中国是一个东亚国家，也是一个中亚国家；中国是一个大陆国家，也是一个海洋国家。中国在近古的东亚国际秩序中扮演重要的角色，但这个角色受到中国同时身处东亚和中亚的地缘政治处境的制约。近现代中国曾面临三次这种地缘政治处境中「海、陆」议题的抉择：第一次是1874年的「海防 / 塞防」之争；第二次是在二次世界大战末期的新疆事变之际；第三次是在冷战时期，中国的海、陆权益再度受到分割的状态之下。
1874年的「海、塞之争」
1.「海、塞之争」的背景（一）
中国古代国家的扩展，循由西向东、由陆地到海洋的方向。农耕经济是中国经济的核心，农耕区域所面对的威胁，主要来自内陆亚洲，其过程中，又加入大陆农耕与大陆游牧政治融合的趋势。相较之下，古代中国虽然很早就到达海岸线，但并未产生向海洋方向扩展的需求。
因此，在15世纪之前，「陆疆」充满动荡，「海疆」相对太平。有关扩大陆上战略防御的理论和实践相当丰富，却鲜有从战略的角度关注海洋事务者。中国王朝在内亚区域建立了复杂的间接统治秩序，但对毗邻东海、南海的岛链、岛屿，仅采取名义册封、实质平等的交往关系。
19世纪中期，继沙皇俄国由陆路进抵中国陆疆之后，西欧海权也侵入中国海疆，发生「千古未有之巨变」，接受西欧海权观念的日本随即崛起，从东海的方向威胁中国。
2.「海、塞之争」的背景（二）
1850年代中期至1870年代中期，中国西部的云南、陕西、甘肃和新疆先后发生大规模穆斯林叛乱（时称「回乱」，中华人民共和国的高中历史教科书称「回民大起义」），引发中亚浩罕国军事将领阿古柏伯克（Yakub Beg）进占新疆大部分区域，成立「七城汗国」，奉奥图曼苏丹为宗主，俄国人遂借口占领新疆西北部的伊犁；英国为防新疆落入俄国之手，在外交上承认阿古柏政权，还向其提供武器，奥图曼也顺势介入新疆事务，中国西北边疆眼看就将永久沦丧。
目睹西班牙在亚洲的扩张，日本于16世纪开始制订入主中国，以中国资源对抗西方的战略。入主中国的第一步，是征服朝鲜半岛、征服琉球，打破由中国王朝主导的东亚国际秩序。17世纪初，日本萨摩藩征琉，使日本取得与中国王朝在东亚实质上并列为「宗主」的成就，打破了中国单一中心的旧格局。19世纪中期，日本已实质控制琉球，1872年至1879年期间日本帝国陆续废除并吞并琉球国、设置冲绳县，明治时代日本政府将设置琉球藩为「第一次琉球处分」，设置冲绳县为「第二次琉球处分」。这段期间，日本于1874年发动征台之役，迫使清朝承认日本有权代表琉球人惩罚清朝的「化外之民」，以便达成吞并琉球并挑战清朝对台湾主权的双重目标。
3.「海、塞之争」的内容
1874年，值新疆危机日益恶化，日军藉「牡丹社事件」攻打台湾，迫使清朝与之签订《北京专约》，于其中承认日本对琉球的特殊权力。《北京专约》签订后，中国的精力仍被牵制在新疆，日本乃加快吞并琉球的步伐。琉球议题带给清朝有识之士的刺激，实大于新疆议题：没有海军，面对海岛小国日本轻易吞并中国的海上藩属国，进而威胁中国的态势，国家竟只能听任。因此，国家有限的财政资源和国防经费，应该先用在新疆平叛，还是先兴建海军？清朝政府内部展开「海防」与「塞防」孰重的争论。
主张「海防」的代表人物李鸿章认为，前有英国，后有日本，从海洋方面对中国构成的威胁超过俄国从陆上构成的威胁，强化海防刻不容缓。自乾隆年间平定新疆以来，每年都要花费数百万两「协饷」经营「塞防」，成本过高。当下与其竭尽天下财力西征，不如听从英国建议，承认阿古柏政权，接受其称臣入贡，将节省下来的塞防经费转而建设海军，对抗日本，或可取得讨论琉球前途、归属的筹码。
主张「塞防」与「海防」兼备，偏重「塞防」的代表人物左宗棠，从地缘战略的角度反驳李鸿章，认为陆疆是国家的安全屏障，俄国对中国的西北、蒙古、东北皆有直接威胁，放弃新疆，将令整个中国失去西部的国防缓冲地带，只能导致今后的「塞防」成本更为高昂，直接威胁国都（「自撤藩篱，则我退寸而寇进尺」、「重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师」）；而重视塞防，不等于放弃海防。讨论持续数月，「塞防派」得到了更多的支持，清朝多数菁英基于良好的传统历史教育，对游牧帝国的威胁保持强烈的警觉，以协调内亚与农业区关系为立国基础的清朝最高决策者，不仅基于历史经验，更痛感当下若不战而弃新疆，势将损害民心士气及朝廷权威，强化海防不足以补偿这样的损害。「塞防」的紧迫性在「海防」之上，原因在于：首先，异种的俄、英、奥图曼比同文同种的日本实力和威胁更大，而新疆危机迫在眉睫，非立即面对必将难以回复，琉球危机尚未丧失逆转的机会；其次，新疆的叛乱包含宗教、种族因素，还有与太平天国余部和捻军等反叛势力之间的连结，是心腹大患；第三，日本人目标在琉球，而非台湾，失琉球尚未伤及根本；而新疆与内地山水相连，失守则国防西线无险可守；第四，琉球只是藩属，事关「面子」，尚不直接涉及核心利益，而新疆则直接关系到国家安全。经过权衡，清朝政府最终于1875年4月采纳左宗棠「东则海防，西则塞防，二者并重」的建议。
「海、塞之争」定论导致琉球命运第一次转折
「海、塞并重」决策很快便遇到挑战。1879年，清朝的西北新疆和东南海疆再度陷入急迫危机。
西北方向，沙皇俄国借口新疆叛乱，「协助」中国从叛军手中「收复」伊犁地区，历经10年不还，向清朝索要土地与赎金。左宗棠率领西征平叛得胜之师与俄军对峙。
东南方向，日本选择伊犁危机，俄军在新疆重兵压境的时机，宣布将琉球废藩置县，改名为冲绳，琉球国王派出秘密使节，向清朝政府泣血求援，希望中国出兵。清朝内部也充满主战的声音。但摆在面前的现实却是，清朝已将财力用在新疆，还来不及构建海上武力，不具两线作战的实力，只能在陆地与海洋、「塞防」与「海防」、「固疆」与「保藩」、抗俄与抗日之间，再次做出倾向陆、疆，放弃海、藩的选择。
面对俄国威胁，又恐俄、日结盟，李鸿章不敢对日本灭琉一事采取强硬态度，乃采部分人士「联日拒俄」的主张，接受了日本的要求，与日本草拟《球案条约》。1881年2月中俄就伊犁问题签订《改订条约》后，清政府拒绝批准《球案条约》，意图暂时搁置琉球议题，待海上实力加强后再议。
随之而来的法国人染指越南、台湾，再度对清朝形成牵制局面；越南藩属国地位丧失之际，日本又于1884年策划「甲申政变」，朝鲜局势再成焦点。几经延宕，日本的实力大幅增强，中国的宗藩体系迅速瓦解。1894年甲午战争，清朝被迫放弃对朝鲜的宗主国地位，甚至割让本国领土台湾。琉球问题被不断搁置，中国的海上影响力和海洋权利遭到最大限度的压缩。
二战末期中国再次被迫抉择──琉球命运的又一次转折
第二次中日战争和第二次世界大战的相继爆发，让日本逐渐陷入严重消耗国力的战争当中。日本全面失败的前景，为中国提供了一次翻转命运，改善自19世纪中期以来长期地缘政治劣势的机会。然而，20世纪前期中国的国力仍远未恢复，在战争末期的战略规划中，再次遭到盟邦的出卖。在面对战争目标的议题上，中国抱有较为强烈的理想主义精神；美国和苏联在形式上也都有自己的政治理想；英国则欠缺道德感和政治理想。
在蒋介石的设想中，亚洲应回复到殖民者到来之前的状态，这一设想无疑与中国传统对外关系中的「济弱扶倾」、「以大事小」等观念有关；但在20世纪中期的当下，蒋介石戮力推动民族独立，又全无恢复殖民者到来之前亚洲政治秩序外观之意，这又与他既坚持固守国民革命与民族解放的理想，也需面对国际政治现实，必须向美、英、苏等强国证明中国无意领导亚洲，不会再有藩属的处境有关。这一设想的内容和外观，为回复琉球遭日本并吞之前的状态，乃至进一步立于世界民族之林提供了可能。不过，这一设想无疑也有赖于中国本身摆脱一个世纪以来海、陆两面受困的窘境。
丘吉尔为减缓大英帝国的衰落趋势，乃尽全力保守英国的殖民利益，为此，他透过高明的政治操作离间美苏之间的关系，极力促成「冷战」格局，利用这一格局迫使美国与英国结盟；苏、美两方对对方皆有强烈的不安全感，遂倾向将自身的利益进一步放大到极限。这样，美国为了确保和扩大自身的利益范围，不仅默认英国继续维持其庞大的殖民地遗产，也与苏联达成划分势力范围的协议，以接受并承认苏联恢复帝俄在亚洲的利益，换取苏联接受并承认美国势力范围向西太平洋的推进。面对同为盟国的中国，美国容忍英国在反对殖民主义、恢复领土主权的议题上抵制中国，全面接受苏联分裂中国国土、恢复帝俄在中国利益的主张。德黑兰─雅尔达体系因而染上政治分赃色彩。
依照德黑兰─雅尔达体系的设计，美、英将承认苏联对法律上仍属中国领土的外蒙古地位的单方面定义和控制现状，苏联将全面恢复日俄战争之前沙皇俄国在满洲的铁路、港口利益。这是对中国主权的侵害，而为确保这两个目标的实现，苏联乃在战争临近结束之际的1944年底，煽动、组织新疆的分离主义武装发动叛乱，并直接派兵支持分离主义者建立独立政权，重演1870年代沙皇俄国入侵伊犁的戏码。蒋介石的国民政府忧心，新疆事变可能导致中国丧失六分之一的领土，继而引发外蒙古、内蒙古和东北的连锁主权危机，这对于付出数千万军民生命代价，奋战八年的国家，将成为不可承受之痛，只能出兵平叛。
琉球独立议题本来就比其他亚洲国家独立议题更复杂：琉球并不在《开罗宣言》所规定的「剥夺日本自1914年以后，在太平洋所夺占之一切岛屿」的范围以内，而西方对中国的猜忌、美国自身的亚洲战略、美国在冷战在即之际对日本角色的规定、印度与韩国独立过程中的惨痛经验、中国的海上军事实力等等因素，使得琉球被排挤到追求战后亚洲国际正义和建立合理国际秩序目标的最边缘。1944年底的新疆事变更让琉球独立议题成为空谈，它使得作为战胜国的中国必须再次优先处理陆上边疆危机，没有余力在政治上为自己的琉球主张背书，也没有能力在军事上支持琉球独立。这一系列因素迭加，最终使得琉球被排除在追求战后亚洲国际正义和建立合理国际秩序的目标之外。
而且，除本来就缺乏理想性格，仅仅以旧的殖民秩序取代日本侵略秩序为职志的英国之外，美国和苏联也同样将原本的政治理想抛诸脑后，经由战争达成了自己的政治目标，主导了战后的利益分配。连亚洲和非洲殖民地的非殖民化运动，实质上也成为美苏竞争与操控下的政治工具。在他们建立的战后亚洲国际秩序体系中，在他们勾画的战后亚洲政治地图中，琉球都成为被遗忘的角落。
冷战时期中国海、陆权益的分割
第二次世界大战结束后，中国的内战分隔了大陆和台湾。近代以来，台湾岛与中国「海防」、海洋权益有直接而密切的关联，退处台湾的国民党政府成为西方阵营的一环，整个西方阵营和台北当局的现实政治操作与全中国的海防和海洋利益处在冲突状态，再度制约了中国面对海上安全和国际秩序议题时的发挥空间。
冷战初期，在中苏结盟的背景下，两国之间一度形成了一条安全的国界线，让中国拥有史上少见的「塞防」压力轻微的时期，有了一定实力面对海上安全挑战。仅持续不到十年的中苏蜜月期结束，中国又失去冷战初期有利的战略态势，苏联、印度分别从北方、西南两面对中国构成包围之势，使中国陷入国际孤立之中。面对同时来自陆、海两个方向的安全压力，中国被迫在内陆深处展开以建立国防工业为内容的「三线建设」。「三线建设」进一步减少了中国的海上安全投入，使得中国长期无力顾及台湾议题，更难在琉球议题上产生影响。无论是琉球反对美国军事占领，还是后来的「冲绳返还」，中国在道义声援外，难有任何作为。
苏联解体和「9?11」事件导致全球地缘政治格局变化，中国的地缘环境有所改善。中、俄两国关系改善，东北方向的威胁大致消除；上海合作组织机制，使得西北方向也获得稳定；中国经济的快速成长所产生的商贸利益，使得抱有敌意的印度和越南改采较为温和的对华政策；中国与东北亚朝鲜、韩国和日本之间关系也在一定程度上脱离了美国阴影。这一切，让中国的「塞防」压力大幅减轻，陆权的基础进入相对稳定时期，中国终于有余力面对其海洋地缘政治议题。因此，美国近年来再度启动对华封锁政策，反而与中国提升海上实力，维护海权的趋势同向；同时，美国川普政府对联合国体制和其他国家的蔑视，也为中国在联合国体制下发挥影响力开创出空间。
从地缘政治角度来看，太平洋和印度洋的安全是中国海洋战略的核心议题，从亚洲大陆到太平洋存在一个地缘政治断层，即太平洋上自西向东的三条岛链。从19世纪末起，太平洋三大岛链受到美国的控制或影响，美国的太平洋战略以此为依托，阻绝以俄、中为主的亚洲大陆国家在海上的发展，美国这一战略，决定了它控制琉球的政策。中国只有在战略上超越第一岛链，才能根本改善自身的地缘政治环境。
结语
王朝时代中国周边形成「朝贡体系」，背后的根本因素，在于中国的经济实力、文化吸引力所构成的综合影响力的辐射，而不在于军事实力和强权政治。要维护这一以陆权为基点的、非扩张性的政治型态和政治秩序，成本极其高昂。海权的防御成本低，仅需要控制重要岛屿、重要港口、重要运河、重要海峡等「点」，机动性高；陆上防御，则需要控制面积较大的区域──「线」与「面」，构筑较大量的城池、要塞，乃致于长城这样超人类尺度和规模的大型防御工事；陆上运输的成本也远高于水上运输。这样，在造船和航海技术有限的时代，陆权国家无法征服海权国家，只能不计成本、代价，立足陆上防御。「海、塞之争」中的「塞防论」的最终胜出，原因在此，也因此，近现代中国面对「海、陆之争」时的几次选择，都牵动了琉球的命运。
然而，近现代中国历史上威胁中国国防安全最大的几次入侵，多数来自海上，迫使中国由背对海洋转为面向海洋。从这个角度看，「海、塞之争」中「海防论」的内容也深具洞察力，是极具远见的主张。所有现代强国都是海洋国家。中国不是内陆国，而是陆海兼备型国家，自明朝中期以来，东南沿海成为国家经济重心，但这里却缺乏安全保障。因此，在陆权得到保障的基础上强化海权，发挥陆海兼备优势，是中国地缘战略的必由之路。
当代中国对海权的重视，有助于改善西太平洋国际政治秩序长期失衡的状态。历史带来了另一次机会，琉球的命运或将有所转折。
*作者吴启讷为台北中央研究院近代史研究所副研究员，此文发表于2018年11月16-20日的「东亚和琉球的未来」国际研究交流论坛。本文刊载于《远望》（2018年12月号；总323期）。
