[摘要]人民政协民主监督是完善党和国家监督体系、推进全过程人民民主和国家治理现代化的重要维度。人民政协民主监督有其内在演进逻辑，先后有互相监督、民主监督、政治监督、协商式监督等不同的界定与理解，呈现出独特的历史轨迹和鲜明的中国特色。人民政协民主监督内嵌于党和国家监督体系，是高层次、有组织的监督形式，实现了主体、平台与职能的匹配与契合；是程序性、非实体权力的柔性监督，形成了党和国家监督体系的新层次；是共识性、合作性、建设性的协商式监督，以凝聚共识的形式提升监督效果，对于推进党和国家监督体系的创新和发展具有特殊作用和独特贡献。推进人民政协民主监督的制度建构与功能完善，应秉持以人民为中心的原则，坚持人民政协民主监督的民主价值取向；树立全过程人民民主的理念，健全人民政协的全过程民主监督机制；遵循法治思维和法治逻辑，以法治建设提升人民政协民主监督的权威性；着眼民主监督质效的全面提升，加快人民政协民主监督过程导向的制度建构；致力于监督合力的形成，增强人民政协民主监督与其他监督制度的协同。
[关键词]人民政协/民主监督/协商式民主/全过程人民民主/党和国家监督体系
一、问题的提出
人民政协民主监督是党和国家监督体系的组成要素，其监督实效直接关系到民主监督的质量与效能，是推动民主政治发展的核心变量和衡量国家治理能力的重要尺度。党的十八大以来，随着全面从严治党向纵深推进以及国家监察体制改革的持续深入，我国逐渐形成了“以党内监督为核心统领，以民主监督为基础，以人大监督、国家监察、审计监督、司法监督、舆论监督为支撑的党和国家监督体系”[1]。习近平总书记《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》中指出：“人民政协应强化监督助推落实”[2]9，中共中央出台的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，将人民政协配合反腐败工作作为民主监督的重要内容[3]。这是对新时代人民政协民主监督工作提出的更高要求，也显现出加强人民政协民主监督研究是党和国家面临的重大理论与现实问题。
人民政协民主监督并不是一个全新的研究议题，已有研究较为丰富，如人民政协民主监督的功能定位、价值目标和实践路径都是极为重要的内容：功能定位强调人民政协的性质决定民主监督的属性，旨在通过定性研究建立起民主监督与人民政协之间的关联特性[4-6]；价值目标聚焦于中国特色政治协商制度的真实政策过程，阐释人民政协民主监督作为协商式民主重要实现形式的独特优势[7-10]；此外，还有诸多关于加强人民政协民主监督具体实践路径的分析研究[11-12]。可以看出，现有学术探讨通常是在政治协商的维度中研究民主监督与政治协商、参政议政的关联与区别。[13-14]然而，如果从人民政协民主监督的本质属性看，协商只是方式，而监督才是原则，其设置初衷与目标指向始终在于监督权力运行，即人民政协民主监督始终遵循民主的控权逻辑，其监督目标直接指向国家权力的政治行为。[11]因此，研究人民政协民主监督不能仅仅局限于人民政协的主要职能，而应着眼于完善和发展中国特色社会主义民主制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，将人民政协民主监督置于党和国家监督体系的宏观背景下展开研究。维度与视角的不同决定了人民政协民主监督的功能定位、价值目标和实践路径的研究侧重点不同。
本文将人民政协民主监督置于党和国家监督体系的维度之下，研究重点一是阐释人民政协民主监督与其他监督形式之间的逻辑关联，准确把握人民政协民主监督在党和国家监督体系中功能定位的依据；二是基于人民政协民主监督的运行规律，阐释人民政协民主监督在党和国家监督体系中的宏观样态与价值关联；三是跳出“民主监督、政治协商、参政议政的区别与联系”的研究框架，探究人民政协民主监督与党内监督、国家监察等多种监督形式形成监督合力、提升人民政协民主监督质效的有效路径。
二、人民政协民主监督职能变迁的演进逻辑
纵观人民政协的发展历程，人民政协的性质定位从新中国建国筹备和建国初期代行国家权力机构职能，到人民代表大会产生后作为统一战线组织与政治协商的重要机构，再到社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构[8]，是一个不断发展的过程。与之相适应，人民政协民主监督的职能也随着人民政协性质定位的变化而调整和演进，先后有互相监督、民主监督、政治监督、协商式监督等不同的界定与理解，呈现出独特的历史轨迹和鲜明的中国特色。
(一)“互相监督”：人民政协民主监督职能的产生与确立
新中国成立之时首先面临的是构建新型现代国家的重大历史命题，基于中国大一统的传统政治文化，不可能由多个政党构建多个国家，而须由一个政党领导多个党派，建立政党之间的合作协商结构[15]，中国共产党担负起了领导各民主党派共同构建新型现代国家的重要历史使命。1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议“宣告中华人民共和国成立，并选举代表这个共和国的民主联合政府”[16]27。这意味着第一届全国人民政协参与制定宪法性文件、建立新中国，代行了国家权力机关的职能，也就是说，新中国并不是通过人民代表大会建立的，而是通过政治协商产生各界代表达成建国共识，由人民政协通过具有宪法属性的《中国人民政治协商会议共同纲领》，基于国家建构的基本契约完成了构建新型现代国家的合法程序。可以说，协商建国是我国建设新型现代国家的历史必然，既奠定了新中国新型政党制度的基础，也为人民政协监督职能的产生创造了制度前提。
1954年，第一届全国人民代表大会召开并制定和通过了《中华人民共和国宪法》，意味着人民政协完成了协商建国和代行国家权力机关职能的历史使命，在国家政治架构中人民政协“协商建国”和“代行人大之职”随之剥离，只是作为统一战线组织和政治协商重要机构行使“政治协商”的基本职能，其权力性减退而统战性增强，行使职能需要遵循非权力性、柔性、协商的原则，从而为民主监督职能的产生提供了契机与可能。1954年，毛泽东在《关于政协的性质和任务》中首次提出，“政协可以向人大常委会和国务院提意见”[17]202，将“提意见”确定为人民政协的五大职能之一。同年颁行的《中国人民政治协商会议章程》明确规定，人民政协要“密切联系群众，向有关国家机关反映群众的意见和提出建议”[16]200。虽然此时并未直接使用“民主监督”一词，但无论是“提意见”还是“反映群众的意见”“提出建议”，都蕴含了人民政协对党和国家机关的“监督”之义[15]，“民主监督”也在人民政协性质变化中初见雏形。1956年，社会主义改造完成之后，集中力量发展生产力、建设社会主义现代化强国成为党和国家的中心工作，与之相适应，党派之间、团体之间的协商与合作成为人民政协的主要任务。1957年，毛泽东首次提出“互相监督”的概念，确定了社会主义条件下中国共产党领导的多党合作的基本格局，指出“所谓互相监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党”[18]235。同年召开的中国共产党第八次全国代表大会确立了中国共产党与民主党派之间“长期共存、互相监督”的基本方针，但须指出的是，这一阶段“互相监督”主要适用于中国共产党和民主党派之间的监督，这并不是人民政协的主要职能。
(二)从“互相监督”到“民主监督”：人民政协民主监督职能的内涵发展
改革开放后，人民政协逐步恢复在国家政治生活中的应有地位，其人民民主统一战线组织与政治协商重要机构的性质定位并未改变，但为了顺应改革开放对国家现代化建设的战略要求，党和国家开始改进和拓展人民政协职能，“民主监督”被确定为人民政协的主要职能并实现了从互相监督到民主监督的不断深化与拓展。1979年，邓小平在《新时期的统一战线和人民政协任务》中指出：“人民政协是发扬人民民主的重要组织，其需要就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督”[19]185-188，首次从人民民主的政治视域提出人民政协具有互相监督功能，突出了互相监督是人民民主重要表现形式的内在属性。1982年，党的十二大根据国内政治情况的重大变化和新时期总任务，进一步提出“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的基本方针。无论是八字方针还是十六字方针，始终都包含“互相监督”。由于民主党派是人民政协的重要主体，“互相监督”被引入人民政协，不仅成为人民政协平台上中国共产党和民主党派处理相互关系的方针，而且为人民政协监督职能由“互相监督”发展为“民主监督”并将“民主监督”确定为人民政协的主要职能，提供了有力的理论基础和政治支撑。
1982年12月颁行的《中国人民政治协商会议章程》规定：“中国人民政治协商会议通过建议和批评发挥民主监督作用”[16]220，正式确立了人民政协具有民主监督功能。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次提出：“人民政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”[20]280这是对人民政协民主监督性质的全新认识。一是由“互相监督”发展为“民主监督”，实际上是监督取向的变化，“互相监督”体现的是各民主党派与中国共产党之间监督的相互性，而民主监督则更侧重于作为参政党的民主党派对作为执政党的中国共产党的监督；二是将“民主监督”界定为“政治监督”，搭建起了民主监督与政治监督的关联，即民主监督是政治监督的主要体现形式，民主协商的基本原则决定了政治监督的整个过程都是以民主监督的形式体现出来的[15]，而政治监督是对民主监督性质的深化和发展，是民主监督嵌入国家政治体系并改变政治体系运行过程之后所产生的政治效应[21]。
(三)从“政治监督”到“协商式监督”：人民政协民主监督职能的定位拓展
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着力推进人民政协工作的理论创新、制度创新和实践创新。习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝人民政协成立70周年大会上指出：“人民政协作为统一战线组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”[2]4显然，这是从多个视角对人民政协的性质作出的最为全面而系统的阐释。其中，“专门协商机构”综合承载了“统一战线”“党的领导”“协商民主”“国家治理”“中国特色制度”等要素的共通之处[7]，秉要执本地指明了人民政协的民主性质、协商特征和专门属性，深刻揭示了中国协商民主的广泛性、合作性、建设性、有序性和真实性的精神精髓[22]。2018年修订的《中国人民政治协商会议章程》将人民政协的性质和定位由“政治协商的重要机构”发展为“专门协商机构”，更加强调“协商民主”以及“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”。[23]相应地，人民政协民主监督的性质与特征也由“政治监督”发展到“协商式监督”。中共中央《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》指出：“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督”[3]，首次提出人民政协民主监督的特色是协商式监督的论断，形成了具有中国特色的协商式监督理论。相较于“政治监督”“协商式监督”是依托社会主义协商民主的制度设计，是将人民政协民主监督与政治协商等职能关联起来的充分展现。人民政协民主监督是社会主义协商民主的重要实现形式，协商民主贯穿于人民政协履职的全过程，必然也要贯穿于人民政协民主监督的全过程。需要指出的是，“协商式监督”并不意味着人民政协民主监督不再是政治监督，而是进一步凸显了人民政协民主监督的政治性、一致性和包容性等特色，不仅彰显了统一战线鲜明的政治性特色，也凸显了新型政党制度内在的一致性特色，还体现了协商民主广泛的包容性特色。[11]从“政治监督”到“协商式监督”，是对人民政协民主监督性质与特征更加准确的定位和概括，也显示出人民政协民主监督在党和国家监督体系中功能不断增强、特色更加鲜明。
从互相监督到民主监督，从政治监督到协商式监督，人民政协民主监督职能的产生与发展蕴含着自身的演进逻辑，即随着中国特色社会主义民主的发展进程和人民政协性质定位的变化而不断拓展与深化，是马克思主义民主政治发展的普遍性规律与中国传统文化创造性转化的结合，也是世界政治文明中的中国式理论创新和重要制度安排。[7]
三、人民政协民主监督职能的价值意蕴
从人民政协民主监督职能演变进程及其与党和国家监督体系其他监督形式的比较中，我们可以看出，人民政协民主监督有其丰富的价值意蕴，对于推进党和国家监督体系的创新和发展以及中国特色社会主义协商民主的健全与完善，具有特殊作用和独特贡献。
(一)人民政协民主监督内嵌于党和国家监督体系，是完善党和国家监督体系不可或缺的组成要素
在新型现代国家建设中，政党监督体系和国家监督体系不仅是保障国家公共权力有序运行的核心要素，也是提升国家治理效能的关键变量。[24]新中国成立到改革开放前，虽然党内监督、行政监察、社会监督已经在监督权力运行中发挥各自作用，但是并没有从顶层设计层面形成协同监督理念，也没有构建各监督要素之间的逻辑关联，因此未形成党和国家监督体系这一概念。改革开放后，权力制约与监督体系在拨乱反正、平反冤假错案中恢复重建，包括人民政协民主监督在内的民主监督作为权力制约与监督体系的重要组成部分的地位在逐渐确立。2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分”[20]，首次明确了人民政协民主监督在“社会主义监督体系”中的地位与作用。2007年，党的十七大报告提出“完善制约和监督机制……增强党内监督、民主监督和舆论监督的监督合力和实效”[25]40，这是党的文件首次将民主监督与党内监督、舆论监督概括为完善制约和监督机制的“三大要素”。2010年，国新办发布的《中国的反腐败和廉政建设》白皮书阐释了我国的“权力制约和监督体系”，提出中国“已形成了由中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的具有中国特色的监督体系”[26]23，这意味着人民政协民主监督已成为中国特色监督体系的“七大要素”之一。
以习近平同志为核心的党中央在全面推进监督制度改革过程中，加快形成了监督主体一体化、监督客体全覆盖、监督过程协同性的党和国家监督体系总体框架。[27]党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》，首次将人民政协民主监督写入中国共产党党内法规并与人大、政府、监察机关、司法机关等监督职能相提并论。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》等纲领性文件的颁布，标志着人民政协民主监督进一步规范化、制度化。党的十九大和十九届四中全会明确提出并突出强调“党和国家监督体系”这一概念，意味着当代中国在公共权力监督方面走出了一条方向明确的道路[28]，也是对改革开放以来，尤其是党的十八大以来，在公共权力监督领域改革成就基础上形成的党和国家监督格局的准确表达。党的十九届四中全会指出：“坚持和完善党和国家监督体系，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用”[29]53，这标志着人民政协民主监督成为党和国家监督体系的“九大要素”之一。监督体系是党和国家围绕公共权力运行而制定的多种监督制度构成的有机联系的制度集群和监督系统。我们可以看到，无论是“三要素”“七要素”还是“九要素”，“政协民主监督”始终是权力制约与监督体系的重要组成部分。可以说，人民政协民主监督内嵌于党和国家监督体系是党在监督实践中对全面从严治党规律认识不断深化的结果，凝聚了中国共产党探索适合中国特色社会主义权力监督规律的实践总结，是完善党和国家监督体系的重要制度安排。
(二)人民政协民主监督实现了主体、平台与职能的匹配与契合，是高层次、有组织的监督形式
无论何种具体的监督制度和形式，都是由监督主体、监督客体、监督内容与监督方式等基本要件有机构成的。其中，监督主体解决的是“由谁监督的问题”，表明“谁”享有监督权，一般都依托一个组织或机构，实现主体与职能的匹配。例如，国家监察权的行使主体是国家监察委员会，党内监督的行使主体是党的纪律检查机关。人民政协民主监督的行使主体在某种意义上并不是人民政协本身，因为人民政协作为专门协商机构主要是履行民主监督职能的平台和载体，是“为各党派、团体和各族各界人士开展民主监督提供民主渠道和民主形式的平台”[30]96。人民政协是民主监督的“平台”和“载体”，并不是否认和降低人民政协在民主监督过程中的主体性地位，而是从更高层面确定人民政协是民主监督必须依托的组织机构，人民政协民主监督的任何主体行使民主监督职能必须依托人民政协这一监督载体和平台。在此意义上，人民政协开展“搭台——协商式监督”“协商式监督——搭台”，是为各党派搭建民主监督、凝聚共识的平台，拓宽民主监督基础、凸显民主监督特色、提升民主监督效能，是对党和国家监督体系的制度创新与实践创新并由此彰显出人民政协民主监督的高层次与组织性。首先，政协民主监督是依托人民政协的高层次监督。人民政协成立伊始承担协商建国的重大使命，其后一直承担着在中国共产党领导下协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力的重要任务。《中华人民共和国宪法》《中国人民政治协商会议章程》将人民政协的地位、使命与任务固定下来并赋予其宪法地位与政策依据，使其具备了合法性和制度保障。人民政协民主监督虽然不属于权力监督，但其对执政党和国家权力机关具有很强的政治影响力，是高层次的中国特色民主监督形式。其次，相比于其他监督方式，人民政协民主监督是依托人民政协的有组织监督。人民政协民主监督的主体具有广泛性，人民政协以其广泛性、包容性和代表性等优势，为中国共产党联系社会各界力量提供了一个颇具政治弹性的制度化空间。[11]目前，全国政协共设34个界别，地方政协也有大约30个界别，作为由各党派、团体和各族各界代表人士所组成的最广泛的统一战线组织，政协委员不是以公民个人身份开展监督，而是通过人民政协的制度安排和工作机制，按照一定的民主程序进行监督，从中央到地方各级政协为开展民主监督提供组织保障，在此意义上，人民政协民主监督是有组织的监督。
(三)人民政协民主监督是程序性、非实体权力的柔性监督，形成了党和国家监督体系的新层次
监督主体对监督对象进行监督所依据的实体性权力与程序性权力不同，使得监督结果所具有的强制性和约束力程度也不尽相同。党和国家监督体系中的党和国家组织机构等监督主体，如党的纪律检查机关、国家监察机关、人民代表大会，一般同时享有程序性权力和实体性权力，其监督结果具有很强的强制性和约束力。例如，党的纪律检查机关依据《中国共产党问责条例》等党内法规享有通报、诫勉、调整组织、纪律处分等实体性权力，也享有调查、审查等程序性权力，能够对党组织、党的领导干部追究政治责任，其监督后果具有很强的党内强制力与约束力；国家监察机关基于《宪法》《监察法》等国家法律享有处分、处理等实体性权力以及调查、审查等程序性权力，能够对所有行使公共权力的人员追究法律责任，使国家监察权具有很强的法律强制力与法律约束力；人大监督、审计监督、统计监督等国家机关监督主体基于法律法规赋予的特定实体性权力和程序性权力，对监督对象也具有较强的法律强制性或约束力。
党和国家监督体系中的非党和国家组织机构的监督主体，如群众监督与舆论监督，既不具有实体性权力也不具有程序性权力，在某种意义上其性质是权利而非权力，能够对监督对象产生不同程度的影响和压力，但实质性结果往往需要通过特定机构确认或确定，属于比较典型的柔性监督。这表明，在“程序性权力和实体性权力”与“强制性和约束力”之间具有较强的逻辑关联，监督主体享有的程序性权力和实体性权力越大，其监督结果对监督对象形成的强制性和约束力就越强，而实体性权力和程序性权力对监督后果的影响呈现出前强后弱的关系。这表明，党和国家监督体系中存在着两种基本模式，即兼具程序性权力和实体性权力的强制性或约束性监督、程序性权力和实体性权力都不具备的非强制性的柔性监督。然而，人民政协民主监督在党和国家监督体系中是不同于上述两种模式的特殊存在：一方面，人民政协民主监督享有确定监督议题、制定实施计划、统筹组织实施、报送监督成果、注重办理反馈等程序性权力，但人民政协并不具备调查、处置等实体性权力；另一方面，人民政协民主监督运用协商、建议等方式展开的柔性监督能够改进或改变监督对象的行为，从根本上讲这种监督结果并不具有法律强制力与约束力，是一种柔性监督。也就是说，人民政协民主监督在权能配备上既区别于实体性权力和程序性权力兼备的以党和国家机关为主体的监督，也区别于实体性权力和程序性权力都不具备的群众监督与舆论监督，而是具有程序性权力但无实体性权力的新型柔性监督模式，其监督强度介于党和国家机关监督与舆论监督、社会监督之间。这表明，人民政协民主监督在党和国家监督体系内部形成了新的监督层级格局，展现了人民政协民主监督在党和国家监督体系中的独特地位，增强了党和国家监督体系的制度弹性，弥补了其他监督形式的不足，这正是人民政协民主监督存在于党和国家监督体系中的必要性和价值所在。
(四)人民政协民主监督是共识性、合作性、建设性的协商式监督，以凝聚共识的形式提升监督效果
不同监督制度的功能定位存在差异，其监督方式和监督效果也不尽相同。党内监督主要采用执纪、派驻、信访、党风廉政意见回复、谈话提醒和约谈函询、审查、通报曝光等监督方式；人大监督主要采用审查、批准、质询、调查、撤销等监督方式；群众监督与舆论监督主要采用信访、举报、评议、信息披露、申诉等方式。虽然这些监督方式的具体表现不尽相同，但总体而言都具有批评、处置甚至惩罚性的“对抗性”特质。协商式监督作为人民政协民主监督性质的全新定位[31]，其重点不在于“批评”“意见”，更不是“处置和惩罚”，而是从“协以成事、商以求同”的角度提出建设性建议，是一种“共识性”“合作性(共事性)”“建设性(共建性)”的监督。协商式监督进一步丰富了监督方式，在党和国家监督体系中具有独特优势。首先，相较于其他监督形式，协商式监督具有凝聚共识的政治优势。凝聚共识是任何一种意识形态与政治制度都追求的目标[8]，也是人民政协的重要职能。正如习近平总书记所指出的：“人心是最大的政治，共识是奋进的动力。”[32]从功能协调的角度看，协商式民主监督也必然要以凝聚共识为出发点，通过达成广泛的政治共识提升公共决策的质量与社会认同，在团结和民主两大主题中巩固和扩大广泛的政治联盟，实现中国共产党领导下的大团结大联合。[33]协商式监督以凝聚共识为价值指向[7]，在解决凝聚共识、凝聚合力、凝聚人心等问题上具有优势。其次，相较于其他监督形式，协商式监督具有合作共事的治理优势。人民政协作为多党合作和政治协商制度的重要平台，其内在结构决定了协商式监督具有视野开阔、理性合作、谋求成事等特点；而协商式监督旨在以合作促成事，将各界别各行业代表从不同方面、不同层次、不同视角提出的专业性、合理性、建设性的意见嵌入到国家治理的各个领域，发挥协商式监督的“协以成事、商以求同”的治理优势。“合作”是协商式监督的过程，“成事”是协商式监督的目标，协商式监督也体现出融协商、监督、参与、合作于一体的监督新理念和治理优势。再次，协商式监督具有解决现实问题的实效优势。人民政协协商式监督的出发点与落脚点都是人民真正享有监督权，在涉及国家经济社会发展或人民群众利益的公共政策制定与执行过程中，通过政策建议案、提案和意见等方式协助民众表达利益诉求，推动人民政协民主监督与党内监督、国家监察、人大监督、司法监督、群众监督与舆论监督相结合，以建设性的姿态促进人民政协民主监督意见的现实转化。换言之，协商式监督的要义是以“建设性”意见代替“对抗式”监督，在解决问题和改进工作过程中体现协商式监督的实效性优势。
四、人民政协民主监督的发展路径
人民政协民主监督是党和国家监督体系的重要组成要素，推进国家治理体系和治理能力现代化、完善党和国家监督体系并提升监督效能，必然要求不断推进人民政协民主监督的制度建构与功能完善。为此，应该按照中国特色社会主义民主政治建设的总体要求，不断创新人民政协民主监督理论、拓宽人民政协民主监督渠道、丰富人民政协民主监督形式、完善人民政协民主监督制度、健全人民政协民主监督机制。
(一)秉持以人民为中心的原则，坚持人民政协民主监督的民主价值取向
中国共产党人始终高举人民民主的伟大旗帜，把人民当家作主奉为社会主义民主政治的本质和核心，把尊重人民主体地位、保证人民当家作主作为党的一贯主张。人民政协民主监督是基于“中华人民共和国的一切权力属于人民”的民主理念，强调最广大的人民群众在重大决策中进行充分协商，以协商的方式反映人民群众的意愿和要求。可以说，人民政协民主监督本质上是人民监督，是实现公民有序政治参与的重要路径，充分体现出“江山就是人民、人民就是江山”的人民民主政治思想。首先，人民政协民主监督在政治参与过程中实现人民当家作主。人民政协民主监督是各民主党派和人民群众政治参与的实践形式：一方面，人民政协民主监督“重点监督党和国家重大政策的贯彻落实”，将参与党和国家政策的执行纳入人民政协民主监督的基本范畴，确保党和国家重大政策的执行符合人民利益；另一方面，人民政协民主监督将从人民群众中调研而来的意愿提炼成专业性、建设性的意见提交给相关部门，将政治参与的零散认知上升为整体化的监督提案，这一过程中始终以人民的利益为中心，是人民当家作主的重要体现。其次，人民政协民主监督通过协商的方式实现人民当家作主。“找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”[2]11，作为广泛凝聚人民群众智慧和力量有效方式的人民政协民主监督，旨在协商中促进广泛团结、推进多党合作、践行人民民主，不仅体现出中国特色社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势，也体现出人民政协支持和鼓励各种形式的协商贯穿于民主全过程、坚持人民政协为人民的根本宗旨。[34]再次，人民政协民主监督通过制度构建保障人民当家作主。人民政协民主监督坚持把体察民情、反映民意作为民主监督的重要内容，近些年基于基层实践探索创立的民主评议、专项监督、专门监督小组、《民主监督建议书》等民主监督形式，有助于推动落实人民群众的知情权、参与权、选择权和监督权，彰显了中国特色社会主义民主的广泛性、真实性和有效性。
(二)树立全过程人民民主的理念，健全人民政协的全过程民主监督机制
“全过程人民民主”深刻反映了党的十八大以来习近平总书记对民主政治发展规律认识的不断深化，为党和国家保证人民当家作主、开展多种形态民主提供了理论源泉。中国人民政治协商会议制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，通过承载专门协商机构的性质定位，在政治协商、民主监督、参政议政、凝聚共识中保障和支持人民当家作主[7]，使民主监督成为实现全过程人民民主的重要形式。全过程人民民主通过“全过程”的特质表现出民主的真实要义[35]，是全链条、全方位、全覆盖的人民民主。首先，人民政协民主监督能够在全链条中连接其他各环节，使全过程人民民主的全链条更加贯通，形成全链条监督。全过程人民民主是包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等在内的人民民主[36]，人民政协民主监督在全链条中既是独立的一环，又是贯通民主选举、民主协商、民主决策、民主管理各环节的渠道和形式。基于人民政协民主监督地位的超然性、监督的广泛性、较强的组织性、突出的协商性等优势，能够对选举、审议、决策、管理的各环节提出建设性意见，确保党和国家在决策、执行等权力运行的各环节都能得到有效监督，加强民主监督与民主选举、民主协商、民主决策、民主管理各环节紧密结合与相互关联。其次，人民政协民主监督能够全方位地拓展到国家治理的各个方面，使全过程人民民主贯通中国共产党治国理政的各领域，形成全方位监督。人民政协民主监督能够通过多种监督渠道和形式，嵌入到法律法规制定、公共事务商议、国计民生重大决策、经济社会事务管理、公共权力运行等各方面，将人民政协民主监督的过程和效果落实到国家政治生活和社会生活中。再次，人民政协民主监督能够在全覆盖中拓展从中央到地方的纵向治理，使全过程人民民主的全覆盖更加立体，形成全覆盖监督。一方面，人民政协民主监督是政治层面的民主形态，监督主体能够全方位地参与党和国家的重大方针、重大改革、重大决策部署和执行，实现对国家政治生活的全覆盖；另一方面，人民政协民主监督是社会层面的民主形态，基层是人民政协民主监督的根源与试验田，政协委员的提案来源于基层，反映人民群众的意愿，人民政协民主监督在监督主体与监督客体之间建立有序互动，旨在保障和实现人民在经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的广泛权利。可见，人民政协民主监督是覆盖国家政治生活和基层社会事务两个层面的广泛监督，是推动全过程人民民主高质量发展的推动力量。
(三)遵循法治思维和法治逻辑，以法治建设提升人民政协民主监督的权威性
民主和法治是人类政治思想史上最具感召力的两个概念，现代政治文明就是民主和法治完美结合的产物。[37]通过法律保障民主政治的制度化、规范化、程序化，已经成为现代政治发展的基本趋势，将人民政协民主监督纳入法治化的轨道以保证民主监督规范有序和权威有效，是“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”的本质要求和鲜明特征。改革开放以来，由中共中央和全国政协制定颁行的关于人民政协民主监督工作的规范性文件包括两类：一类是关于人民政协整体工作的规范性文件，概括性地对人民政协民主监督工作提出总体要求，例如《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《中国人民政治协商会议章程》等；另一类是针对人民政协民主监督工作的专门性规范文件，系统性地规定了民主监督的基本原则、监督范围、监督形式、监督程序等，例如《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等。这两类规范性文件都为规范人民政协民主监督工作、提高人民政协民主监督实效提供了较强的制度保障。特别是党的十八大以来相关规范性文件的颁行主体由全国政协变为中共中央，充分彰显出党对人民政协工作的全面领导，也符合人民政协是中国共产党领导下的多党合作和政治协商的专门协商机构的性质定位。总体而言，上述规范性文件主要是党内法规和全国政协政策文件，并没有出台国家法律层面的人民政协专门法律。尽管全国人大已于1993年将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入《中华人民共和国宪法》序言，将政治协商制度的合法性从执政党的意志上升为国家意志，但是并没有像其他政治制度那样以专门章节的形式规定人民政协的组织结构、运行机制和职权等内容。
国家法律层面的人民政协专门立法的缺乏，表明人民政协民主监督的法治化程度还不高、权威性尚不足，实践中难免出现主体不作为、机制不健全、程序不完备、权利保障不充分等问题，不利于人民政协民主监督工作的“精准到位”，也在一定程度上影响了人民政协民主监督的实效性。如何在国家法律层面进一步明确人民政协的机构设置、职权分配、运行机制、功能和程序等内容，使人民政协民主监督具有更高的权威性和更强的法律效力，值得深入探讨和研究。习近平总书记强调：“准确理解和把握人民政协的性质、地位、职能、作用，坚持在宪法法律和政协章程范围内履行职能、开展工作，确保人民政协事业的正确政治方向。”[38]如果说人民政协的性质与地位写入宪法已经开启了人民政协事业的新境界，新时代人民政协民主监督已进入协商式监督的新阶段，那么更需要在规范性文件和法律法规中建立健全协商式监督的多元互动机制。
(四)着眼民主监督质效的全面提升，加快人民政协民主监督过程导向的制度建构
监督质效是衡量监督制度是否健全完善的基本尺度，虽然人民政协民主监督的质量和效果在不断提升，但也存在着监督动力不足、效果达不到预期等突出问题。这既与柔性的监督方式与监督效果之间存在内在张力直接相关，也与监督质效的评价标准紧密关联。监督质效的评价标准既可以是结果导向的，也可以是过程导向的。在结果导向的评价中，监督效果通常用好与不好的程度来评价，甚至可以通过量化的方式直接展现。例如，通过党的十八大以来查处违纪违法案件的数量、人数等方式展现党内监督与国家监察的质效；或者通过设定指标体系测量廉洁拐点是否出现，进而证明反腐败工作取得全面胜利。[39]而在过程导向的评价中，则更注重监督权运行中的制度构建、机制完善以及多种监督方式之间的结构调适与功能优化，往往很难通过量化指标体现监督质效。人民政协民主监督作为一种柔性、非强制性、非惩罚性的监督方式，其性质决定了不会达到党内监督、国家监察和司法监督等具有的强而有力的惩罚与震慑效果。鉴于柔性监督方式和以结果为导向的监督质效之间存在的内在张力与理论悖论，人民政协民主监督有必要以过程为导向建构自身制度、完善运行机制并通过民主监督与其他监督方式的衔接增强民主监督效果。其一，完善人民政协民主监督的全环节运行机制。在国家治理现代化进程中，针对人民政协民主监督的工作环节，形成健全的民意调研机制、沟通协调机制、政策监控机制、民意表达机制、意见反馈机制，建立政协特邀监督员制度、民主监督小组制度、委员评议制度等，保障人民政协民主监督各项工作具有规范性与可操作性。其二，建立健全激励机制与权利保障机制。激励和保护政协委员积极履职是提升监督效能的重要一环，问责与容错作为健全党和国家监督体系、推进国家治理现代化的两种重要激励机制，两者的衔接优化事关制度优势转化为治理效能的有效性。[40]在人民政协民主监督中建立容错免责机制，鼓励政协委员针对全面深化改革面临的诸多新问题、新矛盾、新挑战，通过自主判断提出建设性意见，使人民政协民主监督真正落地落实解决现实问题。其三，积极探索人民政协协商式监督的新形式、新途径，有效拓宽监督的新渠道。在坚持和完善行之有效的调查研究、社情民意、视察督办、提案协商、大会发言等监督形式的同时，积极探索和实践视察回访、暗访式调研、飞行式监督等确保人民政协民主监督即时性、真实性、针对性、实效性的新形式，向党委和政府提供有价值的建议，主动帮助职能部门改进工作。
(五)致力于监督合力的形成，增强人民政协民主监督与其他监督制度的协同
人民政协民主监督的非实体权力的柔性监督性质，决定了与其他监督制度形成合力是提高监督质效的必然选择。在国家政治总格局中，人民政协不是权力机构、不是立法机构、不是行政机构，而是专门的协商机构[41]，这意味着人民政协不具有党委的领导权、人大的立法权、政府的行政权，当然也不具有司法权、监察权。人民政协民主监督实质上是一种复合型监督权，兼具权利与权力特性。说其是权力，是指人民政协民主监督可以通过改变政策决策者与执行者对政策本身的认识，达成广泛的政治共识来推动政策制定与执行，在一定程度上对提高党和政府决策的科学化和民主化程度具有约束力；说其是权利，是指人民政协因具有联系阶层群体广泛、政协委员素质高的相对超然地位，享有监督执政党和政府工作及其工作人员工作作风等权利。由于人民政协民主监督并不是行使公共权力，不能自行对监督对象施以强制力，只有依靠国家强制力作为后盾和中介才能实现监督效果。换言之，人民政协提出的意见、建议等需要被党和政府采纳才能彰显民主监督的实效，当被监督者本身不愿接受政协民主监督时，就需要开辟外部渠道来落实政协民主监督的意见与建议，否则民主监督将陷入空转。为此，人民政协民主监督就需要与其他监督制度相互配合，在发挥人民政协民主监督优势的同时提升其他监督形式的有效性，实现监督实效的“共赢”。一是将人民政协民主监督与纪检监察监督相结合。人民政协各专委会应加强与纪检、监察部门的联系，共同对行风建设开展专项检查，使纪律监督的刚性约束力同人民政协民主监督的社会影响力相互叠加。二是将人民政协民主监督与人大监督相结合。政协应加强与人大的合作调研和视察，促进人民政协民主监督与法律监督的有效结合。这一结合使人民政协民主监督具备某些权力监督的形式，但并没有改变其本质属性。三是坚持人民政协民主监督与舆论监督相结合。人民政协民主监督和舆论监督虽然都属于柔性的非权力监督，但两者结合相互依托就会相得益彰，扩大人民政协民主监督的社会影响力。四是将人民政协民主监督与群众监督相结合，通过聘请民情观察员等方式增进与人民群众的有效沟通，广泛、准确地收集和反馈社情民意、反映广大民众的呼声，进一步完善社情民意的反映渠道。只有将人民政协民主监督与其他监督制度有机结合起来，形成互相配合、优势互补的合力，才能够充分发挥人民政协民主监督在党和国家监督体系中的独特治理优势。
人民政协民主监督是社会主义协商民主的重要实现形式，就其本质而言，协商是方式、监督是原则，人民政协民主监督的设置初衷与目标指向始终在于规范权力运行。在此意义上，将人民政协民主监督置于党和国家监督体系内，研究其内在逻辑、价值意蕴和发展路径等相关问题是遵循权力运行规律的必然要求。长期以来，人民政协民主监督的薄弱问题是实践层面的现实困境，破解这一问题的关键在于挖掘、阐释好人民政协民主监督的独特优势并将其切实转化为治理效能。本文在梳理与论述人民政协民主监督演进过程与发展逻辑的基础上，阐释了人民政协民主监督作为党和国家监督体系构成要素之一所具有的独特价值意蕴，分析了人民政协民主监督的协商式监督特点与优势之间的逻辑关联，探讨了人民政协民主监督的未来发展路径。人民政协民主监督的非实体权力性、组织性、广泛性等自身特性是人民政协民主监督的传统特质，而协商式监督是新时代赋予人民政协民主监督的新定位与新意涵，是中国特色社会主义协商民主贯穿于人民政协民主监督履职全过程的新要求。随着人民政协民主监督的制度创新与实践探索，人民政协民主监督将进一步融协商、监督、参与、合作于一体，把资政建言和凝聚共识贯穿于监督全过程，形成具有人民政协特色的协商式监督新模式，为完善党和国家监督体系、推进国家治理现代化和全面建设社会主义现代化国家贡献智慧和力量。总之，对这一问题进行理论研究，不仅有助于推进马克思主义监督理论的创新性发展和中国特色社会主义民主政治理论的发展，还有利于构建具有历史厚度和理论深度、更具解释力和说服力的人民政协民主监督的理论分析框架和学术话语体系。
