美国总统奥巴马于11月20日晚发表电视讲话，宣布将以行政命令的形式强行推进移民政策改革，其中一项政策是暂缓遣返非法移民，条件是：一、在美国已经居留五年以上的非法移民；二、子女是美国公民或合法居民的非法移民；三、经过注册，并通过罪案背景调查的非法移民；四、已经缴纳相应税额的非法移民。
这些人将获准暂时留在美国，毋须实时遣返。据估算，这一政策将惠及近500万美国非法移民。
有趣的是，尽管美国政府大力宣传这次移民政策演讲，甚至还在面簿上发布了视频，但在美国的新闻界却未产生重大影响，美国三大电视运营商美国广播公司（ABC）、美国全国广播公司（NBC）和哥伦比亚广播公司（CBS）没有对其进行直播，这与2006年小布什总统宣布将向边界地区派遣6000名国民警卫队员时，形成巨大反差。
当时，三大电视运营商全程直播了小布什的演讲。为什么会出现这种差别呢？其中的原因是多方面的。例如，奥巴马发表演讲的时间选择出现了“撞车”，因为这几家电视运营商所安排的周四电视节目中有更多精彩的内容能够吸引观众；再比如，许多电视运营商认为，奥巴马这次演讲的主要对象是共和党人，它们不愿意充当政治传话筒。
然而，撇开这些因素，可能还有两个方面因素值得关注。一方面是因为美国民众对于非法移民的态度更加保守。据统计，美国目前大约有1100万名非法移民，其中一半以上已经在美国居住了10年以上，并且三分之一的人已经有了自己的住房。然而，美国民众对于这一群体的态度仍然呈现出较大分歧。
在当前美国经济形势并不十分乐观的情况下，大多数民众希望政府能够采取措施减少非法移民的数量，并加强对美国边界问题的管控。美国媒体也试图在这一问题上迎合民众的诉求。因而，奥巴马的移民政策并未有效回应民众的这种关切，从而也难以得到电视运营商的青睐。
另一方面，当前的美国政治生态使然。中期选举之后，共和党控制了参众两院，奥巴马成了“跛脚鸭”。美国社会对于奥巴马政府在其后两年中的政治表现感到十分悲观，他们高度怀疑奥巴马政府的执政能力，尤其是在移民政策改革这一既受到美国社会高度关注，同时又充满党派之争的敏感问题上的执政能力。
据《今日美国报》（USA Today）所做的民调显示，46%的受访者认为，奥巴马应该等到由共和党控制的新一届国会成立之后再推进这一措施，42%的受访者赞成现在就推出移民政策改革。换言之，美国民众对于奥巴马政府推动这一移民政策改革的效力表示怀疑。因为尽管总统行政命令不需要得到国会的批准，但这不代表该政策就能够顺利推进。
事实上，在美国政治体系中，任何一项重大的政策如果失去了国会的支持，其执行力将会大打折扣，这主要是由于国会控制了美国政府的财政大权。对于奥巴马强力推行这一政策，共和党人已经表达了不满。众议院议长、共和党人博纳（John Boehner）表示将会在财政预算上对奥巴马政府当头一棒，甚至不惜再次让政府关门。因而，“断炊”的风险是奥巴马政府不得不考虑的实际问题。
那么，这里又会产生另外一个疑问，即为什么奥巴马要“一意孤行”推行移民政策改革呢？按照奥巴马的说法，这是因为他已经受够了两党在这一问题上的纠缠。换言之，他已经等不及了，因为任期即将届满，政绩却乏善可陈。这的确是奥巴马本人的一个顾虑。
据媒体报道，前不久在北京访问期间，奥巴马在与中国国家主席习近平的交谈中便表露出“时不我待”的焦虑。然而，更重要的一个原因，还是要从美国政治运行规律的角度来考察，这就是2016年总统大选。这次民主党在中期选举中的成绩着实不佳，从而令民主党人感受到了巨大压力，这种压力主要在于未来的总统选举。如果这种颓势不能改变，民主党的执政地位将会岌岌可危。
怎样才能改变这种不利局面呢？直言之，就是要获得选民的认可，争取到更多的选票。这一方面需要加强与选民的联系，并关注选民的呼声；另一方面要注重做好关键选民群体的工作，保护好“票仓”。目前，美国少数族裔选民参与政治的积极性有所提升，如拉美裔选民与亚裔选民。这个群体对于美国政府的移民政策十分关心，并且在偏好上倾向于更加自由化的移民政策，包括对待非法移民的政策。
因此，奥巴马此举可以说具有双重效应：一则展现其政治魄力，力求在移民政策改革中留下自己的政治遗产，同时也是兑现其竞选承诺，并借助于此向对手共和党人施压。奥巴马在演讲中明确表示：“我继续相信，解决这一问题的最佳途径是共同努力，通过一项拥有共识的法律。”
二则聚焦于2016年总统大选，希望藉此为民主党争取到更多支持。事实上，奥巴马在2008年、2012年总统选举中都受益于少数族裔选民的支持，尤其是在2012年总统选举中，奥巴马在当时经济形势不利的情形下能够绝地反击，成功实现连任，与他所推行的“暂缓遣返”非法移民的政策有很大关联，这为他赢得了众多拉美裔选民的支持。可见，奥巴马政府通过行政命令推进移民政策改革的努力，关键内容并不在于这一政策能够在多大程度上改善或解决非法移民问题，而在于这一政策所产生的连锁反应对美国政治生态的影响。
作者是中国国际友好联络会和平与发展研究中心特约研究员
