现代新闻制度的核心是通过新闻自由保障公民的知情权、表达权和对公共权力的监督权。

中国现代新闻制度的建设曾经取得过不小的成就，后来却走了一段弯路。如今，我们面临着重构现代新闻制度的历史任务。如何通过渐进改革实现这种重构？本文从5个方面做了建设性研讨，包括：党政分开、政府依法对媒体实施宏观管理；创设有利于舆论监督的制度安排；允许、鼓励民间办报办刊；建设互联网公民社会；把新闻立法提上议事日程。

中国是一个文明古国。在我们这个文化传统中，有一些很优秀的东西，到今天仍焕发着光彩；也有不少专制主义的糟粕，阻碍着国家的现代化进程。“民可使由之，不可使知之”就是这类的糟粕之一。皇权统治者和各级官吏习惯于把百姓视为“子民”、“草民”甚至“刁民”，搞愚民政策，有限的传播工具都是为皇权统治服务的。那时候没有大众传媒的概念，更没有现代意义上的公共媒体。

中国现代新闻制度的构建，始于晚清，蓬勃发展于民国。当时曾有一大批仁人志士站在时代的制高点上激扬文字，为民权高呼，为自由的办报事业努力耕耘。黄远生——中国最早的独立政论家——力主办报需“主持正论公理，以廓清腐秽，而养国家之元气”，“以公明督责，督责此最有权力者”。 名记者邵飘萍创《京报》，以“探求事实，不欺阅者”为第一信条，强调办报宗旨即在于“必使政府听命于正当民意”。 1902年由满族人英敛之创办的《大公报》是中国少有的百年老报，创办之初即以“敢言”著称。1926年张季鸾等人接办这张报纸后，又提出“四不主义”为其宗旨：一曰不党，不囿于一党之见；二曰不卖，报纸不会卖给私人或集团，也不向外界收取一分钱的经济援助；三曰不私，报纸所发非一私之言论，而取国民之公意；四曰不盲，就是报纸要有既定立场，不盲从于社会的流行主张。这“四不主义”使《大公报》在纷繁复杂的政治斗争和难免污秽的商业社会中保持了文人论政的本色，不冲动，不媚俗，不虚伪，不偏激，不炒作，不盲从，如实记录历史，深刻反映民意。在那个国共两党尖锐对立的年代，两党最高领导人却都对《大公报》给以高度评价。毛泽东说只有这张报纸“把我们共产党当人”，蒋介石则每天必看此报，而不满国民党自己办的党报。

那么，所谓“现代新闻制度”的核心精神是什么呢？用我们今天的语言，可以把这个精神概括为三点：

第一，新闻媒体的使命在于客观地报道事实，为实现公众的知情权服务；

第二，媒体必须成为社会公器，成为公众实现表达权的手段；

第三，媒体必须承担社会监督职能，它既不能仰赖权力，又不能仰赖资本，而必须与二者保持距离。

20世纪上半期的中国新闻事业确曾接近过这个理想，执著于这种标准。我们应该为此向我们的先贤致敬。

众所周知，在20世纪接下来的时间里，我们走了一段弯路。毛泽东一代中国共产党人试图找到不同于苏联模式的社会主义发展道路，但是在实践中遭到了失败。从1950年代一直到“文革”，在党管媒体的制度安排和“阶级斗争”的逻辑框架内，新闻的客观性和独立性遭到了否定。这个教训是极其深刻的。1978年改革开放伊始，我们开始在反思中寻找新的道路。经过30年的探索，这个路应该说是越来越清楚了。就新闻领域而言，我们要做的，就是继承先贤的事业，重构中国的现代新闻制度，把它继续发扬光大，让新闻媒体真正成为民意的代言人，权力的校正器，改革的排头兵。

中共十七大政治报告提出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”事实上，“知情权、参与权、表达权、监督权”不但是民主制度要实现的东西，也体现了现代新闻制度最核心的价值。我们所应该追求的，就是这个目标在全社会的真正达成。

在这篇短文的余下部分，我们想就如何重构中国的现代新闻制度提供一些建设性的思考。这些思考还不能说很成熟，但我们愿意把它拿出来，供学界、新闻界同仁和关心这个问题的朋友们讨论。

鉴于传统体制积习之深，“重构中国现代新闻制度”当然不会是一个一蹴而就的事情。根据当前实际，我们主张从一些可以做或可能做的事情入手，一步一步地把改革推向前行。这样的事情包括：

第一，实行党政分开，执政党只管方针大政，政府依法对传媒业实施宏观管理。

党政分开并不是新提法。上个世纪80年代中共十三大政治报告就已经把党政分开作为政治体制改革的重要任务提了出来。我们认为，执政党的任务是确定中国改革的方针大政，而不是陷于具体事务的管理中。原则上，新闻传媒应该和其他“一般文化部门”一样采行“党、政分离”，政府依据法律对新闻业实施宏观管理，执政党的各级宣传机构不再介入具体新闻业务。有了上述认知，中国新闻业的改革才有了一个现实的起点，目前困扰中国新闻界的诸多问题才有了解决的可能。

现有的各级国营电台、电视台和承担公共传播职能的报社、杂志社、通讯社，在产权属性上应界定为社会公共资产，在机构性质上属于非政府、非企业的事业法人机构，在运营性质上则是非营利的，其根本职能是为社会提供公共或准公共产品。一方面，这些机构应该破除原有“行政级别”和“身份”，同时，作为社会公共资产的运行主体，又要在内部管理上建立合理、切实可行的事业法人治理结构（比如，在决策机制上实行理事会制度；建立有效的融资机制和财务运作、监督制度），对外具备独立民事行为能力，能够依法面向社会自主展开活动并承担后果。

作为事业法人的公共传媒和作为企业法人的商业传媒是不同的，它的主要任务是完成公共传播而不是营利赚钱。任何把公共传媒商业化的企图都是不当的，会导致公共传媒功能错位、身份扭曲的有害后果。

政府则应依法对国有新闻媒体实施宏观管理，办法可以借鉴英国等国管理文化机构采行的“一臂之距”原则，减少政府对新闻传媒的直接行政干预，这样才能更好地保护新闻自由。

第二，加大舆论监督的力度，创设有利于舆论监督的制度安排。

不能想象，世界上有哪一个国家、哪一种社会，一切都是美好无缺，一切都和谐没有矛盾！问题在于是揭露缺点，解决矛盾，还是捂住盖子，让矛盾激化，走向腐化、崩溃。可以说，资本主义从一诞生就是伴随着对它的揭露和批判而成长的。西方世界至今还认为19世纪最强烈批判资本主义的马克思是世界最伟大的思想家之一。在美国，从政治家到老百姓，大都认为社会批判的号角是社会的“主旋律”，是促进社会发展的润滑剂，是政治改革的催化剂。我国继续前进的动力，除了执政党的正确决策外，还靠发挥自下而上的社会各方面的积极性，靠社会的舆论监督。即便是在皇权时代，凡是英明的君主，总是把批评和监督看成是改进统治不可少的力量。如唐太宗就把魏征的批评看成是自己非常需要的“一面宝镜”。但是现在我们有一些官员却听不得不同意见，已经发生多起县委书记把提不同意见的人关进大牢的事件。为什么把爱国、爱我们民族的积极力量看成可怕的敌对力量呢？要切实保障公民的言论自由权利。联合国早已通过了《公民权利和政治权利国际公约》。我国作为联合国安理会常任理事国，签署这一国际公约也已经整整10年，现在就等全国人大批准实施。

如何创设有利于舆论监督的制度安排？新闻界正在尝试各种不同的办法。比如，异地监督就是有效的一招。在现行体制内，本地传媒监督本地政府往往有相当难度。为了改变这种状况，除了应抓紧有助于公共权力间相互制衡的结构性改革外，鼓励新闻传媒的异地监督也是切实可行的办法。南方的报纸可以议论北方省份的时政，反之亦然。一个城市、一个地区出了问题，全国的新闻记者都有客观报道、批评的权利。任何政府官员都无权干涉、阻挠这样的报道。这应当成为一种制度。

第三，改变现行媒体注册、管理体制，允许、鼓励民间办报。

近现代中国曾有民间办报的优良传统。前边提到的《京报》、《大公报》都是当时赫赫有名的民间报纸，在启迪民智、表达民意、监督政府等方面发挥了重要作用。但是，曾几何时，我们却丢掉了这个传统。

现在，我们实行的是新闻媒体的批准注册登记制，由国家新闻出版总署或省、自治区、直辖市的新闻出版局行使审批权。要创办报刊，必须由“主办单位”经“主管部门”同意后方能提出申请，而所谓“主管部门”必须是党、政、工、青、妇、民主党派之类体制内机构，在中央应为部级以上(含副部级)单位；在省为厅(局)级以上(含副厅级)单位；在地(市)、县(市)为县级以上(含县级)单位。没有“主办单位”和“主管部门”，则根本不具申请资格。显然，这样一种制度设计，堵死了民间办报办刊的任何可能。

这种制度已经到了必须改革的时候。

公民办报办刊乃至兴办其他各类媒体，是公民应该享有的权利。无论是公民个人办的媒体还是公民以团体形式主办的媒体，政府都没有理由去剥夺。

民办传媒有助于媒体多元化，使社会上的各种声音都有表达渠道和空间，这有利于执政党和政府倾听民意，有助于真正的社会和谐和稳定，有利于社会各群体力量的相互制衡和平衡，有利于社会结构的合理化。

民办传媒还有助于地方自治，培养公民的参与精神和民主习惯。

如今，我们已经有了民办企业，民办学校，民办托儿所、敬老院，为什么不可以给民办传媒一席之地呢？

第四，充分利用互联网，建设朝气蓬勃的网上公民社会。

互联网的出现和普及是20世纪末最伟大的信息革命，它为公民知情权、表达权和监督权的实现提供了全新的技术手段。公民通过互联网可以更自由、更迅捷地传递信息，发表意见，建立自己的网上园地，使每一个普通人都能成为信息的收集者、发布者、传播者、评论者；互联网还使全球各地的信息交流、存储成为易如反掌的事情，并使人类共同体更紧密地联系在一起。

利用互联网实现公民维权和舆论监督，是我国近年来出现的新生事物，也是民主事业进步的标志之一。2007年春夏之交，一篇网上发表的文章《孩子被卖山西黑砖窑，400位父亲泣血呼救》，在全国引起巨大反响。在《天涯杂谈》上，仅仅6天该帖点击率便超过58万，回帖高达3000多篇。此事最终惊动最高决策层，并迅速采取措施加以解决，公民网上维权行动发挥了重要作用。另一个具有标志性意义的事情是前不久发生的“华南虎照事件”，围绕陕西省林业厅发布“陕西镇坪发现华南虎”的“新闻”和网上公布的“华南虎照片”，全国众多网民针对“虎照”的疑点开展了自发的调查、甄别和网上评论，并对这件事情的来龙去脉做了更多层面的追索，最后把问题上升到政府应该具有诚信和公信力的高度。这是网络舆论监督政府施政并取得一定成效的好例子。

以上事例说明，中国网民中蕴含着巨大的理性力量和民主潜能，释放、而不是压制这种潜能，中国的公民社会就能一步步成长、成熟，中国的民主就有希望。

最后，在条件成熟时，制定和实施保障新闻自由的《新闻法》。

早在上个世纪80年代，有关部门就曾酝酿过《新闻法》的起草，后来不幸中断。这件事情应该重新纳入中国新闻制度改革的议事日程。我们的新闻事业必须有法可依。前边已经谈到的党政分开和政府对新闻传媒的宏观管理、创设有利于舆论监督的制度安排、鼓励民间办报办刊、建设网上公民社会等等，最终都要通过立法的形式予以保障。

特别应该强调的是，我们要立的法，是保障新闻自由的法，而不是压制新闻自由的法。我们制定《新闻法》的目的是为了切实维护公民的知情权、表达权和对公共权力机构的监督权。什么时候我们有了这样一部法，中国的新闻制度才真正进入了法治化的轨道。

民国时代的著名报人王芸生曾用社评形式写过两个梦，寄托他自己的理想。一篇题为《做一个现实的梦》，写于1946年：“全国人民都过着和平的日子”“毛泽东、周恩来、张君劢、曾琦、莫德惠等都在国府委员会上与蒋主席、孙科、宋子文等环坐讨论国事……是一个举国内阁规模。”“物价稳定，又有各地丰收。”这是一个和平统一的梦。1948年王芸生又写了一个梦，题为《九一之梦》。9 月1日是记者节，社评说：“种种样样的报纸，数不清的种类，有的属于政府党，有的属于在野党各党派，有的代表大企业家的利益，也有的代表中产阶级或劳动大众的利益。这样多报纸，七嘴八舌，各说各的话，只要言之成理，百无禁忌。除了触犯刑法上的诽谤，要防侵害者控诉而被法庭刑诉外，此外绝不会有封报馆、打报馆、抓记者甚至杀记者的事。就因为这样，记者不必服膺中国圣人的三讳主义。他们不必‘为尊者讳’，国家元首也是人民公仆，他们可以随便批评或指责……一旦做了糊涂事，报纸照样群起而攻之。”这是一个民主的梦。当然，无论是和平统一的梦，还是民主的梦，都被当时严酷的现实所粉碎。这不但是王芸生本人的悲哀，也是我们这个民族的悲哀。

如今，我们又在做一个梦，重构中国现代新闻制度的梦。这个梦能不能真的成为现实呢？我们希望如此，因为中华民族有这个历史需求。

钟沛璋，1982～1986年曾任中共中央宣传部新闻局局长。张博树，宪政研究学者，中国社会科学院哲学博士；本文是作者提交2008年6月在上海复旦大学举行的“技术与制度：中国传媒改革开放30年国际学术研讨会”的主题论文，现授权本刊发表。

来源：《领导者》24期。天益网受权发布。