至目前，云南省是中国大陆建有国家公园最早最多的省份。已经建成的国家公园在保护自然生态环境、科研、旅游等方面取得了显著成效。但是建设过程中也碰到一些难题，需要及时破解。

一、云南省是全国建有国家公园最多的省份

（一）国家公园的概念及发展历程

国家公园最早起源于美国。1872年，美国建立了世界第一座国家公园——黄石国家公园。经过140多年的实践，国家公园作为自然保护与可持续发展的典范，受到世界各国推崇，成为国际主流的保护地模式。如今已在全球225个国家和地区建立了3万余个国家公园。国家公园典型而完整的生态系统，为生态旅游、科学研究和环境保护提供了良好的条件和丰富的资源。

国家公园的发展分为三个阶段：第一阶段是19世纪末，美国设立了一批标志性的国家公园，其理念不久便传播到了加拿大、澳大利亚和新西兰等国。第二阶段为20世纪前半期，欧洲国家开始应用国家公园理念，在瑞典、意大利、罗马尼亚、希腊、西班牙、冰岛、爱尔兰和瑞士先后设立了国家公园。与此形成对照的是，欧洲殖民国家此时并未在本土设立国家公园，如英国、法国、比利时等国，而是在亚洲或非洲殖民地设立国家公园。第三阶段是第二次世界大战结束后，国家公园理念在全球范围内传播，几乎每一个国家都对外声称拥有自己的国家公园。前两个阶段，国家公园的定义还拘泥于传统美学、休憩与旅游及功利主义的价值，第三阶段增加了自然保育和生态系统功能。

（二）国内国家公园建设进展

2015年，国家已选定北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市开展国家公园体制试点，试点时间为3年。同时，国家发改委和美国保尔森基金会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》，双方在国家公园试点技术指南、美国等国家的国家公园案例研究、试点地区国家公园管理体制和政策实证研究、国家公园与保护地体系研究以及机构能力建设等方面开展具体合作。

目前，9个试点省的体制建设方案都已经完成了省内的初评。在各省将方案上报到国家发改委后，由国家发改委组织专家对各试点区方案进行评审。

现在，青海三江源、湖北神农架和浙江开化3个国家公园体制试点区通过了国家评审。其中，三江源国家公园体制试点方案直接由中央全面深化改革领导小组第十九次会议通过，成为我国最早获批的国家公园体制试点区。

（三）云南是中国大陆国家公园建设最早、建成最多的省份

早在2005年前后，美国大自然保护协会（TNC）中国部最早把国家公园理念引进中国大陆，为云南省政府和地方政府提供了从国家公园立法、组织机构建设、信息管理、资源调查和社区参与等多角度、全方位的技术支撑。

截至目前，云南省已先后建立了迪庆普达措（2006年）和梅里雪山（2009年）、丽江老君山（2011年）、西双版纳热带雨林（2009年）、普洱太阳河（2011年）、保山高黎贡山（2011年）、红河大围山（2012年）、临沧南滚河（2015年）等8个国家公园。经评估，8个国家公园森林生态服务功能价值高达每年797.3亿元。今年，省政府先后批准建设白马雪山、大山包、楚雄哀牢山、独龙江、怒江大峡谷5个国家公园。至此，云南省已有13个国家公园。初步建立了以自然保护区为依托的国家公园体制，保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能得到初步实现按照规划，

（三）云南省建设国家公园的主要做法与成效

1、明确省林业厅作为管理主体

鉴于云南省内国家公园全部是由自然保护区基础上设立，必须按照国家林业局的要求进行试点工作，省政府常务会议进行了专题研究，明确云南省林业厅作为国家公园的主管部门，成立了云南省国家公园管理办公室。省财政每年安排200万元专项资金，用于国家公园的专项工作补助，从旅游发展基金中对新建的每一个国家公园给予不少于1000万元资金补助。

2、制定了系列地方性政策法规

2008年9月，云南省林业厅与省政府研究室共同完成了《云南省国家公园发展战略研究》，完整地提出了云南省国家公园建设试点的战略构想。随后，省政府出台了《关于推进国家公园建设试点工作的意见》，印发了《国家公园申报指南》和《国家公园管理评估指南》等政策性文件。为了实现国家公园的依法管理，在省级层面启动了《云南省国家公园管理条例》的起草工作，并列入了《云南省十二届人大常委会立法规划》的一类项目和省政府2014年立法计划的预备项目。各地也结合实际推进国家公园建设立法工作，丽江老君山和迪庆普达措二个国家公园实现了"一园一法，依法管理"。

3、完善技术标准

编制了《云南省国家公园发展规划纲要（2009-2020年）》，用以指导全省的国家公园建设工作稳步推进。经国家质量监督检验检疫总局备案，云南省质量技术监督局发布了《国家公园基本条件》、《国家公园资源调查与评价技术规程》等8项地方推荐性标准，指导国家公园试点建设工作规范、有序地推进。

4、坚持科学决策

为了增强政府决策的科学性，省政府成立了国家公园专家委员会开展国家公园决策咨询，对规划和重点项目进行评审论证、对技术规范和标准进行审查，对相关管理工作提出意见和建议，开展生物多样性影响评价，为国家公园的规划、建设和管理提供技术支撑。省林业厅及有关部门也组织开展了国家公园生态补偿、特许经营等一系列研究和探索，为制定管理政策提供了科学的依据。

（四）云南省的国家公园建设取得的主要成效

云南省通过开展国家公园建设试点，填补了我国大陆地区保护地体系空白，创新了生物多样性保护管理体制，全面提升了生态保护、科研教育、旅游观光和社区发展功能，实现了生态效益、社会效益、经济效益协调发展。

1、强化了生态保护

多年的实践充分证明，国家公园的本质属性就是一种保护地模式。云南省建立的8个国家公园，使生态保护面积增加了32.8万公顷。在依法划定的国家公园区域内，用不到5%的面积开展生态旅游，促进了对95%区域的全面保护。根据监测结果，6年来，国家公园内从未发生过森林火灾，自然资源保持完整和稳定，地表水环境质量均保持在I类水质，环境空气质量保持在一级，8个国家公园森林生态服务功能价值高达797.3亿元/年。与开展建设试点前相比，国家公园内的生态状况有了明显改善。

2、带动了社区经济发展

截至2013年底，全省8个国家公园累计接待游客2165.18万人次，旅游收入达22.35亿元。其中，普达措国家公园游客量和旅游收入比建立国家公园前分别增长102%和463%，西双版纳国家公园分别增长22%和110%。8个国家公园每年用于社区补偿和社区项目扶持的直接资金投入达2600多万元；周边群众开展相关经营活动获得的收入每年达2200多万元，从事相关管护工作获得的工资性收入每年达3000多万元，群众收入成倍增长，许多地方从远近闻名的"穷山沟"变成人人向往的"金窝窝"。

3、促进了社区和谐稳定

国家公园建设为当地群众提供了巡护、导游等工作岗位1169个，昔日的伐木工和牧民变成了国家公园工作人员。普达措国家公园还设立了生态补偿资金，公园内及周边群众每年每户可获得3000~15000元不等的补偿。藏区群众切身感受到了建设国家公园带来的实惠，主动参与国家公园森林防火和林政案件查处工作，消除了民族隔阂，促进了和谐稳定。同时，建设国家公园也增强了当地少数民族的自豪感，促进了民族团结和边疆稳定。

4、传播了生态文化

公园布局了科普教育设施，对冰川、森林、湿地、野生动物、生物多样性等知识进行宣传推广。到云南国家公园参观的2000多万科学考察工作者和游客无不被大自然的美景所感染，也接受到了生动的生态教育，珍爱自然、保护自然的意识明显增强，国家公园的建设理念得到公众认可和接受，成为传播生态文明理念、推动生态文明建设的重要基地。

通过开展国家公园建设试点，不仅使当地群众相信了"绿水青山"就是"金山银山"，增强了建设生态、保护生态的自觉性，更使广大游客感受到了自然之美、生态之美、和谐之美，向社会大众传播了生态文化知识，增强了生态文明意识，为推进生态文明建设营造了良好的环境。

二、云南省国家公园建设存在的主要难题

（一）管理体制有待理顺

一是国家层面的体制不顺。目前，国内与国家公园相关的已大致形成九大类自然和文化遗产地管理体系，其总面积占国土面积的近20%。这些自然和文化遗产地的管理权限，分散于住建部、林业局、环保部、国土资源部、海洋局、旅游局分别管理。其中，风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理；国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理；文物保护单位由国家文物局管理；国家地质公园由国土资源部管理；水利风景区由水利部管理；A级旅游景区由国家旅游局管理。而国务院下属机构中，没有一个部门能综合管理所有的中国国家公园。

二是云南省已经建成的8个国家公园和今年刚批准建设的5个国家公园，其实都是云南省自己设立的。怎样把它们上升到国家层面，就迫切需要研究。

三是云南省内国家公园，省里是归口林业部门统管，具体管理实际上是由地方政府在管理，例如普达措国家公园保护管理条例》明文规定，自治州人民政府公园管理机构对公园实施统一管理。

（二）认识上存在不少误区

一些试点工作的地方政府，更多的是看中了国家公园品牌的经济效益，试点情况既不规范、也不公益。一些地方政府及领导将国家公园简单地等同于旅游开发项目，忽视了国家公园保护、宣教等其他方面的功能，错误地把国家公园理解为一个旅游区，片面地将多年积累的旅游效益条件归功于建立国家公园，而忽视了自然保护区几十年来对生态景观的有效保护。有的门票价格定的过高，上涨过快，节假日期间景区人满为患、服务不佳等。这些问题已带来广泛的、频繁的民怨，不仅影响到“美丽中国”建设，也对国家公园建设带来了明显的负面影响。甚至有的州市将建设国家公园视为 “简化建设项目审批程序”的突破口，希望绕开相关的法律法规，对国家公园内涉及到的自然保护区资源利用和风景名胜区规划建设项目，以国家公园管理机构审批代替相关法规中规定的由国务院或者是国家层面的自然保护区管理机构审批的程序。

（三）国家公园缺乏基础研究和技术支撑

云南省内国家公园以及自然保护区，除碧搭海省级自然保护区和西双版纳国家级自然保护区外，其他区域的资源本底基本上不清楚。虽然老君山在1996年组织过涉及4州市的 4个县的初步综合考察，梅里雪山也在美国大自然保护协会的支持下开展过专项调查，但在各国家公园的筹建过程中，没有组织生物、生态、文化、宗教、社会经济等方面的专家，专门开展针对国家公园的全面的综合科学考察。国家公园的保护和管理技术性强，多学科交叉，在开展国家公园的建设活动中，没有建立相应的科技支撑体系，直接影响国家公园的保护、开发和经营质量。

（四）国家公园的总体规划有待规范

   云南省内的国家公园都是由自然保护区基础上改名而来，因而总体规划一般都沿用自然保护区+旅游区的模式，其中对旅游开发的内容进行了非常详细的规划，而对保护、宣教和社区发展的规划内容停留在表面， 此外，规划的省级评审过程不规范。还有，几乎所有的规划都没有进行土地权属和土地类型评估，给决策和管理留下潜在矛盾。

（五）国家公园建设资金的筹措急需国家出资

国家公园建设需要大笔资金，而且需要中央财政投入，但是由于中央层面的认识上不统一，中央财政投入尚未投入，云南省内8个国家公园建设至今云南省财政已投入14.02亿元。在此的问题，一是云南省财政已投入的14.02亿元，中央财政会不会补回云南省来？二是今后中央财政对已建国家公园怎样拨款？三是财政的拨款、公园门票及其它创收，怎么分配？

（六）国家公园内涉及到大量的集体林地急需明晰

云南省内国家公园里有一部分林地所有权属于当地村民集体，承包权属于农民家庭，改革开放后一部分已通过转包、租赁等方式流转到企业或大户手里。国家公园建立时，设计人员、工程施工人员已把其中的一部分划入国家公园。云南省内的国家公园中急需明晰的集体林地占总面积的比例，西双版纳国家公园内12.54％，老君山国家公园内60％，碧塔海保护区内20％，梅里雪山国家公园内数据目前还不确切。此外，整个老君山由于涉及4 州市的4个县，还存在插花林地的情况。林权制度改革后，当地林农的维权活动将为国家公园的管理带来一定的问题和困难。

如何处理划入国家公园内非国家所有林地，是一个非常烫手的问题，搞不好影响社会稳定。学界的初步意见，一是收归国有，但是中央财政根本拿不出足够的征用款；另一种意见是采用股份制，即把划入的林地折算成股份，也有个具体实施、村民愿不愿意等问题。

（七）云南省内国家公园建设的立法研究

  云南省内国家公园建设的法律构建，官方总结并欣赏的当前“一园一法”，这作为我国国家公园创建不久、没有先例与经验，由各地方“百花齐放”式试点，是正确的选择。但是，作为国家公园，需要有统一的标准。而“一园一法”存在着该给地方官员腐败的潜在漏洞，需要引起导读重视。

（八）国家公园从业人员素质有待提高

由于各国家公园管理机构刚刚成立，从业人员多对国家公园内资源情况不熟悉，对资源保护和管理的相关知识学习不够，保护意识较差，旅游知识讲解仍停留在大众旅游的层面，没有达到国家公园内生态旅游解说的“知识性、科学性、 高品质，高品味”的要求。

三、若干对策建议

（一）积极而稳妥地进行管理体制改革的试点

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“加快生态文明制度建设”，“建立国家公园体制”。这是党中央关于国土空间分功能使用和文化与自然遗产地管理思路的重大创新，预示着要解决多头交叉、管理错综复杂的局面。

在中央没有明确建立国家公园新的管理体制之前，云南省按照现有体制继续建设并完善已有国家公园，并积极争取新建更多的各类型国家家公园，可以也必须积极而稳妥地进行管理体制改革的试点，为国家确立新的管理体制提供经验。

学界多数人的意见是借鉴被世界多数国家所认可的美国国家公园管理体系，即设立国家公园管理局，管理人员一律由国家公园管理局任命、调配，有固定员工和临时员工的区别，一般要求有较高的学历，统一着装，配备先进设备，以保证国家公园的资源保护和服务质量。

在具体操作上，北京多数人意见是建议由中央综合部门（如国家发改委）牵头，联合相关部委，共同制定《国家公园体制建设行动计划》，其中详述以“统一、规范、高效”为原则的体制愿景、准入标准、分阶段工作目标并指定主管部门，将其作为落实“决定要求”相关工作的主要依据。为此，云南省应依托国家林业局，积极向中央综合部门（如国家发改委）汇报，以求得支持。

（二）尽快探索国家公园内具体管理模式

针对目前云南省内国家公园具体管理模式上不规范的现状，建议尽快建议规范。一是将公园内的所有经营活动都采用特许经营机制，以避免公园管理机构既是运动员又是裁判员、损害公益性的情况出现。二是降低门票，以体现国家公园的公益性。。要借鉴美国国家公园运营主要由联邦财政支持（占其运营资金的约70%），门票、特许经营收入和社会捐赠只是补充，使得所有公园都能做到票价低廉（10美元左右的多日通票），国民进入国家公园成为基本公共服务。一定要端正认识：国家公园的“公”，不仅是公有制的“公”，也是让公众受益的“公”，还是分区利用并向公众开放的公共空间的“公”。即公益性是国家公园体制的核心，进入国家公园一定要成为政府提供的基本公共服务，这样才能使公众无门槛地通过文化和自然遗产地体验形成所谓国家共同意识。

（三）明晰产权，保护划入国家公园的集体林所有者、承包者和经营者利益

国家公园的核心内涵是自然性、国有性和公益性。有种意见（如国家林业局原局长长）认为，当前我国适宜建立国家公园的地区主要分布在经济社会发展滞后的山区林区，当地政府和人民群众发展经济的愿望比较强烈。如果国家公园内的自然资源为当地政府或者群众所有，在经济利益驱动下，极有可能造成自然资源过度开发，不符合建立国家公园的目的。为此，国家公园建设管理应以中央或省级政府为主，园内自然资源归中央或省级政府所有，做到谁所有谁负责、责权利相统一。如果采纳这种意见，势必由国家财政付出一笔天文数字的钱，因而是没有操作性的；如果国家不出钱，那只能不出钱的强征，显然行不通。

我们的意见是，要积极探索国家公园里所涉及的当地村民集体林地产权即集体所有权、农户承包权（自留山权）与经营者经营权“三权分离”的具体实现形式。可行的方案是尊重当地农民集体所有权和农户承包权以及实际经营者的经营权，把这些权利折算成股份，建立股份型的国家公园，定期给股份所有头者分红。

（四）科学规划，当前要特别兼顾到当地林农的利益

在我国，所有的规划都要求是科学规划，但是实践证明有不少规划不是科学的。作为国家公园规划的科学性，首先要符合国家公园的内涵要求；二是要确保国家公园合理布局，不能是反自然保护区就可以建，在此的设立标准是要符合国家主体功能区定位，主要设立在禁止开发区和限制开发区；三是要积极借鉴国际经验和通行规则，按照世界自然资源保护联盟确定的标准，国家公园的面积应不小于1000公顷，且是具有优美景观并需要保护的特殊生态或特殊地形。

（五）加快立法工作 ，慎提“一园一法”

国家公园建设需要依法进行，但是国家立法有个实践积累经验的过程。在国家立法没有出台之前，地方立法可以先行。例如，云南省就可以加快《云南省国家公园管理办法》立法，也可以根据民族自治条例，由国家公园所在地政府制定针对各国家公园的管理办法，待条件成熟后，可通过出国家层面的法律法规，形成完整统一的法律制度。在此，我们不同意现在流行的“一园一法”提法。因为，既然是国家公园，就必须实行统一的法律。法律不统一，很容易造成各行其是，违背国家公园的宗旨，而且还容易导致地方官员腐败。

（六）拓宽国家公园投资渠道

解决国家公园大规模的资金投入需求，总的要求是建立多渠道、多形式的资金投入机制，充分吸引相关科研机构、非政府组织、民间团体、社区、企业等的管理资源和资金投入。但是国家公园毕竟是公益事业，应以国家投入为主，中央财政一定要保证投入，特别是保护性设施应以政府投入为主，经营性设施可以采取“特许经营、管理分离”的方式，鼓励社会与企业投入。在中央的投入没有彻底解决时，可以利用生态公益林的补偿政策，解决一些国家公园建设资金方面的急缺问题。

（七）提高从业人员素质

提高从业人员素质，要从两方面进行：一方面对现有人员，通过培训班、研讨会和实地考察相结合的方式，大力开展培训教育，提高他们的业务水平。另一方面对新进入人员，要通过公务员招考、招聘等方式，积极引进全日制本科以上相关专业人才，尽量覆盖国家公园管理需要的各个学科，改善人才队伍结构。

  （八）认真进行国家公园试点建设的总结

   站在国家的视角，组织第三方专家，对云南省国家公园试点建设进行实事求是的总结，即听正面的意见，更听负面的评价。例如，国务院发展研究中心社会发展部研究员苏杨就评价云南国家公园体制基本是“新瓶裝旧酒”，值得重视。他发表文章公开说“建立国家公园体制的重点在于体制，即通过新的管理体制实现国土空间的分功能使用，统筹解决管理问题。但从既有相关试点工作来看，其在体制建设上难言成功。例如，自2008年起，国家林业局进行了国家公园试点省建设（云南省），环保部和国家旅游局共同挂牌了汤旺河国家公园（黑龙江省），环保部还于2014年初批复了某些地方试点建设国家公园的要求。这两方面试点，迄今已近6年，但对遗产地的管理，基本上是新瓶裝旧酒，在《决定》要求的“国家公园体制”上并无创新。绝大多以各种方式挂牌“国家公园”的遗产地，仍然沿袭现有其他类遗产地管理体系的体制机制，没有保护好、没有服务好、没有经营好等遗产地管理的共性问题基本没有得到缓解，有的地方不当经营现象还更加严重。”

（原载《云南林业经济研究智库建言献策》2016年第7期）