内容提要：美国“印太战略”的提出与推进始于特朗普政府，它是美国国家安全战略重心持续调整的产物。“印太战略”的推进主要包括三大层面，即军事层面的力量建设、政治层面的盟友与伙伴关系发展以及制度层面的地区网络化结构的形成。特朗普政府试图通过全领域、全政府、全方位的方式来推动“印太战略”的实施，但其前景受到美国政治经济状况、“印太战略”内在矛盾的协调、美国“印太战略”与域内国家地区战略的融合度、中国发展状况以及其他地区安全形势等因素的制约。
关键词：美国特朗普政府；印太战略；制约因素
2019年6月1日，美国国防部发布了《印太战略报告》，阐述了美国与印太地区的历史联系，展望并确立了“一个自由、开放印太”的愿景与原则，分析了面向印太地区的战略图景，明确了美国所面临的多元化挑战以及应对这些挑战的政策措施。《印太战略报告》是美国国防部根据2017年《国家安全战略》报告、2018年《国防战略》报告的基本精神制定的针对印太区域的地区性战略。本文主要以该战略报告为分析文本，就美国“印太战略”的历史演进、政策措施以及制约因素等做出分析与研判。
美国“印太战略”的历史演进
“印太”概念早期多见于海洋科学领域，后被用于民族学研究之中。21世纪以来，从地缘政治层面关注印太地区的学者逐渐增多。2007年，印度战略家格普利特?库拉纳最先提出地缘政治范畴的“印太”概念。他在《海上交通线的安全：印日合作前景》一文中提到，“印太”涵盖印度洋和西太平洋海域，其沿海是亚洲国家（包括西亚/中东）和东非国家。2010年3月，美国的德国马歇尔基金会研究员丹尼尔?特文宁提出，在美国相对衰弱而中国实力上升的背景下……印度要发挥更大的作用，并提倡建立包括印度、澳大利亚、日本在内的印度—太平洋伙伴关系。2011年11月，澳大利亚洛伊国际政策研究所、美国传统基金会与印度观察家研究基金会联合发表《共同的目标与趋同的利益：美澳印在印太地区的合作计划》，指出“美国、澳大利亚和印度……三国的对话与协作将有利于地区经济稳定、政治安全、自由开放贸易以及民主治理”。
从政策层面首先关注印太地区的国家是日本。2007年8月，安倍晋三首相在印度国会发表演讲时表示，“日本与印度携起手来，‘大亚洲’或许就会发展成一个覆盖整个太平洋的巨大网络，将美国和澳洲囊括其中”。其后，印度、澳大利亚也分别在政策层面提及印太地区。2012年2月，时任印度外交秘书兰詹?马塔伊在美国战略与国际研究中心发表演讲时，首次以官方名义使用了“印太”概念。2013年澳大利亚国防白皮书将其战略利益区域定义为覆盖整个太平洋和印度洋的“印太战略弧”。
美国从政策层面对印太地区的关注始于奥巴马政府时期。2010年10月，时任国务卿希拉里?克林顿在夏威夷演讲时说，“我们在扩大与印度海军在太平洋的合作，因为我们知道印太地区对于全球贸易和商业有多么重要”。2011年，她又提出，美国计划“将其与澳大利亚的战略同盟从太平洋扩展到印太地区，以成为真正的全球伙伴关系”。然而，奥巴马政府更多关注的是亚太地区，其“亚太再平衡”战略可为佐证。甚至特朗普作为候任总统时，主要关注点仍然在亚太地区，直到他上台执政后才逐渐将关注点转向印太。2017年10月18日，时任美国国务卿蒂勒森在发表关于“下个世纪的美印关系”的演讲时提出特朗普政府版的“印太”概念。其后，特朗普总统在其首次亚洲之行中多次提及构建“一个自由开放的印太”。同年12月18日，特朗普政府发布的《国家安全战略》报告再次确认了“一个自由开放的印太地区”的概念。不过，此时特朗普政府针对印太地区的战略主要还停留在构想（Vision）层面，甚至连“战略”一词在官方表示中都未曾出现。
进入2018年后，特朗普政府逐步将印太愿景政策化、实践化、明确化，“印太战略”也频频出现在美国官方话语之中。2018年4月2日，美国负责东亚和太平洋事务的副助理国务卿黄之翰（Alex Wong）在国务院情况简报会上对“印太战略”作了初步阐释。同年6月，时任美国国防部长马蒂斯在新加坡香格里拉对话会上明确提出了“印太战略”，并强调了它的基本内涵。7月30日，美国国务卿蓬佩奥在美国商会主办的印太商务论坛上同样提出构建一个自由开放的“印太战略”，并对其内涵进行了阐述。2019年6月，美国国防部发布的《印太战略报告》是特朗普政府首次对印太地区提出系统化的地区战略，标志着美国“印太战略”进入到实质性推进与提升阶段。
美国之所以要提出“印太战略”，从根本上说是其国家安全战略重心持续调整的产物。冷战后，美国确定的国家安全战略目标是确保其“一超”地位，“防止新的对手的出现”。这一时期，美国挟冷战胜利之余威，在欧洲与亚洲不断扩张。20世纪90年代末，在北约东扩已经确定了其在欧洲的战略优势的背景下，美国开始将其战略重点向亚洲倾斜（而非转移）。21世纪以来，小布什政府的全球反恐战略很大程度上使这一进程被暂时搁置。此时的美国深陷两场战争而难以自拔，尤其是2008年金融危机之后，美国的国力透支严重，全球性扩张的战略布局难以持续。鉴于欧洲安全形势的缓解以及亚太地区重要性的提升，奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略，推进美国外交战略重心“东移”，这是美国在霸权式微背景下进行国家安全战略调整的具体体现。特朗普政府的“印太战略”则是这种战略调整的延续与巩固。
美国“印太战略”的三大支柱
《印太战略报告》提出了维护美国影响力以实现地区目标的三大努力重点，即预备（Preparedness）、伙伴关系以及推进地区网络化建设。所谓预备就是以实力求和平，采用有效威慑来确保美国战略目标的实现；伙伴关系指的是加强对现有盟友与伙伴的承诺，同时扩展和加深与“持有尊重主权、公平对等贸易与法治观念”的国家的新伙伴关系；推进地区网络化建设即是加强与推进美国联盟与伙伴关系形成一个网络化的安全架构，维持以规则为基础的国际秩序。具体而言，美国印太战略的推进主要包括三大层面，即军事层面、政治层面与制度层面。
一、加强军事力量建设，保持对竞争对手的战略优势
美国是一个崇尚武力的国家，深知在维护自身霸权利益中保持强大军事力量的终极意义，在崛起称霸全球的过程中曾屡次发动战争。因此，特朗普政府“印太战略”的一个核心内容就是加强军事力量建设与布局，以构建一支更具杀伤性和威慑力的军队。时任代理国防部长沙纳汉在《印太战略报告》序言中表示，国防部将与盟友一道确保美国在该地区前沿部署作战能力的可信性以及对高端对手杀伤力方面的优先投入。
为此，美国着手从四个方面展开部署：一是重新确立军事战略的主要目标，即以应对大国战略竞争为主要内容。《印太战略报告》延续了“美国国家安全战略的基本关注是国家间战略竞争”的判断。因此，特朗普政府强调要提升核武器现代化水平，加强三位一体核能力，“确保美国核威慑的安全、保障、可靠与可信”；同时退出《中导条约》，宣称考虑在印太地区快速部署美国的陆基中程常规导弹等，以此来应对中俄等国的战略威胁。二是增加军费投入，扩大在印太地区的军力配置。特朗普执政后，美国的军费预算不断攀升，2020财年预计将达到7500亿美元，“本预算可加强武装力量的战备和打击能力，并将优先应对与中国和俄罗斯的战略竞争”。为更好提升联合部队的训练水准和战备水平，美国国防部计划对位于太平洋阿拉斯加靶场的综合训练设施进行现代化更新；投资建设先进的导弹防御系统，使之能与日本和澳大利亚的系统兼容；计划为美国海军装备远程反舰导弹和战术战斧巡航导弹等，增强在印太地区的军力配置。三是增加军事活动频率与强度，如美国加强了在印太地区的海上“航行自由行动”。截至2019年9月15日，特朗普政府已连续14次开展针对中国的南海“航行自由行动”。2019年8月27日，美国国防部长马克?埃斯珀指出，五角大楼正评估如何扩大美军在印度洋—太平洋地区的存在，包括“航行自由行动”和增加新基地。四是更新作战理念，开发远征能力。作为“多域作战”概念的一部分，美国陆军将测试“多域任务部队”在多域环境中建立优势的能力。针对印太地区的战略环境与主要对手，美军还着力开发远征能力，以拒止对手的自由行动、控制重要海上疆域等。需要指出的是，美国还有意识地将区域外盟友（如法国、英国等）引入印太地区，鼓励他们单独或联合参与印太事务，以增强美国实施印太战略的力量。
二、深化盟友与伙伴关系，增强美国地区影响力与竞争力
特朗普政府对美国的同盟体系颇多微词，但这并不意味着美国要摒弃这一战略传统。实际上，无论是《国家安全战略》报告，还是《国防战略》报告都强调了深化盟友与伙伴关系对于维护美国地区利益与全球利益的重要性。《印太战略报告》同样秉持了这一基调，指出“美国在印太地区的参与植根于其长期的安全联盟，这是美国战略所依托的基石。互惠互利的联盟与伙伴关系将为美国提供一种没有竞争者或对手能与之匹敌的、持久的、不对称的战略优势”。为此，美国要继续增强与亚太地区现有盟国的关系，寻求拓展与新加坡、新西兰、蒙古、印度等国的合作。同时，美国希望能够与新兴伙伴如斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国、尼泊尔等在诸多事务上进行沟通协调，并加强与越南、印度尼西亚和马来西亚等国的安全协作。
美国强化盟友与伙伴关系不仅具有政治意义，而且还有着明显的经济意义。特朗普政府强调，美国盟友与伙伴关系必须建立在相互尊重与责任对等的基础之上，坚持责任分担战略。这一方面是为了给美国所构筑的庞大同盟体系减负，另一方面也希望通过整合盟友和伙伴的经济力量来加强与中国在印太地区的竞争实力。2018年8月4 日，美澳日三国外长在新加坡举行会谈，就共同推进印太地区高水平基础设施建设达成一致。11月12日，美国海外私人投资公司与日本国际协力银行、澳大利亚外交贸易部以及澳大利亚出口金融与保险公司签署谅解备忘录，承诺共同促进印太地区私人投资，推动新的符合公开、透明与财政可持续性等国际标准与发展原则的重大基建项目，提升数字连通性与能源基础设施水平。
三、促进区域网络化建设，构建制度性平衡力量
通过将现有的双边关系扩展为三边或多边安排（如美澳日等三边机制以及美国与东盟的多边机制），以及鼓励亚洲内部安全关系互动（如日本与印度防务与安全联系、日印澳三边对话等）与发展有目标的伙伴关系，美国试图在印太地区构建一个以其为中心的区域网络化结构，以制衡地区大国的崛起，“印度—太平洋地区的共同安全继续依赖于美国的军事存在，以及不断增长的能够促进可操作性和协调性的联盟网络和密切的伙伴关系”。实际上，美国促进地区网络化结构的战略意图在奥巴马政府时期就已表露无遗。2016年6月4日，时任美国国防部长卡特提出，美国要在亚太地区构建一个“有原则的地区安全网络”，以应对中国等地区性挑战：一是要发挥具有相似立场的盟友和伙伴国家业已建立起来的三边机制的作用，如美日韩、美日澳、美日印三边伙伴关系；二是超越与美国有关的三边关系，让更多区域内国家参与进来，加强和发展双边关系，并进而创建三边制度安排，如发展日本与越南、日本与菲律宾的双边关系，打造日本、澳大利亚和印度的三边机制，以及积极推动印尼、马来西亚和菲律宾的联合海上巡逻机制建设等；三是要通过“东盟防长会议+”的形式来构建一个网络化、多边化的地区安全架构。
特朗普政府“印太战略”更是将此作为一大支柱，并推动形成了美日印澳四边对话机制。2017年11月12日，美日印澳四国外交官员在菲律宾马尼拉举行了多年来的首次会晤，共同表示将致力于深化基于共同民主价值观和原则基础上的合作，并就进一步加强印太地区规则型秩序继续展开讨论。特朗普政府《国家安全战略》报告明确提出：“我们将寻求提升与日本、澳大利亚、印度的四方合作。”2019年6月1日，美日印澳四国官员在曼谷举行了第四次对话会，重申了他们对一个基于共同价值与原则的自由、开放、繁荣与包容的印太区域的承诺。
总的来说，特朗普政府推进“印太战略”的主要方式可以概括为三个词，即全领域、全政府、全方位。全领域是综合政治、经济、安全、治理等各种政策手段，多管齐下；全政府是国防部以及其他各政府部门保持协调，强化共识，形成合力；全方位是利用区域内外各种力量，如地区内盟友与伙伴、地区性机制（如东盟）以及地区外盟友和伙伴。《印太战略报告》便指出，印太愿景的实现需要综合性努力，如经济、治理与安全等多方面联系，美国国防部将会同美国政府其他部门与机构、地区机制、地区盟友与伙伴，致力于坚持维护以规则为基础的秩序。
美国“印太战略”的制约因素
自2017年提出“印太愿景”，到2018年正式将其上升为“印太战略”，再到2019年《印太战略报告》的发布，特朗普政府持续推进美国外交战略重心“东移”的进程。鉴于该地区在地缘战略上的重要意义，美国继续深化“印太战略”具有必然性。然而，这一战略能否取得预期效果仍存在很大不确定性，并且在国内外仍受到多种因素制约。
一、美国国内政治经济状况的制约
一方面，美国日益严重的政治分化对“印太战略”的实施形成掣肘。特朗普执政以来，美国国内政治纷争不断，民主党屡次试图启动弹劾程序。两党在移民政策上的分歧，直接导致了美国联邦政府史上最长“关门”记录。特朗普政府执政团队长期处于不健全不稳定状态，这在一定程度上制约了“印太战略”的实施。由于特朗普鲜明的反建制色彩，许多政治精英拒绝在其政府中任职，致使执行“印太战略”和深化与东南亚关系所必需的众多职位空缺，如负责东亚和太平洋事务的助理国务卿直到2019年6月才由戴维?史迪威（DavidStilwell）出任。
另一方面，美国经济状况对“印太战略”的推进也构成了制约。目前美国的经济形势不确定性增加，特朗普政府采取的贸易保护主义政策，尤其是与中国的“贸易战”，增加了美国经济陷入衰退的可能性。同时，巨大的债务负担使得美国在印太地区经济投入力度不足，限制了美国在该地区的经济竞争力与影响力，同时也令域内国家对于美国推进“印太战略”的能力产生了一定程度的质疑。
二、“印太战略”内在矛盾的协调
美国“印太战略”的内在矛盾至少体现在三个方面：一是“美国优先”执政理念与“印太战略”推进之间的矛盾。“美国优先”的执政理念决定了特朗普政府外交政策服务于美国国家利益，尤其是物质性利益。而“印太战略”旨在构建一个“自由开放”的印太秩序，是一种公共物品的提供，这也就意味着美国需要为此承担相应的成本。如果付出的成本过高，代价过大，便会与特朗普政府“美国优先”的执政理念相悖，从而使该战略的实施面临不确定性。二是深化盟友关系与迫使盟友承担更多责任之间的矛盾。美国强调地区盟友体系重要性的同时，不断对盟友施压，要求他们承担更大责任。埃斯珀强调，美国将加强与印太地区盟友与伙伴的合作关系，“同时迫切要求它们公平分担责任”。显然，这并非地区盟友希望看到的状况，并可能使他们与美国之间产生嫌隙。三是构建地区网络化结构与盟友间关系不稳定不协调之间的矛盾。美国打造地区网络化结构所依托的是现有联盟体系的升级，加强盟友间的彼此互动。然而，美国在亚洲构建的双边同盟体系已形成一定的路径依赖，各盟友与伙伴之间形成了通过美国来加强相互联系的制度惯性。此外，各盟友的利益诉求存在差异，甚至相互矛盾，使得新格局的形成面临重大挑战。
三、美国“印太战略”与地区内国家战略的融合度
美国“印太战略”的推进离不开印度、日本、澳大利亚这三个重要支点国家的协力支持。然而，从当前情势发展看，这三个国家的地区战略都难以全心全意地配合美国的“印太战略”。
印度被视为美国“印太战略”的一个重要支柱，甚至有学者指出“美国印太战略成功的关键是印度的战略走向”。印度虽然对美国“印太战略”做出了积极回应，但并不希望被当作美国制衡中国的棋子，而是希望利用美国的“印太战略”实现其自身的国家利益，即推进“东向行动政策”，更加深入地参与太平洋地区事务，而这一目标的达成离不开中国的支持与配合。2018年4月，中印首脑在武汉举行了非正式会晤并达成共识，认为两国不应彼此视为威胁和对手，而应成为通过合作实现共同发展的伙伴。此外，美国“印太战略”的主要目标是维持在该地区的战略优势，故而对于未来可能的潜在大国印度，也难以做到完全信任。“美国的印太战略至少有两大长远目标：试图促使中印这两个新兴大国长期相互战略消耗；针对印度的崛起未雨绸缪，尽早将美国加强对印度洋的控制或主导变为现实，防止印度成为美国的新挑战。”从这个角度来说，美印在印太区域的长期竞争是可预期的一种战略图景。
日本是配合美国“印太战略”最为积极的国家。然而，2018 年 11 月，安倍晋三在政府与执政党联络会议上将日本的“印太战略”变为“印太构想”，减少了配合美国抗衡中国的意味。同样，澳大利亚在配合美国“印太战略”过程中也有自己的利益诉求与政策限度，这一点在其对华政策方面体现得很明显：一方面，澳大利亚要对美国“印太战略”予以配合；另一方面，澳大利亚最大的贸易伙伴是中国，其对华经济依赖严重。因此，对于美国的“印太战略”，澳方的做法是在拥抱的同时又强调“解决全球性挑战离不开中国作用”，这使得澳方配合美国“印太战略”的行动空间有限。
四、中国因素的制约
中国因素主要涉及两个方面的内容：一是地区国家在美国“印太战略”和发展对华关系之间的政策选择。美国试图构建一个将中国排除在外的、封闭性的印太秩序，其能否得到以及在多大程度上得到地区国家的响应与支持将是一个关键影响变量。实际上，无论是日印澳等支点国家，还是东盟这个被美国赋予中心地位的地区性国家集团均对此持保留态度。很大程度上来说，域内国家（国家集团）希望构建的是一个开放、包容、平衡的地区秩序。2018年6月1日，印度总理莫迪指出：“印度并未将印太地区视为一个战略或是有限成员的俱乐部，它也不应成为一个寻求支配的集团。”2019年6月，东盟发表了《东盟关于印度洋—太平洋合作的展望》，将自身定位为太平洋和印度洋之间的桥梁角色，强调区域国家应该在以东盟为中心的、具有包容性的地区多边架构中协同合作，维持和提振地区一体化活力，促进地区和平与繁荣。
二是美国与中国的关系。美国“印太战略”具有不言而喻的中国指向性，但在推进过程中也不得不顾及其对中美关系的影响。美国希望制衡中国的影响力，保持其战略优势，但并不希望与中国走向全面对抗。《印太战略报告》指出：“在两国间寻求一种建设性、结果导向型关系是美国印太战略的重要组成部分之一。”换言之，美国对华寻求的是有效竞争战略，即在印太地区保持对华的战略优势与主动，而非对抗战略。从这个角度来说，美国需要拿捏好“印太战略”针对中国的力度，以免落入“修昔底德陷阱”。
五、其他地区安全形势掣肘
美国是一个具有全球性战略利益的国家，很难做到将全部精力与资源仅投入到某一个地区。与“亚太再平衡”战略一样，如果美国不能保持足够的经济增长与财政盈余，做大增量，而仅仅是将美国在其他地区的战略投入转移到印太地区，那么其他地区安全形势的变化将成为美国“印太战略”实施的一个重大制约因素。实际上，特朗普政府“印太战略”仍是在做存量调整。2019年9月5日，埃斯珀在回答记者关于美国是否要将非洲司令部等其他战区的资源转移到印太地区时表示，当国防战略重心转向中俄时，美国必须关注其他战区的资产与力量，“因为可用的资产与资源只有那么大”。从这个角度来说，美国“印太战略”的推进具有明显的外部依赖性，这也增加了该战略的脆弱性与不确定性。
结 语
特朗普政府提出并推进的“印太战略”是霸权式微背景下美国国家安全战略持续调整的产物，主要包括三大层面的内容，即军事层面的力量建设、政治层面的盟友与伙伴关系建设以及制度层面的地区网络化结构的形成。该战略将与中俄等大国开展战略竞争作为主要内容，以便巩固美国在印太地区的战略存在与地区利益，并以此为依托维护其全球优势地位。鉴于印太地区对美国的战略重要性以及美国实力的相对有限性，还受到美国因素、中国因素、地区因素与全球安全因素等多种因素的制约，其“印太战略”恐将难以取得预期效果。
【本文是“中国海洋发展研究会”资助项目（项目批准号：CAMAJJ201803）的阶段性研究成果】
