”做起。首先那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已承认允诺的权利，应当尽快落实。例如农民的土地使用权应该得到切实尊重，需要从农民手中得到使用权的有关方面，应该学会向农民“购买”而不是“征收”这种权利。如果国家规定开发商拥有90年的土地使用权，那么他们应当向农民购买其中的30年，再向政府购买其余的60年——不是说由官员做主卖了再把地价的三分之一给农民，而是两者都应该遵循合意原则，像“土地新政”那样实行公开拍卖。农民和官员一样，作为卖方有权说“不”。如果达不成合意而要强征，那就要在民主与法治的基础上（而不是仅凭官员意志）充分证明该项用地的公益性。否则，只有在农民的使用权期满后才能征用——就像租约期满后地主才能易佃一样。
在商业性开发上，向农民买地当然比强征农民的地来得公平。要防止农民（主要是发达地区、城郊、城中村等高价区位的农民）获得的卖地收益过高，可以开征地价累进税，那也比低价强征土地要好。即便是公益性开发，也没有理由拿农民做牺牲。公益也是利益，利益应当摆平，把农民作为交易方仍然比单纯向农民行使权力更正当。如果为避免农民漫天要价损害公益而需要限制其交易权，这种限制则应当与“公权力”本身的公共性（民主性）相对应，以防止其为某些强势利益集团所用。
所以，地权改革说难很难，说易其实也很易，它与其说需要政府做很多事，不如说恰恰是省了政府很多事：它只要切实尊重已被承认的农民土地使用权，就是大大突破了。进一步地，至少在农地方面，应当承认农民的土地所有权（在土地农转非问题上，农民也应当有受限的所有权）。至于农民是以集体还是以农户方式拥有这种地权，可以因地制宜，让各村农民自行选择。那种不管农民愿意与否，地权必须归集体而且必须归官办（即行政性）集体的规定应当打破。过去因为这种规定，导致征地款堂而皇之地被集体官员拿走而失地农民往往被无情剥夺。现在，在确认地款归农之后，应该是承认地权归农的时候了。
农民应该有权选择“集体所有”还是“农户所有”。选择“农户所有”的以后还可以联合起来，选择“集体所有”的也应当留有退出机制。如果选择农户所有，也应该让他们选择实现的方式：是承认现状呢，还是“调整一次，然后稳定”？无论哪种办法，本来都不难操作，这种调整在现行土地制度中也是有规定的，在现状离平等起点不太远的情况下它不会引起什么震动。但如果那种权力玩弄土地的状况持续下去，未来权力兼并导致既成事实后就很麻烦了，所以改革虽然应该慎重，但却不宜久拖。
来源：《绿叶》2008年第11期
