近日在网上读了潘维“治理腐败的原理——兼论民主选举不能治理腐败”一文，感到一个很大的问题。潘先生对民主和民主选举给出了过于狭窄的、甚至是错误的界定，它不利于公众从更广阔的视角理解民主选举对当今中国的真正意义。
潘先生的论证路数是，把法治、分权制衡和民主割裂开，强调前者是根治腐败的良方，后者则不但解决不了腐败问题，而且是滋生腐败的土壤，因为民主所体现的“是利益集团争夺政府权力的游戏规则，是强权政治的一种手段。民主不治腐败，民主是催生腐败的制度源泉之一。”
说分权制衡有助于根治腐败，我举双手赞成；但说民主只是权力争夺的手段和游戏，就谬之千里了。
什么是民主？用大家熟悉的语言讲，民主首先指“人民当家作主”的权利。现代民主社会主要由两种东西构成，一个叫公民权利，一个叫公共权力。公共权力当然不可能每个人都去行使，所以才有公民和政府之间委托-受托关系的出现。公民是公共权力的委托方，政府是公共权力的受托机构，政府官员则是公共权力的受托执行人。其次，民主还指落实公民权利的一整套制度安排。既然政府官员只是公共权力的受托执行人，那么公民作为公共权力的委托人就不但有权利监督政府公职人员的行为，而且还要有办法监督之。更何况权力都有导致腐败的危险（对此潘先生做了精彩的分析），公共权力也不例外，这就决定了监督的办法还要尽可能周密、完善。这里所谓办法就是民主宪政的一套制度，包括政党制度、代议制度、选举制度、分权制度、自由的新闻制度、成熟的公民社会等等。我在“制度现代化的现象逻辑”、“制度现代化的本体逻辑”以及“宪政民主几项最根本的制度安排”等文中对此有详细讨论，有兴趣的读者可以参考。
在历史上，分权制衡和以普选为标志的大众民主的确不是同时出现的。就西方历史而言，分权制衡的出现要早得多。古希腊时代的雅典城邦和古罗马共和国都建立过体现制衡原则的“对抗性”权力体系，当然，这些体系是同当时的“民主”体系（公民大会制度）结合在一起的。13～16世纪的威尼斯共和国和稍后些出现的荷兰共和国都是贵族式民主与分权体制的统一体。以普选权落实为标志的大众民主则是19世纪以来现代社会发展的产物。在今天比较成熟的民主国家中，分权制衡和大众民主同时构成宪政民主体制的重要组成部分。这恰恰说明了时代的进步，人类的进步。
当然，民主的“多数决”并非完美无缺，它也可能做出错误的决定。但民主体制的优势正在于它拥有程序性的、制度性的力量来纠正可能发生的错误。至于潘先生所谓“多数决制造强权，承认强权”，“普选制造政客－选民－金主之间的‘铁三角’游戏”从而“会成为腐败的温床”，此类说法至少有两大问题：
其一，这是对选举制度过于单向性的解读。也就是说，它刻意强调了选举制度可能产生的问题一面，却完全不谈选举制度落实公民权力、制约公共权力的正面功能。没有人否认许多国家存在的选举过程中的黑金现象，包括今天台湾政治、日本政治中存在的政治贿赂。但这是民主建设中需要解决的问题，或者，用我们熟悉的“政治术语”，这属于“前进中的问题”。民主建设中出现的问题不能完全归咎于民主体制本身。相反，从事情的本质看，民主体制有能力逐步缩小、以致最终解决这些问题。民主体制更成熟的国家，其政治黑金问题要比刚刚建立民主体制的国家为小、为弱，就是明证。这里用得着潘先生的一个说法：“ 民主要靠法治来约束，民主导致的腐败也只能靠法治来控制。在西方，民主与与法治共存，就成为‘自由民主制’。” 需要补充的是，法治也是宪政民主的一部分，没有宪政民主，也谈不上真正的法治。
其二，此类说法更大的问题是，它与中国的现实基本上、甚至完全不沾边。中国今天的腐败是什么原因造成的？难道是选举民主造成的么？显然不是，因为今天中国还没有真正意义上的选举，想贿赂恐怕还不知道贿赂谁呢（也许基层的村民委员会选举除外，在浙江的某些村落，倒是听说过贿选村官的事儿）。中国选举制度的现状是：在中国五级政权（乡镇、县、市、省、中央）中，只有乡镇和县两级人民代表大会的代表由选民“直接选举”产生；县以上（不包括县）各级人代会代表均由下级人代会“选举”产生，非公民直选，称“间接选举”；从乡镇到中央的各级政府官员均由本级人代会“选举”产生，非公民直选，亦为“间接选举”。又由于在大部分选举活动，特别是较高层级的人大代表选举和所有层级的政府官员选举中，候选人的提名权（“推荐权”）主要或完全控制在各级党委和组织部门手里，无论“直接选举”还是“间接选举”往往都成了带引号的“选举”，也就是“选举”只有形式而无实质内容。近些年虽然在修改地方组织法、完善选举法律程序、扩大候选人差额比例等方面做出某些努力，但进步不大。选民普遍厌选。党的组织部门控制选举过程和选举结果的总格局依然是今天中国的现实。
显然，中国今天需要做的事情，是改革现存选举体制中不合理的地方，真正落实亿万中国国民的公民权利，而不是用今后可能出现的问题来阻挡目前应该迈出的脚步。比如，为什么不可以修改《选举法》，扩大基层和地方直接选举的范围？早有人指出过，只要选区划分合理，全国人大代表的直接选举都是没有问题的。至于政府官员的选举，像北京、上海、深圳这样经济文化资讯高度发达的大城市，为什么不可以搞市长的直接选举？
谈到分权制衡和腐败治理，其实，在中国要真的实现分权制衡并有效的治理腐败，同样离不开选举制度的进步。我们可以潘先生文章中列举的完善分权制衡应该做的五件事为例，来说明为什么在中国，落实这些事情必须仰赖于包括选举制度改革在内的中国宪政体制的整体改革。潘文指出，要完善中国的分权制衡，必须做到：第一，确立独立的反贪机构，用于侦察所有政府机构的腐败。第二，确立独立的司法系统，用于判断政府行政是否违法；第三， 确立独立的审计系统，用于判断政府是否滥用公权。第四，建立独立的官员人事评叙体系，从而保障执法机构严谨地依法办事。第五，制定区分人、财、物、事管理 的法规，从而使各类官员权责清晰、透明。这些提议都非常之好，问题是这里给出的一系列“独立”如何可能？前不久上海揪出一个陈良宇，最近青岛又揪出一个杜世成，但如果没有中纪委的插手，哪一个可能由“独立的反贪机构”查出？侦查“所有政府机构”？那么谁来侦查国务院？“确立独立的司法系统”？北洋时代倒是有过国务总理被独立司法机构传讯的事情，因为当时新闻是公开的，民意机构也是独立的。后来则再也没有发生过这样的事情。事实上，近年来中共党内的有识之士也不断发出“谁来监督一把手”的疑问，因为最高当权者如果得不到有效监督，那么所有监督就都有虚伪和行同虚设之嫌。而解决这个问题没有其他办法，只有一条，那就是民主。民主的最高形式，是由全体公民决定谁能担当领导者，包括最高领导者，并在认为这个领导者不称职的时候可以更换之。这正是选举制度要达成的功效。当然，还不止这些，选举制度的关键之一是候选人如何产生，这意味着实打实的选举制度要以实打实的政党制度为前提。选举过程应该是开放的、透明的，这又意味着选举制度还要有一个自由的新闻制度为帮手。只有在选举制度、政党制度、新闻制度以及其他相关制度都开始完善起来的时候，潘文所列的分权制衡的五条要件才能真正落在实处。
这就是民主选举对今日中国之意义。
最近，我正在写一篇文章，从操作角度讨论中国宪政改革的可行性。这里，不妨引用几句话作为本文的结束：
真正的选举可以激发选民的民主意识和民主化潜能，唤醒中国宪政改革最深厚、最伟大的民众资源；也是锻造现代民主体制的基础性工程。真正的选举还有助于落实地方自治，形成有效的地方民主治理。任何关于中国老百姓文化水平低、推进民主选举有困难的担心都是多余的。民主实践是最好的民主训练。更何况，公民参加选举，首先是因为选举与他们的利益相关。只要选举过程能够真实体现选民的意志，选民就会认真对待、积极参与选举。公民教育的加强，则会进一步提高选民的参选能力。因此，关键的问题仍在于执政者是否能够痛下决心，从根本上变革现存选举制度，把选举和被选举权利真正交还给13亿国民。
（作于2006年12月28日）
