学界关于贫困村村级互助资金产生的背景，大都从随着社会经济环境的变化，农村反贫困工作仍面临一系列新的挑战，主要表现在贫困群体的发展能力没能得到提升、扶贫资金利用效率低下，以及传统扶贫项目无法瞄准贫困群体和实现可持续发展等三个方面，进行阐述。这从我国扶贫发展的逻辑上看，是顺理成章的，问题在于学者们论证的事实依据，即没有把扶持资源送达真正的贫困户，这实际上从扶贫的开始、初期都是存在的。只不过那时候区域贫困问题被视为主要矛盾，扶贫资源不多、人们对贫困户扶持的认识有个逐步确立和加深的过程。
一、贫困成因的转化，或是扶贫目标的调整
判断贫困村村级互助资金产生的背景，首先要回答的是关于中国农村贫困与扶持贫困问题的整体判断。对此，刘西川、陈立辉、杨奇明在《中国贫困村互助资金研究述评》中概括为：自2000 年以来，中国农村贫困问题出现了一些新特点：首先，贫困性质已发生根本性转变，即由区域的、整体性的贫困逐渐过渡到个体性贫困，贫困人口的构成也以边缘化人口为主要组成部分（都阳、蔡昉，2005）；其次，从致贫原因来看，贫困人口主体的致贫原因不仅仅是缺乏就业机会，更表现在因病致贫、缺少必要的人力资本、缺少必要的生存环境；再次，就扶贫效果而言，由于中国贫困人口的自我发展能力普遍较差，通过传统项目很难使贫困群体提升自身“造血功能”，无法从开发式扶贫中持续受益。上述特点反映了新时期农村反贫困工作需要面对的现实背景，新的扶贫战略需要对此做出有针对性的调整。（《湖南农业大学学报(社会科学版)》2013年8月第14卷第4期）。这一概括大体上是正确的。这一概括的逻辑结论是，由此，以边缘化贫困个体人口为扶持对象的扶贫应运而生，其中的贫困村村级互助资金的产生就是必然的。而实际情况是，学者们在扶贫的初期便发现了这一问题，决策层也有明确地表态。
中国的大规模扶贫是从1986年开始的，期间经历了从扶贫到县、到村、到非贫困户，再到贫困户的过程，反应了人们对贫困成因的认识的逐步深化。
扶贫初期，我国的贫困呈现国弱民穷状态，不多的扶贫资源较多地被贫困区域使用、较少地送达贫困户的问题。这一问题随着扶贫的开展不久就被发现了。早在1994年颁布的《国家八七扶贫攻坚计划（1994——2000年）》就要求：“扶贫项目必须覆盖贫困户，把效益落实到贫困户。”在此前后，学者们对扶贫到户进行了论证（杜晓山，1994；胡鞍岗、康晓光，1995；刘文璞、王卓，1997）。1996年，在中央召开的扶贫开发工作会议上，明确强调必须坚持扶贫到户。1998年2月26日，国务院扶贫开发领导小组专门召开了扶贫到户工作座谈会，对扶贫到户进行了部署。2001年颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》进一步提出“要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象”。
1997年，我曾经撰写《论扶贫到户》，在我主持召开的“全国扶贫攻坚理论与实践国际研讨会”上宣读，后收入由我主编的《中国扶贫攻坚的理论与实践》一书，（云南科技出版社1997年12月版）。文章指出：目前仍然处于贫困线之下的绝对贫困农户之所以贫困的主要原因，不能从他们居住之处自然条件差、耕地不足、交通不便、社会发育程度低等外部原因中去寻找，更不能从他们素质低下方面寻找，而在于他们长期来并没有从社会获得必要的和同等的发展机会，我们的扶贫项目、资金、物资、技术、人才等资源，并没有直接送达到他们手中。因此，我们的扶贫必须从现有的扶贫体制、机制和政策方面入手，将本来属于贫困农户的发展机会与条件，“还”给贫困农户。
在此前后，孟加拉国乡村银行小额信贷扶贫到户的国际经验，1994年经中国社会科学院杜晓山教授等引入中国试验获得成功，云南、山西、四川等省级政府高度重视并推广，国际农业发展基金、联合国开发计划署、世界银行、乐施会等国际组织在援华农村发展项目中实施，影响甚大。特别是，小额信贷扶贫到户先后被温家宝、陈俊生等领导同志肯定。2007年4月20日至22日，温家宝总理在江西考察时说：“农村小额信贷在农民发展经济中发挥了重要的作用，目前商业银行、农村信用社正在扩大规模。要懂得一个道理：农民是最讲信用的。”
2013年11月3日，习近平总书记在湖南湘西十八洞村考察时提出：“扶贫攻坚就是要实事求是、因地制宜，分类指导、精准扶贫。”自此，中国的扶贫攻坚进入了“精准扶贫到真正的贫困农户”的决胜阶段。
二、财政扶贫资金效应低下，或是被抢夺？
财政扶贫资金的使用不理想，一直是学者们关注的热门话题。学者们在研究财政扶贫资金的使用不理想时，存在着表述的不同：多数人的意见是效应低下，但是也有学者干脆表述为到不了真正的贫困者手中，或者没有送达贫困户，而被村社中的干部、大户等强势人群“抢夺”，也或者说被“精英捕获”。
财政扶贫资金效应低下的问题，在扶贫的初期便被学者们发现了。只是那时就中国扶贫的实践来看, 不但贫困农户分布面广、贫困程度深, 而且贫困农户所在的县、乡区域也处于贫困状态, 所谓“民穷县更穷”,就是真实的写照。由于中国的扶贫主要是由中央政府和省级政府财政出资、由县级政府直接实施的,“近水楼台先得月”, 以区域扶贫为重点, 以富县为主要目标的开发式扶贫便成为除贫困农户外的大家都同意的选择，但是却出现“扶工不扶农”、“扶富不扶贫”、“扶官不扶民”和“扶强不扶弱”的偏向和缺陷，而且屡屡出现。
这种以富县为主要目标的区域开发式扶贫的模式设计的理论前提有两个, 一是贫困县通过区域扶贫开发富裕起来之后, 就有财力、物力对贫困农户进行扶持了, 正是所谓“大河有水小河满”；二是县、乡的区域扶贫开发项目,可以带动千家万户参与,当然也包括贫困农户参与项目实施而脱贫。在实践中, 这种扶贫模式确实取得了很大的成功,主要表现在它在缓解贫困县的贫困程度、 增加县级财政收入、培育区域经济支柱产业产品、带动参与项目的当地农户脱贫等方面, 发挥出了较强的作用。但是, 任何事物都是一分为二的, 以贫困县为主要扶持对象的区域扶贫经济开发模式的优点也正是它的缺陷, 即它瞄准的目标并不是或者说漏掉了绝对贫困农户。
以富县为主要目标的区域开发式扶贫实践中，以缓解政府财政困难的项目被置于优先安排的地位。县级政府作为扶贫资源的管理者, 总是偏向于把扶贫资金、物资、人力投向能尽快增加财政局鞥收入、缓解政府财政困难的项目,于是出现了重视工业项目,轻视贫困农户能够参与的农业项目；重视规模大的项目, 轻视可以由农户进行的小型项目；重视资金、技术密集型的项目, 轻视素质不高的贫困农户可以胜任的劳动密集型的项目 (刘文璞, 1996)。一方面,重工业项目、规模大的项目以及资金、技术密集型项目所提供的就业机会不多；另一方面, 这些不多的就业机会还不够县级各类干部的亲朋好友及其子女们就业需求, 即使是象征性地到农村招收个别农家子女做工,也被村干部及其子女们“理所当然”地占据了, 那些居住在远离城镇和交通不便的深山区的贫困农户, 由于受教育不多、社会关系不畅等不利条件,很难得到使用扶贫资金建立起来的工业企业中的就业机会。这样一来,利用扶贫资金建立起来的工业项目的就业机会,就只能为非贫困户所专享。
另一方面, 那些用于缓解政府财政困难的区域开发项目的资金,有相当的并未成功；即使成功的有的则使用效益不高,有的省的扶贫资金75%成为无效投入；还贷率低,有的省扶贫资金 70% 成为呆滞贷款 (张保民, 1997),不能不成为当地政府的一个又一个的沉重包袱。造成以上结果的理论误区在于,人们对贫困区域的成因分析出现了逻辑颠倒。照这一理论成因看来, 农户贫困是开发项目少——开发项目少的原因是资金缺乏——资金缺乏的原因是区域贫困——区域贫困的原因是区域政府财政困难。为此,政府财政困难就成为贫困的主要原因,解决政府财政困难就成为解决贫困的关键, 即所谓先解决“大河有水”的问题。就实际情况来看 ,贫困成因的分析恰恰应该倒过来，县级区域的贫困,主要表现在财政困难——财政困难的直接原因在于税收收不上来——税收少的原因是当地经济不发达, 税源少——当地经济不发达、税源少的原因是富裕户少, 老百姓贫困。 这一分析逻辑正是“小河无水大河干”, 因为汹涌澎湃的“大河之水是由涓涓细流汇集而来”。为此, 解决这一问题的逻辑起点, 就应该是从扶贫到户开始,贫困户脱贫致富以后, 就可以投资进行经济开发；经济开发出现成效之后,就自然成为当地政府的税源,就可以促进政府财政增收, 从而使区域经济出现良性循环。
即使是现在的贫困村互助资金也存在着目标瞄准问题。汪三贵等在《经济学家 》2015年第9期发表《贫困村互助资金存在精英俘获吗——基于5省30个贫困村互助资金试点村的经验证据》，通过中国人民大学和国家扶贫办在2011 年和2013年对全国5 省30 个互助资金试点村调研所得的数据,分析了互助资金贷款使用的影响因素，衡量了互助资金精英俘获的程度。推导了互助资金精英俘获的计算公式，通过计算，发现互助资金中精英俘获程度为0.31，这意味着每100 个互助资金使用者中有31 个名额是被精英所占有。互助资金贷款发放中存在较为明显的精英俘获现象；理事会、监事会成员中乡村干部的比例越高、互助资金年均全体社员大会开会次数越少、贫困村到本乡（镇）政府所在地最近的距离越远、贫困村高中文化程度的劳动力人数越低，贫困村互助资金精英俘获的程度就越高。
三、金融扶贫目标未能达到，或是机制偏离？
农户正规信贷不能满足农户合中小企业需求，这是大家都同意的事实，究其原因，主要是农村正规金融服务市场失灵与政府失灵双重约束问题：一是较多农户收入水平仍然较低,积累有限, 没有能力进人正规商业信贷市场；二是在一些偏远的贫困地区农村, 正规金融机构较少, 甚至根本没有金融机构；三是政策性金融机构不直接针对单个农户提供服务；四是政府财力有限, 还没有能力满足这些居民的生产发展、生活改善产生的资金需求（何广文，2007）。
问题在于，我们在扶贫初期，为了解决农村正规金融服务市场失灵与政府失灵问题，设计了低息贷款、贴息贷款，以及财政出资的贷款担保机构。然而，这一良好愿望却成为了导致目标偏离的机制。
按照设计者的初衷，贫困者因为贫穷，很难付得起较高的利率，这几乎是所有的扶贫官员和众多好心人的看法。乍看起来，贫困者由于贫困，他们使用信贷在内的扶贫贷款的效益不会很高，因而付不起高利息；即使是效益很高，而把利润留给他们自己不是更体现了扶持贫困吗！因此设计出低利率或贴息贷款。例如我国地方政府主导型小额信贷，就是低于商业银行利率的。例如山西、四川、陕西、广西等省区由政府出钱资助的小额信贷，月利率为0.24%，年利率为2.88%。作为地方政府，之所以选择2.88%的年利率，主要的依据是我国中央政府确定并执行的扶贫开发贴息贷款的利率。众所周知，按照中央政府的标准执行，一方面回避了违反金融纪律的问题，可以少犯错误；另一方面也考虑到了减轻贷款贫困者的利息负担，体现了扶贫的原则和精神。但是，实际情况恰好相反，低利率存在着难以克服的危险：但是实践中这种低利率或贴息贷款恰恰导致目标偏离。
一是低利率往往使贷款难以到达真正的贫困者手里。这是因为，在低利率下，社会各阶层都会出来争夺这份资源，“不要白不要”、“白拣便宜”、“捞一把”等思想，会使贫困地区的强势人群、先富裕起来的人群，利用自己的地位和势力“霸占”这类贷款，真正的贫困者往往难以沾边。这正是我们大规模扶贫以来“真正的贫困户难以得到补贴贷款”的经济、政治原因。
二是低利率使借款者难以产生精心经营的压力与动力。这是因为，较低的利率将给借款者一个感觉，即扶贫信贷是一种很不严肃的商业交易，既然不需要付出高于或等于商业银行利率的利息，那么像我国的农村贷款一样也可以违约，也可以不归还本金，因而也就可以马马虎虎，而不必精心使用，或者说用好用坏无所谓。
三是低利率往往导致高违约率。在低利率的情况下，借贷者和放贷者都认为这种信贷是一种“白送”的礼品，可以不按期归还甚至根本不必归还，或者说可以赖账，从而造成低还贷率。我国自1986年开始大规模采用低利率扶贫贷款出现的低还贷率，一而再、再而三地证明了这种危险的存在。有资料表明，1991 --1993年扶贫贴息贷款的还款率平均为54%，这意味着46%贷款“漂”了水。
四是低利率难以覆盖扶贫信贷所需成本。扶贫信贷的运作成本，就大的方面看，有以下几项：小额信贷组织（项目〉向政府财政、金融等贷款所付的2.88%的年利率，实际上是我国政府财政和农业发展银行贷出的实际利率，即小额信贷组织（项目）必须向政府财政或农业发展银行支付的利率；小额信贷组织（项目〉本身所需要的运作费，包括工作人员工资及津贴、办公用房用品、交通车辆、通信等的支出；对贷款贫困者的宣传培训、技术服务等项支出；通货膨胀率等。如果小额信贷的收人不能覆盖成本，那么它本身也就不能生存。
那么，政府出资设立的政策性担保公司的作用如何呢？政府出资的政策性担保公司，或者政府通过补贴、免税等扶持的企业担保公司，让它们为贫困者贷款进行担保，以解决贫困者没有抵押与担保的难题。实际的运行出现了以下情况：一是数量非常少，规模非常的小，连地方国有企业、大户的要求也远远不能满足，基本上和贫困户不靠边；二是信贷制度的缺陷妨碍了扶贫效益真正落实到贫困户头上。一方面 , 由各级农业银行、 发展银行或农村信用合作社具体运作的扶贫资金贷款 , 经过反复几次的可行性论证和项目担保之后 ,往往贷给了规模较大的企业和富裕户等所申请的那些所谓的“还贷能力较强”的项目 , 而无法保证将其贷给真正的贫困户 , 因为贫困户往往被认定是还贷能力“差”者 , 不但找不到担保 , 而且也没有什么固定资产以用作贷款抵押;
四、实践中试验的借鉴
在国家财政部和国务院扶贫办2006年试点贫困村互助基金之前，国内已有若干农村村级社区基金扶贫项目的运作，积累了极其宝贵的经验教训。
中国最早的村级互助资金是于20 世纪90年代初期建立的贵州威宁草海社区基金。1995—2000 年间，在国际鹤类基金会和国际渐进组织援助的贵州威宁草海保护项目中新设立社区基金试点，先后建立了74个村级金，每个基金资助2000元，鼓励村民集资入股，基金向小组内贫困农户贷款从事家庭增收活动。到2000年项目共资助25.3万元，收益农户1598户，到2004年统计，真正运作正常的有11个基金，63个处于休眠、停滞或失败状态。作为全国村级第一个“吃螃蟹者”，草海社区基金成功的经验和一些休眠、停滞或失败状态的教训，都是极其宝贵的。特别是在当地减贫和生态环境保护方面发挥了积极作用，在村银行模式社区基金发展方面取得了可贵的经验（刘文，2010）。
另一个社区基金当属荷兰政府援助的安徽省霍山扶贫项目，受国内小额信贷扶贫和贵州省草海“村寨发展基金” 项目的启发, 1998 年霍山中荷扶贫项目设计了“社区基金” 并开始试点。先后建立了10 个社区基金,每个基金1万元本金，每户借款1万元至1.5万元。自1997年12月开始实施至2002 年底已建立42 个贫困社区基金, 资金规模47万元,基金还款率达到100%, 产生利息4.8万元。2003年中荷项目结束后. 霍山县委、县政府动员县扶贫办、库区办、组织部相关单位组建了61个社区基金小组, 整合了200万元资金用于贫困村社区基金对贫困户贷款。
香港乐施会1999 年在中国西南、西北地区的农村生计项目中推动农村社区综合发展时, 在扶贫小额信贷基础上推行了社区发展基金小额信贷模式。在倡导为贫困农户赋权的理念下, 赋予社区农户对社区资源的决策权, 在社区发展基金管理人员的产生、贷款额度、贷款利率、还款周期、贷款程序等信贷制度的设计、贷款对象的选择和审批等等, 都由社区农户自己决定。到2005 年3月底, 已在云南、贵州、广西、陕西、河北、湖北省的14个县市的25个乡、43个行政村, 涉及社区10个、农户6080户, 先后发放小额贷款264.93 万元人民币。按期还款率达95%以上。贷款利息作为社区公共积累, 用于公共资源建设和社区综合发展。
四川省仪陇县1995年在执行联合国开发计划署“乡村扶贫与可持续发展” 项目过程中建立并发展了仪陇县乡村发展协会, 其中开展小额信贷服务。2005年,乡村发展协会开始了扶贫互助基金模式的实践。到200年已建立了17个村级扶贫互助基金。基金本金的来源, 采用的是自愿入股和政府赠配股的原则。在本村范围内, 由村民自愿申请入股, 每股1000元；贫困户赠股, 每户1股, 全部由政府出资；一般农户配股, 每股自己出资500元, 政府按1：1的比例配股,，每户最多2股；富裕农户入股, 每股自己全额出资。基金本金成立初为191.7万元, 到2010年累计滚动发放小额贷款达879.6669万元。月准时还贷率95%以上, 年准时还贷率接近100% , 实现了基本的财务自负盈亏。
1999年--2004年，经云南省社会科学院报省人民政府批准，在美中环境基金的帮助下，笔者的团队申请成功并主持完成全球环境基金（GEF）资助的中型项目《中国云南省多部门合作社区参与性山地生态系统生物多样性保护试验示范项目》（YUEP），项目于2000年——2004年在云南省南涧县鹤云县实施，其中的村社区保护与发展基金的本金由省政府配套给项目的资金支付，留在村内由村民长期所有。基金由村民民主选举出的共管组织按照小额信贷的模式运作，即小额度、短周期、较高利率、不要抵押担保、五户联保等。其结果，一是解决了贫困农户贷款难的问题，而受到欢迎，二是基金贷款利息的一部分用于社区共管组织的日常活动，从而解决了基层项目组织机构的活动经费这一老大难问题，因此有着长期运作的动力与机制的保证，使社区共管组织乃至项目有了可持续发展的经费保证；到2005年，项目共在48个村、为2211户农户、累计贷款168万多元；农户贷款成功率95%，还款率100%，证明了贫困农民金融意识和金融能力强、诚信度高。
包括村级基金在内的YUEP经验，产生了不小的社会影响：一是2004年9月9日，YUEP云南省项目办与UNDP北京办事处、美中环境基金、中国社会林业网联合，在北京新大都酒店召开“YUEP项目国际推介研讨会”，国务院扶贫办一位副主任与会。二是项目创造的社区保护与发展基金等经验，被中共中央政策研究室经济局内参《经济动态》2004年第223期，报中央参阅；三是人民日报2004年11月9日第7版头条发表该报记者黄晴的采访文章“保护自然的山乡社会实践-记联合国援助云南YUEP项目”；四是中央电视台12频道“西部新闻”分别于2004年10月9日、2004年10月11日，播出报道；五是《南方周末》2005年3月3日刊载邓瑾女士采写的政论性报道《沙乐乡的小额信贷》；六是2005年4月24日，上海电视台第一财经频道记者王玉、陈平采访YUEP项目，“经济观察”栏目播出“沙乐乡的金融试验”，时间为29分钟；七是《求是》杂志社主管主办的《红旗文稿》2004年第23期发表赵俊臣、宣宜的文章“贫困农户为什么欢迎小额信贷扶贫到户”；八是中国林科院的《林业与社会》2004年第12卷第3期刊登赵俊臣撰写的“谁是自然保护区的保护主体-云南YUEP项目的理论与实践创新”；九是云南大学学报(社会科学版)2005年第4期刊载赵俊臣、罗荣淮：贫困村民的民主意识为什么这么强? ———YUEP 项目试验以村民为主体的社区共管组织的案例，十是中国改革 2005 年第11期。刊载赵俊臣的调研报告《靠谁管理社区,靠谁保护环境——一个成功的以村民为主体的社区共管组织案例》。十一是云南大学出版社2004年9月出版YUEP项目丛书一套6本，后获云南省政府年度优秀社科著作二等奖。
参考文献：
1．杜晓山：国外村基金项目的经验教训是什么，农村金融研究2009年第8期。
2．刘西川，陈立辉，杨奇明：中国贫困村互助资金研究述评，湖南农业大学学报(社会科学版) 2013 年第14 卷第4期。
3．黄承伟，陆汉文，宁夏：贫困村村级发展互助资金的研究进展，农业经济问题2009年第7期
4．何广文：农村社区发展基金的运作机制及其绩效诠释，经济与管理研究2007年第1期。
5。汪三贵.贫困地区村级互助资金的发展.中国农村微型金融扶贫模式培训与研讨会会议论文, 2009
6．郭晓鸣.贫困村村级互助资金的创新与发展———基于四川省的实证分析. 中国农村微型金融扶贫模式培训与研讨会会议论文, 2009
7。
8．赵俊臣：论扶贫到户，云南社会科学1997年第3期。
9. 赵俊臣：再论扶贫到户，中国改革论坛 2007-09-12。
10. 赵俊臣：论中国农村扶贫对象的瞄准，国务院扶贫开发领导小组办公室网2007-02-08。
11．曲天军：霍山县“中荷扶贫项目”的实践与启示，农业经济问题2004 年第10 期。
12．郭凤修：对文山市贫困村村级发展互助资金试点情况的调查思考，时代金融2011 年第9 期中旬刊。
