提要：学界对于《国家通用语言文字法》修改的研究，从注重国家通用语言文字的标准化，发展到重视语言权的保护，再发展到强调国家通用语言文字的认同作用，形成了朝着铸牢中华民族共同体意识的方向发展的修法共识。从国家认同语境看，《国家通用语言文字法》的修改应从处理好国家通用语言文字与少数民族语言文字的关系入手，着重解决以下问题：国家通用语言文字在法律上应该具有何种地位? 少数民族语言文字应该如何学习和使用? 对于某些特殊群体，国家通用语言文字水平是否应该有硬性要求? 作为国家通用语言文字教育的主阵地，学校应该做什么? 参考近年来国家层面的语言文字政策和地方性法规规章内容，建议：确认国家通用语言文字的主体地位，明确少数民族语言文字使用的具体情形，规定国家机关、教育机构和其他公共服务行业工作人员的语言资质条件，配齐少数民族学校教授国家通用语言文字的教材、师资和设备，真正让这部法律成为国家通用语言文字保护和传承的根基。
关键词：国家认同；铸牢中华民族共同体意识；国家通用语言文字；少数民族语言文字
推广全国通用的普通话，是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第19条第5款规定的国家义务。2000年10月，全国人大常委会根据《宪法》制定了《中华人民共和国国家通用语言文字法》（以下简称《国家通用语言文字法》），该法在语言文字的使用、监管和治理中发挥了重要作用。过去，学术界对语言文字立法的研究相对较少。党的十八大以后，随着习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的形成，铸牢中华民族共同体意识成为新时代党的民族工作的主线。在这个意义上，国家通用语言文字教育作为“多民族国家认同建构的基础性工程”的重要性更加彰显。由此，《国家通用语言文字法》的修改提上了议事日程。2023年12月，《全国人大常委会2024年度立法工作计划》将“国家通用语言文字法（修改）”列入第一类项目。2024年7月，全国人大教科文卫委在吉林省延边朝鲜族自治州召开修改国家通用语言文字法座谈会。当国家立法的需求被释放后，学术界的研究热情也随之而来（张天伟2021）。综观学术界现有的研究成果和地方立法的最新动态，本文从国家认同的角度提出了《国家通用语言文字法》的完善思路和具体建议，以供有关部门参考。
一、通用语言文字与国家认同的关系
语言与国家建构有着紧密的关系（王春辉2018）。在世界范围内被统计的142部宪法文本中，有79部规定了国语或官方语言，比例为55.6%（王晨2020），足见语言在国家建构中的重要性。虽然中国《宪法》没有直接将普通话规定为官方语言，但是“推广全国通用的普通话”条款赋予了国家通用语言文字的重要意义。故而，我们应该在认清国家通用语言文字与国家认同关系的基础上，推动《国家通用语言文字法》的研究和修改。
（一）国家认同的语言基础
“认同”（identity）是人们对自我身份的“确认”，即回答“我们是谁（群体认同）”或者“我是谁（个人认同）”的问题（田鹏2015）。根据美国历史学家菲利普·格里森（Philip Gleason）的考证，identity一词出现于16世纪的英语词汇中，起初主要用于代数和逻辑学。自17世纪英国哲学家约翰·洛克（John Locke）起，identity进入哲学领域，与认识主体问题发生关联。20世纪50年代，随着人类知识体系迅速发展，亦因社会急剧变迁，认同与身份确认、归属等问题相关联，identity先后进入心理学、社会学、人类学、政治学和历史学等学科范畴内，作为一个流行词或概念被广泛使用（Gleason1983）。20世纪70年代以来，“国家认同”（national identity）概念开始出现在西方政治学界的讨论中（尤陈俊2021），再后来逐渐被法学界所援用，成为连接国家建构与法治发展的一个重要单词。
在现代民主政治、法律制度与公民身份所建构的语境下，公民的国家认同具体表现为作为一个国家的成员，赞同由这个国家的法律体系构建的国家制度，在享有国家赋予的公民权利的同时，自觉承担起国家义务（暨爱民2016）。如果说国家认同是由法律制度建构的，而法律制度又是由特定的语言所书写的，那么一个国家使用什么样的语言，将在很大程度上决定这个国家公民的认同水平。这个问题，在民族国家建立的早期阶段更加突出。对此，试举两例加以说明。1789年法国大革命具有政体革命、社会革命和语言革命等多重意义。在语言问题上，当时的革命者认为，只有统一语言，才能真正实现共和革命之下的国家建构任务。通过用法语书写《人权宣言》，使得语言与爱国、主权、国家联系在一起（王建学2022）。1900年的庚子事变让晚清中国的民族危机更加深重。在有识之士的推动下，清政府在教育领域提出了“统一国语”的概念。1911年，清廷学部出台的《统一国语办法案》取代了明代修订的《洪武正韵》，宣布了汉语作为“国语”的国家通用语言身份，成为了中华民族国家构建的重要元素之一（青觉，姜杰2023）。
民族国家建立后，并不意味着国家建构的完成，也不意味着国家认同的静止不变。对此，瑞士政治学家安德烈亚斯·威默（Andreas Wimmer）的《国家建构：聚合与崩溃》一书试图从“政治整合”与“政治认同”两个维度，探讨国家与社会（各族群）之间的相互关系如何建构的问题，其中语言扮演着重要角色。在该书第四章《沟通整合：中国和俄罗斯》中，作者比较了中华帝国和俄罗斯帝国在近代发生巨变的过程中，一种统一的中文书面语言保障了后帝国时代中国人的民族认同和国家建构，而在沙皇俄国境内多达几十种语言的各族群在罗曼洛夫王朝崩溃后则出现了整合困难的情况（安德烈亚斯·威默2019）。
事实上，民族国家在建立之后仍然存在着多民族、多族群、多语言、多方言的现象。在中国，这就要求处理好汉语普通话与汉语方言、国家通用语言文字与少数民族语言文字之间的关系，要在民族聚居地区加强汉语普通话的推广。基于此，在认识到语言对于国家认同（或者民族认同）的重要性的同时，还要充分发挥国家通用语言文字的国家认同功能。
（二）国家通用语言文字的国家认同功能
关于语言与认同的关系，有学者系统梳理了西方的研究成果，表明语言有助于民族认同。这主要体现在3个方面：其一，语言是构成民族认同最稳定的要素；其二，语言揭示了民族共同心理与民族实践的一种非共变关系；其三，语言意识能够反哺国家认同、地域认同和文化认同（尹小荣2016）。最近，英国语言学家约翰·约瑟夫（John E. Joseph）从历史的角度追溯了语言与认同的关系。在古希腊，二者的关系表现为两种观点：其一，语言与认同没有关系；其二，语言塑造了认同。在进入近代之后，特别是在文艺复兴阶段，第一种观点被废弃了，而第二种观点又演变出了3种变体。其一，语言起着纯粹的语用作用。无论语言的内部形式如何，共享语言这一简单事实将一个民族联系在一起。其二，那种共享一种语言的特定形式或“精神”反映了说这种语言的民族与其他民族的区别。其三，那种共享一种语言的特定形式或“精神”赋予了他们作为一个民族的独特性质或精神。当语言学在19世纪被确立为一门学科时，人们对语言的不同认识也使得语言与认同的关系日益复杂，但大体上对应以上4种观点。现如今，语言与身份的研究倾向于将二者的联系视为主体间的建构或者语境偶然性的建构。“主体间性”的构建论认为，个人拥有（或占据）的身份是一种潜在变动的、模糊的类别；“情境偶然性”的观点认为，即使是同一个群体，即便说同一种语言，也会根据具体情况为他们共同构建不同的身份（Preece2016）。由此可见，语言与认同之间确实存在关联，只不过不同的语言流派对二者关系的认识可能存在差别。
国家通用语言文字与国家认同有着紧密的关联。一方面，国家通用语言文字保障了一个国家内部的行政区划的稳定。例如，《芬兰共和国宪法》第122条第1款规定：“调整行政区划时应尽量尊重地理分界，以便同等条件下使用芬兰语或瑞士语的人都有权利用其自己的语言接受公共服务。”中国的《行政区划管理条例》（2017）和《行政区划管理条例实施办法》（2019）也有类似的条款，如《行政区划管理条例实施办法》第8条第3项规定，申请变更行政区划向上级人民政府提交的申请书，内容应当包含“与行政区划变更有关的经济发展、资源环境、人文历史、地形地貌、人口、行政区域面积和隶属关系的简要情况”，这里的“人文历史”应该包含当地的语言使用情况。
另一方面，国家通用语言文字的普及有助于贫困地区的经济和社会发展，增加各族人民之间的凝聚力。近年来，中国在实施“精准扶贫”的过程中，将“语言扶贫”作为一项重要政策加以落实。2018年1月，教育部、国务院扶贫办、国家语委共同印发的《推普脱贫攻坚行动计划（2018—2020年）》提出“扶贫先扶智，扶智先通语”，首次将国家通用语言文字的掌握使用与脱贫攻坚战略相结合。有学者经过调研和计算后指出，少数民族群体的国家通用语言能力越强，在日常生活情境中就越经常使用国家通用语言，其国家认同就会越高（焦开山，郭靓雯2021）。脱贫攻坚完成之后，如何发挥语言助力乡村振兴的功用也引起了学术界的重视（黄龙光，杨晖2023）。相关部门还积极出台政策文件，推动相关举措落地。如2021年12月，教育部、国家乡村振兴局、国家语委印发的《国家通用语言文字普及提升工程和推普助力乡村振兴计划实施方案》就指出，推广普及国家通用语言文字是实施乡村振兴战略的有力举措。
二、《国家通用语言文字法》修改研究综述
认识到通用语言文字与国家认同的关系是一回事，将《国家通用语言文字法》的制定和修改与国家认同相连又是一回事。回顾《国家通用语言文字法》的制定史，可以发现其在制定之初（2000年7月一审时）更多是出于“实现国家通用语言文字的规范化、标准化的需要”（汪家镠2000），而没提及国家认同的需要。在全国人大常委会于2000年10月第三次审议《国家通用语言文字法（草案）》时，根据常委委员的建议，才在草案第一条增加了“促进各民族、各地区经济文化交流”的内容（王维澄2000），但是在其他章节中并未增加对应的实体规范，这就导致《国家通用语言文字法》的出台与国家认同的关系并不是很凸显。
《国家通用语言文字法》在2001年年初实施后，学术界对它关注不多；对于如何修改的研究，也是近年来才出现。按照时间顺序，在全面收集《国家通用语言文字法》的研究文献之后，以《国家通用语言文字法》颁布10周年座谈会（2011年1月20日）和2021年中央民族工作会议（2021年8月27~28日）为节点，我们将学术界的研究历程划分为3个阶段：零星讨论阶段（立法通过~2010年）、初步总结阶段（2011~2020年）和修法预热阶段（2021年至今）。
在零星讨论阶段，学术界主要讨论了两个问题：其一，《国家通用语言文字法》配套规定的制定。对此，有学者认为，地方立法可以从方言的使用范围、社会用字标准、繁体字和异体字的使用范围、国家通用语言文字在不同领域使用的要求等方面进行细化（魏丹2003）。还有学者认为，由于《国家通用语言文字法》的内容过于原则化，需要对政府部门的执法细则和奖惩标准加以具体化（张先亮2003；薛占峰，董金凤2006）。其二，《国家通用语言文字法》是否应当规定语言权利。有学者认为，应该将《国家通用语言文字法》变更为《语言文字法》，规定语言权尤其是个体语言权的内容（杨晓畅2005）；还有学者从方言的角度讨论了群体语言权的发展保护问题（王敏2006）。在司法实践中，江西省鹰潭市中级人民法院于2009年2月二审宣判的“赵C姓名权案”，通过解释《中华人民共和国居民身份证法》和《国家通用语言文字法》中的相关条款，提出了姓名应该使用规范汉字的司法见解（李予霞，牛占斌2009），这也涉及个体语言权的保护。
在初步总结阶段，学术界研究了《国家通用语言文字法》在法律属性和法律执行中的几个具体问题。其一，有学者认为可以借鉴“软法”理论，实现《国家通用语言文字法》在语言文字领域的“软法之治”（黄德宽2010）。其二，有学者认为，《国家通用语言文字法》没有清晰处理普通话与规范汉字之间的关系，导致各地对“普通话”的理解和执法不统一（曹德和2011）。其三，有学者认为《国家通用语言文字法》的实施必须处理好其与政策之间的关系（沙宗元2011）。此外，其他研究还较多涉及国家通用语言与少数民族语言的法律关系问题（黄行2010）。总之，这一阶段的研究文献虽然数量也较为有限，但反思了《国家通用语言文字法》在颁布实施10周年后的一些现实问题。
在修法预热阶段，学术界对《国家通用语言文字法》的研讨更为集中，也更加深入，主要是将其与国家能力建设、中华民族构建、铸牢中华民族共同体意识等宏大叙事结合起来。其一，有较多学者分析了《宪法》第19条规定的普通话条款在国家认同建构中的作用（尤陈俊2020；陈斌2021；王建学2022），这就与强调语言权利保护的学者形成了鲜明对比（孟祥瑞2022）。其二，较多学者分析了国家通用语言文字普及在民族地区的作用，诸如信息沟通、国家认同、国家建设等（石琳2021；常安2021；康翠萍，宁爽2022）。其三，还有学者分析了如何通过合宪性审查技术推动《国家通用语言文字法》的有效实施（王理万2022），等等。
通过对《国家通用语言文字法》修改文献的综述，可以得出以下观点：第一，历史上，《国家通用语言文字法》的修改研究从注重国家通用语言文字的标准化，发展到重视语言权的保护，再发展到强调国家通用语言文字的认同作用。第二，近年来，在2021年中央民族工作会议的思想引导下，学术界的修法共识已经形成，即《国家通用语言文字法》的修改应该朝着铸牢中华民族共同体意识的方向发展。第三，整体上看，学术界关于《国家通用语言文字法》修改的体系化研究成果尚付阙如。
三、国家认同语境下《国家通用语言文字法》存在的主要问题
在《国家通用语言文字法》的修订过程中，《国务院办公厅关于全面加强新时代语言文字工作的意见》（国办发〔2020〕30号）出台，主旨鲜明、内容全面，是指导新时代语言文字工作的纲领性文件。文件首段指出“语言文字事业事关国家统一和民族团结”，这为《国家通用语言文字法》的修改明确了方向。从国家认同的语境看，《国家通用语言文字法》的修改应从处理好国家通用语言文字与少数民族语言文字的关系入手，着重解决4个相互关联的问题：其一，国家通用语言文字在法律上应该具有何种地位? 其二，少数民族语言文字应该如何学习和使用? 其三，对于某些特殊群体，国家通用语言文字水平是否有硬性要求? 其四，作为国家通用语言文字教育的主阵地，学校应该做什么?
（一）国家通用语言文字的法律地位问题
中国《宪法》与语言相关的条款有两个：一个是第4条第4款“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”，另一个是第19条第5款“国家推广全国通用的普通话”。学术界关于这两个条款的含义及其关系有很多种解读，譬如从语言权利的角度，从国家构建的角度，甚或是从国家义务的角度（上官丕亮，刘焕芳2021），但是无论如何都很难直接解读出国家通用语言文字相较于民族语言文字的法律优先地位。根据学者的统计，在欧洲40个国家中有34个对语言问题做了具体规定，其中30国宪法明确规定了国家语言或官方语言的种类（陈斌2021）。对国家通用语言文字的法律地位的规定理应在《国家通用语言文字法》上有所体现。然而，该法第2条只规定了国家通用语言文字的内涵——普通话和规范汉字，而没有对它的法律地位做出明确规定，这就导致在实践中如何处理国家通用语言文字与少数民族语言文字的关系出现了一些偏差。
例如，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》就公开了对于个别地方性法规违反《宪法》“推广普通话条款”的审查事例。全国人大常委会法工委经审查认为，涉案规定与《宪法》第19条第5款关于国家推广全国通用的普通话的规定和国家通用语言文字法、教育法等有关法律的规定不一致，已要求制定机关做出修改（沈春耀2021）。前文提到，内蒙古先后制定了《内蒙古自治区蒙古语言文字工作条例》（2004）和《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》（2007）。鉴于合宪性问题，这两部地方性法规在2021年被修订整合为新的《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》（2021），其中第1条规定“为了维护国家通用语言文字的主体地位”。这也是目前唯一规定国家通用语言文字的法律地位的地方性法规。
法理上，国家通用语言文字和少数民族语言文字的法律地位是不一样的。前者体现了国家整体的价值观，是国家认同的文化载体；后者体现的是部分族群的价值观，是国家文化的组成部分。根据主干与支干的关系，国家语言文字理应居于主体地位。立法如果不能对这个问题定位清楚，必然会影响它的有效实施。以美国的《双语教育法》（Bilingual Education Act）的命运为例。从1968年通过到2002年废止期间，各派对该法争论不休。反对它的人对它不满意，认为它容易导致忽视英语语言能力的习得；而赞成它的人对它也不满意，认为它并没有充分保障少数民族语言的独特地位（孙云鹤2019）。所以，在有关法律的根本原则的问题上，《国家通用语言文字法》不应该含混模糊，而应该旗帜鲜明地表达国家通用语言文字的优先地位。
（二）少数民族语言文字的学习和使用问题
在《国家通用语言文字法》的制定过程中，要不要规定“少数民族语言文字的学习和使用”，经过了立法者的反复权衡。最开始，全国人大常委会设想，通过该法将国家通用语言文字和少数民族语言文字工作一并纳入法治轨道，但是后来考虑到少数民族语言文字工作的问题有其复杂性和特殊性，宜另做规定，全国人大常委会委员长会议决定缩限该法内容，将立法目标正式确立为“促进国家通用语言文字的推广和普及”（全国人大教科文卫委员会2001）。在法律体系中，与少数民族语言文字保护直接相关的立法是《中华人民共和国非物质文化遗产法》（2011），但是它将少数民族语言文字纳入非物质文化遗产的范围，在严格意义上并不涉及少数民族语言文字在日常生活中该如何运用的问题。而在地方立法层面，前文提及，地方存在少数民族语言文字保护立法和国家通用语言文字立法并行的情况。为此，本轮修法应该重新思考当初立法的遗漏问题，考虑少数民族语言文字学习和使用的具体情境问题。
就语言文字的使用原则而言，对于代表共同性方向的国家通用语言文字应以“积极扶持”为原则，而对于代表差异性现状的民族语言文字则应采取“非歧视原则”（邹阳阳2021）。在地方立法中，《广西壮族自治区少数民族语言文字工作条例》（2018）第4条第1款“自治区在统一推广和使用国家通用语言文字的基础上，鼓励和支持在壮族聚居地区使用国家批准的《壮文方案》确定的壮语言文字”，就很好地体现了这一精神。为此，在修改《国家通用语言文字法》时，应明确规定少数民族语言文字学习和使用的具体情境，保障各种少数民族语言文字的发展。
（三）不同群体掌握国家通用语言文字水平的差异化问题
在制定《国家通用语言文字法》之前，中国组织了有史以来第一次全国规模的语言文字使用情况调查。经过长达7年的调查，“中国语言文字使用情况调查”结果于2004年年底在人民大会堂发布。调查结果显示：全国能用普通话进行交际的人口比例约为53%（中国语言文字使用情况调查领导小组办公室2006）。又经过十几年的发展，根据最新的数据，2020年全国范围内普通话普及率达到了80.72%（国家语言文字工作委员会2021）。《国务院办公厅关于全面加强新时代语言文字工作的意见》要求“到2025年，普通话在全国普及率达到85%”。由此可见，现如今不同群体掌握国家通用语言文字的水平仍然存在差异。
既然不同群体掌握国家通用语言文字水平是有差异的，而《国家通用语言文字法》要促使普通话和规范汉字的使用在提升覆盖率的同时又要保持必要的法律刚性，那么一种可行且符合法理的办法就是只对一部分人使用国家通用语言文字进行强制规范。在法理学上，法律规范根据内部权利义务的关系，可分为任意性规范和命令性规范，命令性规范是指权利义务明确、不允许人们违反的规范。《国家通用语言文字法》之所以只用命令性规范约束一部分人，而不是约束所有的人，理由在于：如果该法采用命令性规范约束所有的人，那么要么无法实施，要么违反了宪法规定。因为少数民族语言文字受到《宪法》第4条第4款的保护，所以很难强制所有的人学习或者使用国家通用语言文字。但是，对于部分群体而言，尤其是国家机关、教育机构和其他公共服务行业中的工作人员，由于他们从事的工作的特殊性，对他们的普通话的要求自然比普通人要高。换言之，因为他们从事的工作直接与公共性相关，涉及与国家认同最为紧密的那部分工作，所以《国家通用语言文字法》应该对他们的语言要求采取强制性规定。
而在这个问题上，《国家通用语言文字法》在第二章“国家通用语言文字的使用”做了相对柔性化的处理。问题主要表现在：其一，第9条和第10条虽然对国家机关、学校及其他教育机构的国家通用语言使用提出了要求，但是“法律另有规定的除外”则为这两个“但书”条款的排除使用留有余地了。依据立法原理，《国家通用语言文字法》是全国人大常委会制定的一般性法律而非基本法律，它在位阶上不可能高于《中华人民共和国民族区域自治法》或者《中华人民共和国教育法》；一旦这两部法律或者其他法律有特别规定，就很难保障《国家通用语言文字法》第9条和第10条的实施。其二，除了第9条和第10条的“但书”问题外，即便是第二章对相关工作人员提出了国家通用语言文字的要求，但是缺乏对各类工作人员在普通话等级上的具体要求，这同样影响了第二章的实施效果。对此，有学者指出，在政策层面可以在教育领域、公务领域和公共服务领域渐进地实现国家通用语言文字的优先使用，由此确保其在国家语言生活中起着主导作用（朱碧波2020）。
（四）学校教育中的国家通用语言文字资源供给问题
公民的国家认同作为一个渐进的发展过程，主要靠潜移默化的教育。而国家通用语言文字的推广和普及同样要靠教育，或者说主要通过教育来实现。这是因为，作为一种有组织的活动，教育，特别是学校教育，提供了大规模、大范围提高目标群体语言水平、认知状况和改善其逻辑结构的可能。在这个意义上，也就意味着《国家通用语言文字法》的实施主要靠学校及其他教育机构来实现。但是从该法的法律文本来看，目前只有一个条款的篇幅，显然不够。《国家通用语言文字法》第10条规定，学校及其他教育机构使用的汉语文教材，应当符合国家通用语言文字的规范和标准，而对于汉语文教师的师资、规模、待遇、培训、晋升，以及在双语教育的开设阶段、师资及教材等方面，都缺乏规定，特别是针对少数民族学前儿童的国家干预更是付之阙如，这些都是《国家通用语言文字法》在修改时应该重视的事项。
根据教育部民族教育发展中心在部分地区的调研显示，在民族地区打造一支高素质专业化语文教师队伍的任务仍十分艰巨。具体表现在：其一，部分语文教师兼职问题突出；其二，语文教师队伍整体专业化程度有待提高；其三，语言教师培训的针对性不够；其四，语文教师的科研能力仍需加强（黄慧英2023）。例如，《九寨沟县做好国家通用语言文字工作实施方案》（2022年6月24日）将“以提升教师国家通用语言文字运用能力为重点，切实增强教师推动国家通用语言文字运用的主力军作用”作为主要工作内容。为了做好这项工作，九寨沟县人民政府组建了由县政府分管、副县长任主任的“县语言文字工作委员会”，加大了经费投入力度。据此，《国家通用语言文字法》在修改时可以合理吸纳地方的经验做法，充实学校教育这部分的文本内容。
而针对少数民族学前儿童的国家干预，虽然在部分试点地区进行了政府实施的公共投资项目和社会机构的教育干预项目的试验，但是受制于各种条件，这项工作才刚开始展开（李瑞华，徐福，陈婷丽2021），距离全面覆盖还有较大差距。过去，根据《幼儿园工作规程》（1996年中华人民共和国国家教育委员会令第25号）第28条的规定——“幼儿园应当使用全国通用的普通话。招收少数民族幼儿为主的幼儿园，可使用当地少数民族通用的语言”，在民族地区进行学前儿童干预存在法规障碍，但是《幼儿园工作规程》（2016年中华人民共和国教育部令第39号）已经删除这一条的规定。最新的《中华人民共和国学前教育法》（2024）第56条第2款规定“幼儿园应当以国家通用语言文字为基本保育教育语言文字”，为今后扩大少数民族学前儿童的语言干预工作提供了法律依据。
四、《国家通用语言文字法》的修改完善
以上从国家认同的角度对《国家通用语言文字法》修改中的4个问题进行了法理分析，并没有涉及修法的方方面面。从修法的内容看，《国家通用语言文字法》的修改除了可以合理借鉴近年来地方制定的语言文字法规和规章外，还有必要做好与《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国学前教育法》等关联法律的衔接，因为这些法律也涉及国家通用语言文字教育的内容。基于此，针对以上4个问题提出修法建议。需要说明的是，以下这些建议参考了近年来国家层面的语言文字政策和地方性法规规章的内容。
（一）确认国家通用语言文字的主体地位
《国家通用语言文字法》的修改，首先应明确规定国家通用语言文字的主体地位。目前，由于各地修订地方性立法的时间不一致，再加上《国家通用语言文字法》的立法目的对此并未表达，导致各地在处理这个问题上的态度不尽相同。梳理现有的地方性立法，发现《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》（2021）第1条“为了维护国家通用语言文字的主体地位……”对此已经予以规定。为此，建议《国家通用语言文字法》的修订按照国家认同的要求，明确规定国家通用语言文字的主体地位（或者优先地位）。具体的规范设计可以涵盖如下内容。其一，在立法目的上，在第一条中写入“为了维护国家通用语言文字的主体地位（或者优先地位）”。其二，在立法原则中，写入“推广普通话和推行规范汉字是全社会的共同责任”，树立起“学习和使用国家通用语言文字既是公民的权利，也是公民的义务”的新风尚。其三，在组织建设上，规定县级以上人民政府设立语言文字工作委员会及其办公室作为国家通用语言文字法的专责部门，并合理划定它的职能。具体职能可以参考《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》（2021）第3条第2款的规定，“县级以上人民政府设立的语言文字工作委员会在本级人民政府的领导下，履行下列职责：（一）宣传国家通用语言文字法律、法规和规章……”。其四，在经费保障上，规定推广普通话和规范汉字的专项经费，保障这项工作的长效开展。
（二）明确少数民族语言文字使用的具体情形
关于少数民族语言文字的使用，除西藏、新疆制定了专门的立法性决定之外，主要是由自治州、自治县的单行条例进行规定，如《延边朝鲜族自治州朝鲜语言文字工作条例》（2023）、《黄南藏族自治州藏语言文字工作条例》（2023）、《马边彝族自治县彝族语言文字条例》（2019）等。分析这些单行条例的内容，发现它们并未就少数民族语言文字的使用界限做出清晰规定。从《国家通用语言文字法》的修订来看，这主要涉及国家通用语言文字和少数民族语言文字“双语使用”的共存情形。
少数民族语言文字的使用包含两种情况：一种是单独使用，一种是与国家通用语言文字一起的“双语使用”。关于前者，由于立法只对公共场合而不对私人场合的语言使用进行规范，那么在“国家通用语言文字”优先使用的前提下就不存在对少数民族语言文字单独使用进行规范的情况。关于后者，需要法律明确规定“双语使用”的情形。这些情形主要出现在政府网站、政策执行、教育培训、广播影视、广告布告、旅游服务、科普宣传等领域。在构成要件上，“双语使用”应满足两个基本条件，否则应该单独使用“国家通用语言文字”：其一，地域条件应限制为民族聚居地区；其二，场景条件应满足“实际所需”。例如，人民法院、人民检察院在民族聚居或者多民族居住的地区审理和检察案件，对于不通晓当地通用语言文字的诉讼参与人，应当为其提供翻译；应当根据实际需要，在法律文书中使用当地通用的一种或者几种文字。针对在“民族传统文化活动使用少数民族语言文字”的情况，也应该将其列入“双语使用”的范围。据此，建议《国家通用语言文字法》的修订应该在保障国家通用语言文字优先使用的原则下，按照“地域限制+实际所需”的构成要件明确少数民族语言文字和国家通用语言文字共同使用的场合。
（三）规定国家机关、教育机构和其他公共服务行业工作人员的语言资质条件
目前，越来越多新修订的地方性立法对此问题进行了规定。例如，《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》（2021）根据习近平总书记关于铸牢中华民族共同体意识的重要论述做了很好的示范性规定。其第19条不仅明确了国家机关工作人员、教师资格申请人、学校和其他教育机构的教师、广播电视台播音员、特定岗位人员，以及高校、中等职业学校毕业生等的普通话水平等级标准，而且排除了例外规定，增强了立法的刚性，值得参考。例如，针对公共服务行业的广播员、解说员、话务员、导游等特定岗位人员，该办法要求达到二级甲等以上的水平。《山西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》（2021）第19条也有类似的规定，可资借鉴。建议《国家通用语言文字法》的修订应当将这些特殊行业的工作人员的普通话水平等级标准予以明确规定，以实现法律可执行的刚性要求。
（四）配齐少数民族学校教授国家通用语言文字的教材、师资和设备
绝大多数地方的《国家通用语言文字法》实施办法对“配齐少数民族学校教授国家通用语言文字的教材、师资和设备”缺乏详细的、具有可操作性的规定。除此之外，在地方教育立法中，《云南省少数民族教育促进条例》（2013）、《黑龙江省民族教育条例》（2015）、《广西壮族自治区民族教育促进条例》（2018）等3部法规更多涉及补足少数民族语言文字教育短板的内容，而《内蒙古自治区教育条例》（2021）第9条对此事项做了示范性规定。为此，建议《国家通用语言文字法》在修改时有必要扩充现有的第10条的内容，通过设置专章“国家通用语言文字教育的投入和保障”，将少数民族学校儿童的国家干预、学校及其他教育机构的语文教育、国家通用语言文字的社会教育等一系列问题进行全盘考虑。具体而言，该章可以涵盖以下内容。其一，经费保障，建议根据民族地区的财力情况，建立中央财政投入的定向转移支付机制。这方面《中华人民共和国学前教育法》“第六章投入保障”的规定可以借鉴。其二，人员保障，通过“国家公费师范生计划”或者“省公费师范生计划”定向招录面向民族地区的汉语言文学专业本科生（或者研究生），同时采用激励措施鼓励优秀教师向这些地区转移。其三，教材和多媒体资源保障，按照《全国大中小教材建设规划（2019—2022年）》的要求，在民族地区逐步推进国家通用语言文字教材使用；同时，在“国家教育资源公共服务平台”的基础上，可以面向民族地区开辟集成化的教学共享资源，提高少数民族学校教学资源利用效率。
《国家通用语言文字法》的制定有其历史的先进性，也有一定的局限性，而它的修改完善可按照习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的要求，在处理好国家通用语言文字与少数民族语言文字的关系上下功夫，确认国家通用语言文字的主体地位（或者优先地位），明确少数民族语言文字使用的具体情形，规定国家机关、教育机构和其他公共服务行业工作人员的语言资质条件，配齐少数民族学校教授国家通用语言文字的教材、师资和设备，真正让这部法律成为国家通用语言文字保护和传承的根基。
叶强，中南财经政法大学副教授，主要研究方向为民族法律与政策、教育治理。
来源：语言战略研究. 2025 (01)
