对于行政审批的过于执着，使得一些政府机构和行政管理者失去了对更为重要的宏观局势的研究和把握，贻误了改革 。

“要坚持转变政府职能，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务性政府。”2013年3月5日上午，国务院总理温家宝在自己任期内最后一次的《政府工作报告》中，再次强调转变政府职能的迫切性与重要性。

2013年两会上，“机构改革”、“职能转变”、“反腐败”、“城镇化”、“财税体制改革”等成为热门关键词。其中，“职能转变”史无前例地被列入了新一轮政府机构改革总体方案的文件名称中，与“机构改革”并列。

政府职能如何转变？简政放权，“简”在哪里，“放”又在何处？

针对这些问题，3月4日，中共中央政策研究室原副主任、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立接受了《瞭望东方周刊》的专访。

向地方放权，向企业放权

《瞭望东方周刊》：中共十八届二中全会提出的《国务院机构改革和转变职能方案》将“转变职能”列入了文件名中，这释放了什么样的信号？

郑新立：这次文件突出了职能转变，也就是要将政府职能集中到应该管的事情上来。我认为这释放出的一个强烈信号是，这次机构改革不仅仅是部门的合并、设立以及取消，而是要从根本上转变政府职能。也就是说，按照社会主义市场经济体制的要求，政府主要应该把自己的管理职能放在宏观调控、提供公共产品和服务、制定政策和法规，以及对市场秩序进行监管以保证公平竞争、有序的市场环境等方面。

从这些年的情况看，政府在社会管理职能方面有所增强。长期以来，中国经济发展比较快，社会发展却相对滞后，出现了经济发展、社会发展一条腿长、一条腿短的问题。而政府近年来也注意到了这个问题，不断地加强社会管理职能。例如上一届政府进行的社会保障制度的改革，包括在城乡范围内推进养老保险、医疗保险的改革，扩大了养老保险、医疗保险的覆盖面等等，这些都是符合经济发展的客观要求的。

以上是需要加强的职能，那么相应的，就有一些职能需要削减，最典型的应属行政审批。

现在审批环节比较多，一方面，上一个项目很难；但另一方面，又有许多项目和产业重复建设的情况，且较为严重。我认为这很大程度是因为政府对市场不当干预、过度干预，一些市场需要的因行政审批而阻碍了发展，一些市场不需要的却又得到行政力量盲目鼓励和引导。

总体来说，职能转变应从原来以过多的行政审批干预经济转到制定政策法规上来，用政策法规来约束市场和企业的行为；要从事后追惩变成加强事前监督。

《瞭望东方周刊》：行政审批与市场及企业自主决策之间应如何平衡？

郑新立：我认为，中央政府要向地方政府放权，而地方政府则应向企业放权，不能截留权力。中央政府和地方政府都不要去一个一个审批项目，只需制定产业政策，用产业政策来引导。政策则要统一、规范化且透明，使得企业看到这个政策就知道该怎么选择与决策。

此外，政府还应提供良好的投资环境，制定准入门槛，用政策、技术标准、排放标准来引导企业的投资行为。

大的基础设施，以及对行业有带头作用的、重大的制造业项目，需要政府来批；大量一般的制造业项目，包括地方性的交通运输、基础设施项目，可以交给地方政府和企业，由他们自主决策就行了。

对于产能过剩的问题，政府可以制定一些产业政策---主要是从行业技术标准、环保标准上等管理项目。达到标准要求的，就可以自主决策上这个项目。

现在中国的经济发展规模越来越大，一年的投资总额超过20万亿元，那么多的项目都靠政府机构的人来一个一个审批，管投资的就那么几个人，他们能有多大精力去调研市场呢？实践证明，投资决策越是接近基层与市场，投资的失误率越低。

过去我们主要靠行政审批来解决经济运行和产业发展中的诸多问题，解决多年也没有理想的结果。不如交给市场来解决。如果企业投资的项目没有收益，那么将来它自己承担这个风险。

政府应该做的是制定相应的政策引导产业发展。有些产品的生产能力在国内过剩，但国外市场非常需要。比如中国粗钢生产能力可以达到9亿吨，但去年产量只有7亿多吨，闲置了两亿吨的粗钢生产能力。其中，一些设备需要改造，有一些则可以向有需求的发展中国家转移。比如印度，它刚刚开始基础设施建设，建一个新的钢厂需要很多资金。我们转移旧设备到它那儿去投资设厂，这样设备还可以发挥作用。还有像非洲、东亚、中亚的一些国家，它们工业生产能力还是较为紧缺的，国家完全可以通过一些政策引导向国外转移一批。

集中精力抓好宏观调控的大事

《瞭望东方周刊》：你认为政府职能中最重要的应该是什么？

郑新立：与其忙于行政审批，不如抓好宏观调控。中国的经济在飞速发展中，而国际国内环境也瞬息万变，这都需要政府从大局上把控和调整正确的方向。这是市场所无法解决的问题，理应由政府来做。

要从实际出发，针对现实存在的问题，不断地改善宏观调控，而不要仅仅从抽象的理论概念出发，更不要照搬西方的一些模式。因为中国的经济发展很快，也有我们自身的一些特点。

比如2011年下半年的经济明显放缓，以至以后连续7个季度的增长下滑。为什么会出现这种情况呢？

开始是因为那段时间国内出现了通货膨胀，但并不严重。至于通货膨胀的原因，我分析认为主要是食品价格和房价引起的，前者在涨价因素中占了70%，后者则占20%，加起来就占了90%。这需要具体问题具体分析，从经济学角度来看，价格上涨时应采取增加供给的办法，而不是一味从收紧银根上解决问题。那段时期不断提高存款准备金率，导致整个货币的近四分之一都被困住了，不让银行去贷款。这是不合算的，而且这样做的结果是造成了工业生产放缓、企业利润大幅度减少，中国经济增长下滑。直到去年7月份，中央政治局开会做出了正确决策，才提出把稳增长提到宏观调控中更加突出的地位。

实际上，政府工作人员应该将更多的精力放在调查研究上，这样才能找到产生这些问题的症结所在，然后采取有针对性的宏观调控政策。经济发展这么快，光是坐在屋子里看看书，照搬书本上的理论来指导经济工作，那往往会南辕北辙。要集中精力抓一些宏观调控的大事。

《瞭望东方周刊》：这些宏观调控的“大事”具体指哪些呢？

郑新立：主要是做一些企业和市场做不了的事情，比如转变经济发展方式。

十七大提出了扩大消费、发展第三产业、加强自主创新能力等主张，但是5年过去了，中国的投资率是不断上升，居民消费率却不断下降，投资与消费的比例关系更为恶化。

收入分配调整是扩大居民消费对增长的拉动作用的一个关键，但这些年收入分配差距在不断拉大，高收入者的钱不知如何花，中低收入者想买东西却没钱。住房和汽车这两大消费热点本应是未来二十年里拉动中国经济增长的重要引擎，但是如今受困于体制政策原因，这两大消费热点的热度都有所下降了。目前有些人对住房的投资、消费各个环节及保障房管理没理顺却简单地采取了限购政策一直有质疑甚至强烈反对；汽车既限购，大气环境、交通环境的制约也不利于其发展。公共政策的研究是要找出解决问题的根本办法，而不是临时采取一些头痛医头脚痛医脚的办法。

再举一个例子，要发展第三产业，必须解决其税负过重的问题。而“营改增”的税制改革却迟迟不推进。十七大到十八大过了5年了，直到2012年才开始在10个城市试点，动作慢了。事实证明税改的效果很好，但毕竟失去了5年时间，相当可惜。

所以说政府职能应抓大放小，不要陷入行政审批中而忽略了大事。很多问题都是国民经济发展中的一些大的问题，我们研究得不够，落实得也不够有力。政府应沿着简政放权、搞活微观经济，更大程度、更广泛地发挥市场配置资源的基础性作用的方向去努力。这样我们政府作用才能真正发挥到点子上去。

《瞭望东方周刊》：说到政府的宏观调控职能，2009年的四万亿经济刺激政策是个典型的例子，你如何看待这一政策的得失？

郑新立：许多人批评四万亿政策，认为它造成了许多的负面作用，我认为这是一种误判。

实际上四万亿的投资计划是非常及时有效的。如果没有四万亿，我们2009年、2010年的经济增长速度会大幅下降，然后会引发出许多社会矛盾。可以说，这个四万亿挽救了我们当时的经济，使我们在出口大幅度下降的情况下，仍然保持了稳定增长，政府做得非常好。

但是到后期，出现了一些通货膨胀的势头之后，一些声音利用这个来“吓唬”政府收紧银根，错误引导了政府的决策。实际上，我们银根的松动稍微晚了点，如果再稍微提前半年，不是在去年的年中，而是在去年的年初就开始适度的、灵活地放松，可能会减少经济下滑的时间。

后来中国经济从2012年的第四季度才开始实现止跌回升。如果增速跌到7%以下，好多社会问题可能会出现，比如就业矛盾、三角债问题等等。如果到那时再来重新启动经济就晚了。

应设立专事改革的部门

《瞭望东方周刊》：在各项改革的进程中，有人研究和制定政策，就需要有人很好地落实政策，你认为在这方面政府职能应如何加强？

郑新立：我认为改革需要有一个综合的部门来制定方案，做到有序地出台，逐步推进。

比如说金融体制改革，在2012年召开的中央金融工作会议上，温家宝曾提到六大方向：第一是放宽准入，第二是建立地方监管机构，第三是建立存款保险和贷款监管制度，第四是利率市场化，第五是完善外部管理体制，第六是建立多层次的市场。

这六大方向提得非常好，但是当时没有形成一个统一的文件，规定具体要怎么改，谁在前谁在后。结果由于资本的趋利性，利率市场化成为了首要突破口。而利率市场化潜藏着一些金融风险，很可能会带来垄断利润、寻租行为。

实际上在温家宝的讲话说也提出，放宽准入排在第一，因为只有增加了竞争主体以后，才能通过竞争来降低融资成本。而在竞争的主体没有形成，资本的买方市场没有形成的情况下，先从利率放开，那可能就乱套了。

在买方市场、竞争主体形成的时候，既要有行政的监管，又要有市场的约束。行政的监管就是建立地方性的监管机构，因为民营金融领域银监会管不过来。另外还要用市场化的方式来监管，来化解风险，也就是存款有保险，贷款有担保。

只有这三步都做完了以后，才能放开利率市场。现在却是前面的步骤还没落实，后面就越位开放，这样容易出问题。

所以，我认为政府最好设立一个专门负责落实和推动改革的部门，不仅要研究可行的改革方案，还应制定出具体的政策和细则，并且努力来协调各个部门，切实推动改革。

2013年3月11日    来源：《瞭望东方周刊》