“人民城市人民建，人民城市为人民”这一经典论述呈现了我国城市发展和治理的核心价值，即“人民性”。可以说，以这一理念来统筹和推动城市治理、实现公共产品公平正义配置，已成为当前市域治理的核心战略目标。在当前城市社会结构日益分化、需求结构各异、价值观念多元的时代背景下，这一目标的达成正面临着艰巨的挑战，需要改革者找到一种有效推动多元治理并高效促成民主协商的新型治理方略。实践证明，以全过程人民民主理念推动治理创新，有助于从根本上破解治理难题，推动基于人民性的社会治理共同体的构建。

城市治理中的全过程人民民主及其多维功能

近年来，学术界已从多个维度深入探讨全过程人民民主的丰富内涵及其实践路径。研究发现，全过程人民民主以形式的丰富性、环节的完整性、参与的持续性为基本特征，有助于在当前社会结构日益分化的时代背景下维护大多数人利益，更好提升社区居民的主体参与意识和公共精神。但总体来看，相应讨论仍较为笼统，缺乏对不同情境下全过程人民民主功能的细致辨析。笔者在经验研究中发现，以全过程人民民主理念推动城市治理创新，可以在不同场景实现丰富的治理功能：

图片

一是实现公共产品的公平正义配置。在城市治理中要深入贯彻以人民为中心的发展思想，就必然要求治理体系及时、有效回应人民群众的诉求，使不同群体都能公平分享改革成效。然而，这一改革目标在当前阶层分化和需求分化的时代背景下恰恰面临着艰巨的挑战。这是因为，一方面，不同群体参与公共治理的机会和维护自身利益的能力存在差异，因此基层治理中很容易出现“偏好替代”的现象，即一部分敢于且有渠道表达自身利益的居民往往会替代其他居民的利益诉求，致使公共产品配置的受惠面“打折”。另一方面，不同群体对公共产品的配置存在差异化诉求，由于基层治理体系难以找到恰当的利益“均衡点”，因此更大范围的需求难以得到有效回应。

在这个意义上，全过程人民民主的治理模式有助于吸纳社区多元利益表达，提供一种基于广泛参与的利益均衡机制。在这种治理模式中，基层党组织通过促进不同群体间利益协商、推动共识达成、寻求需求最大公约数等方式，以广泛民主参与实现了有限公共资源对不同利益群体的最大限度回应。换言之，全过程人民民主治理模式通过在公共资源配置的全流程引入广泛的利益表达和利益协商机制，推动了公共产品的公平正义配置。当全过程人民民主实现这一功能时，其核心要义是要建立起具有广泛代表性的民主协商机制，形成公共利益多元共决的基本制度框架。

二是推动治理共同体建设。党的二十大报告强调基层治理要“健全共建共治共享的社会治理制度”，尤其是要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。可以说，如何在新时代背景下构建守望相助、睦邻友好的社区共同体已成为当前基层治理改革创新的核心目标。但相比于传统建立在血缘基础上的共同体而言，今天要在一个高流动性的陌生人社区中建立新型共同体，无疑面临着更为艰巨、复杂的挑战。核心问题在于：如何在一个各种社会区隔不断生成的当代社会情境中，重建不同社区居民之间的关系纽带？

全过程人民民主的重要功能恰恰在于，提供了一种以公共性为纽带的新型社会网络构建机制。这一机制以基层社区中的各类公共问题为聚焦点，依托居民区“三会”制度、党建议事会等民主议事载体，在生活轨迹各不相同的居民之间建立起相遇、相识、相知的连接，并在此意义上促进同理心、共情心的形成。这无形中为社区治理共同体的构建提供了重要的社会网络和社会心理支持。正是在这个意义上，全过程人民民主治理模式中的“过程”具有格外重要的意义——其为社区社会资本的快速培育和发展提供了重要机会，因而有时甚至比“结果”更重要。在最近的城市基层治理创新中，许多基层实践者们显然已经意识到了这一点，并时常本着“过程重于结果”的思路推动不同利益群体间的交流。就此而言，全过程人民民主在这一维度发挥功能时，如何以过程的丰富性建立广泛社会连接，是政策设计者需要重点考虑的问题。

三是促进社会认同感形成。某种意义上说，认同感的形成是当代中国城市治理的最终目标。相比于物质层面的优化和改进，社会认同感属于一种心理层面的归属感并伴随着主体意识的生成，因而其形成更为不易。现代社会的认同感只有在公众深度参与城市治理的过程中才能逐步形成。换言之，社会认同感的形成与参与机制的构建密不可分。

在城市基层社会治理实践中，全过程人民民主治理模式，为公众深度参与公共活动并切身感受公共福祉的提升提供了重要渠道。不仅如此，全过程人民民主的实践，还为居民更好发挥当家作主作用提供了制度性支持。就此而言，全过程人民民主也为社会认同感的培育提供了重要的路径支持。这也意味着在促进社会认同感这一功能维度，全过程人民民主的重要作用在于增加公众的参与机会。

在治理实践中，上述不同维度的功能发挥往往需要得到多方面改革配套机制的保障。例如，实现公共产品公平正义配置的功能需要得到公共服务体系改革的支持，尤其是改变传统的技术主义公共产品配置模式；推动治理共同体建设的功能需要得到基层民主协商制度的充分支持，这样才能为共同体形成提供网络支持；促进社会认同感的功能则需要拓展公众参与机制，从而实现参与式认同构建。

以全过程人民民主理念破解人民城市建设关键瓶颈

以全过程人民民主理念推动城市治理创新，有助于在许多关键领域破解传统治理难题。其核心机理在于：一方面，此理念高度关注“人民性”，有助于修正传统自上而下的绩效主义政绩观，更好地推动各级公共部门“眼睛向下”；另一方面，这一观念聚焦“过程”，在很大程度上修正了“以结果论英雄”的行政发包制局限，有助于提升公共服务与治理的精细化水平。从实践维度来看，一些改革前沿城市正运用全过程人民民主理念破解市域治理中的关键瓶颈。

图片

一是破解公共服务供给中的资源错配难题。所谓“资源错配”，指由于公共服务供给方与需求方之间存在信息不对称，前者基于错误的需求分析而供给公共产品，由此导致公共资源浪费。这一现象在目前的城市治理中有一定的普遍性，主要原因是随着社会需求结构的分化和人口高速流动，居民需求信息的准确获取面临不少技术难题。而全过程人民民主理念则要求在公共服务供给的全流程广泛听取公众意见，这有助于破解公共服务中的信息获取难题，更高效地推动需求与供给对接。例如，上海市近年来在社区更新领域不断优化传统投入模式，逐步将职能部门定方案的方式，改革为在全流程听取居民意见的新做法，这种新模式因兼顾了各方需求而得到居民广泛拥护。

总体来看，全过程人民民主理念推动下的公共服务改革正在促成以需求为导向的政务服务流程再造。其主要表现为：其一，广泛的公众讨论成为公共服务供给的前置环节，以此实现以人民为中心的服务供给和公共资源的优化配置。其二，普遍的公众监督成为公共服务“落地”的重要修正机制，公众意见成为公共服务供给方式在实践中不断调适的重要推动力量。其三，以公众意见收集为着力点的后评估机制成为公共服务持续更新的推力，如在城市公共服务设施建设中，各类群众评估意见成为新一轮服务投放的重要参考依据。可以说，这种流程再造已经成为中国大城市市域治理创新的重要内容。

二是推动城市治理中的公共性建设。当前，构建共建、共治、共享的社会治理共同体已成为市域社会治理的重要战略目标。而要实现这一目标就必须形成稳定的公共性领域，促使个体融入现代社会公共生活。在转型期个体自主性不断萌生的时代背景下，前述目标显然会遇到不少艰巨的挑战。从操作层面来看，要推动公共性的成型，就需要各级政府进一步向社会领域放权，从而不断提升公众参与公共事务的积极性与动力。但在渐进式改革的背景下，如何在放权的同时确保“社会生活实现秩序与活力的有机统一”，就成为重要挑战——尤其是如何避免“一放就乱,一收就死”的改革瓶颈，更是难题重重。

在这一时代背景下再来看全过程人民民主的实践探索，就能从中看出重要的改革意涵。由于全过程人民民主强调围绕公共事务组织公众广泛参与共同体构建，从而为公共性的形成提供了重要的制度基础。各地在推进全过程人民民主基层探索时普遍注重推动居民围绕日常生活中的问题循序渐进开展共治，在此过程中逐步为居民形成民主议事的规则意识提供各种支持，并以党建引领等举措控制放权过程中的不确定性风险——这些做法为基层民主协商中的公共性有序构建提供了重要支持。质言之，全过程人民民主的基层协商制度体系，既为有序放权提供了支持，又提供了秩序把关的重要机制，因而成为当前城市社会公共性构建的重要途径。

三是促进社会团结。如前所述，作为过程的民主协商有助于在不同人群间建立起连接，并推动公众基于共治活动而对区域社会形成认同。这一功能的潜在效果是为城市治理部门更好推动社会团结提供支持。比如，在流动人口集聚的城乡区域，基层政府通过推动流动人口与本地人口共同商议公共事务（如活动场馆的设置及活动安排），推动流动人口不断融入本地社区；在一些网约车、快递小哥集聚的地区，基层政府通过引入这些力量参与民主协商议事，逐步推动这些高流动性新就业群体与本地居民间建立起有机连接。

这些做法以基层民主协商议事为载体，使不同群体在同一时空结构中相互接触、共同表达意见并达成共识，有效推动了跨越职业、阶层的社会互动，为社会团结和共识的达成提供了重要基础。立足于当代中国社会转型的历史进程，以全过程人民民主理念和方法推动社会团结、凝聚共识显然是未来改革的重要议题。

全过程人民民主实践的相关改革有待拓展

以全过程人民民主理念推动人民城市建设，有助于在深层次上重塑公共服务与治理的流程与机制，对于市域社会治理现代化具有重要意义。遗憾的是，当前许多改革仍主要集中于基层民主协商议事的特定领域，还未以此为突破点形成整体布局、系统施策的新型治理模式。未来改革可以尝试在以下维度拓展：

首先，“全过程”改革理念还有进一步开拓空间。笔者在调查中了解到，目前基层治理部门主要是从公共事务全环节的意义上来理解“全过程”，因而强调在公共服务或治理活动的事前、事中、事后引入公众讨论。这种理解忽略了在更大范畴内城市治理“全过程”的一些丰富内涵。实际上，“全过程”也可以理解为自下而上逐层议事并相互衔接，最终推动公共资源（政策）优化配置的过程。就此而言，“全过程”人民民主体现为从居村至片区、片区至街镇、街镇至区的逐层衔接之民主协商议事机制。

这一“全过程”民主协商议事链条一旦形成，将有助于自下而上更好地形成公共意见，使人民群众利益和观点得到充分回应。从这个角度来看，当前许多改革主要集中于居村层次，在其他层次的探索仍有待增强。未来，不妨结合“十五分钟生活圈”的打造活动，以推动片区层次的民主协商议事机制建设，从而推动城市更新与协商民主深度结合，探索街镇层次的有效民主协商议事机制，并将其与政府公共决策活动深度对接。

其次，全过程人民民主的深入实践需要得到专业化支持体系保障。相关田野研究发现，诸如社区更新、停车资源配置、老旧社区加装电梯等公共治理活动，都需要许多专业知识和技术支撑。在这类事务的民主协商中，如果没有第三方专业机构的支持，单纯依靠居民的积极性和善意往往很难有效推进相关工作。不仅如此，复杂事务的民主协商议事过程本身也需得到专业力量支持——唯其如此，民主协商的规则设计、议程设置和议事过程才能更好发挥作用，使得广泛讨论基础上的民主协商更具普遍代表性。可见，全过程人民民主理念要深入实践，不仅需要细化相应制度支持，更需要形成一系列政策实践的专业“工具箱”。

最后， 全过程人民民主实践需要深度嵌入城市公共产品配置的关键领域。当前一个普遍共识是，我国主要城市的城市更新已从“存量”领域进入“增量”领域，大量社区也逐步进入基础设施、房屋维修的高峰期。在这些重要的城市公共产品配置领域，如果充分发挥全过程人民民主的制度优势，就可以在更好回应人民需求的基础上推动普遍性的社会认同感形成。但客观来看，目前这些重要改革进程主要由住建及工程领域的职能部门在推进，而这些职能部门在城市更新过程中往往更关注资源配置效率、基础设施运营成本等技术性问题，相对而言对全过程人民民主理念的有效践行缺乏系统的制度设计。有鉴于此，未来的改革需要在党建引领制度支持下，不断将全过程人民民主相应制度设计融入这些领域，从而推动民主实践与民生工程深度结合。

总体来看，以全过程人民民主理念推动人民城市建设将是未来一个阶段城市治理体系现代化的重要制度进程。不断探索这一进程的组织制度和文化支持，无疑是当代中国治理创新的重要内涵。

黄晓春，上海大学社会学院教授

本文原载《探索与争鸣》2023年第12期