本文导读：契约主义视角为认识国家的性质以及确定政府的基本职能提供了一个基本分析框架，不仅可以从起源学上挖掘国家和政府的本质，而且可以从演化过程中揭示国体和政体多样化的现实形态，进而可以系统剖析在不同时空下政府应该和实际承担的功能。其中，国家本质上是集中人们所自愿转让的个人自由和权利并提供相应安全保护的有机体，而在现实世界中往往又会蜕变成主权者；政府则是国家共同体为服务于全体公民而成立的功能性机构，而在现实世界中往往又会蜕变专制工具和暴力机关。很大程度上，学者们在契约环境、契约程序、契约内容以及契约方地位等上却存在明显差异的认识，从而就形成了不同的国家性质观以及立场对立的政府功能观。显然，以公共选择学派为代表的流行契约主义国家观主要采用了个体主义分析思维和理性经济人分析框架，从而得出了与新自由主义经济学相一致的政府失败论，并由此规定了政府的“守夜人”地位。但从本体论上看，契约主义根本上强调政府对契约规则的遵守，但并不否定政府对社会经济发展的积极功能；相应地，真正要做的是如何确保政府做它该做并且做好它该做的事，而这就需要建立起一整套相对完善的宪法政治体系。因此，基于本体论的契约主义，我们发现的是一种宪法政治的有限政府或者信托论的有为政府，而不只是导向自由放任的“最小政府”。
一、引言
由林毅夫的新结构经济学所激发，目前经济学界以及社会实务界正围绕产业政策和政府作用界限展开了激烈争论：绝大多数的新自由主义经济学人坚持有限政府，众多的非主流经济学人则倡导有为政府。其中，新自由主义经济学人之所以坚持有限政府，基本原因就在于它根基于理性论的契约主义：一方面，将契约主体设定为理性经济人，它的逐利行为可以导向社会利益最大化；另一方面，将政府视为由经济人或利益集团组成的稻草人，它利用权力来最大化个人利益的行为将会损害社会。那么，契约主义的国家观果真只能导向有限政府吗？很大程度上，这种契约主义的国家和政府观根基于非常片面的理性假说，并且主要适用于政府主要承担统治职能的早期社会。相反，如果深入到社会契约的本体，就可以发现，国家根本上是集中人们所自愿转让的个人自由和权力并提供相应安全保护的有机组织，政府则是国家共同体为服务于全体公民而成立的功能性机构。这样，基于契约主义视角的分析同样可以导向有为政府，其关键在于建立一套保证政府及其代理人“尽其职”的规则和机制。有鉴于此，绪论首先对各种契约主义国家观作一系统的梳理和比较，一方面深刻考察流行的理性论契约主义及其导向的有限政府观，另一方面则深入剖析本体论的契约主义而为有为政府夯实理论基础。
二、探究政府功能及其失灵的视角
在市场和政府的功能界定上之所以有截然不同的主张，根本原因在于：（1）迄今为止无论是市场还是政府都暴露出了严重的失灵问题；（2）不同经济学家在如何看待两种失灵的原因及其严重程度上存在明显的分歧。一般地，只要市场失灵广泛而持久地存在，这就为有为政府提供了社会和理论基础。那么，如何理解市场失灵呢？这往往可以基于两方面进行审视：（1）市场客体的不完善，如信息不完全、垄断、公共品、外部性等；（2）市场主体的基本缺陷，主要体现在个体的有限理性和人际异质性。 显然，新古典经济学等正统经济学主要从第一个层次来理解市场失灵，并认为通过市场机制的建设和完善就可以逐渐缓和乃至最终消除市场失灵。但是，第二个层次的市场失灵却难以通过外在的力量加以克服，这预示了市场失灵的内在性和长期性，并为有为政府的积极功能提供了基础。
同时，新（古典）自由主义经济学者之所以极力反对引入有为政府角色，还基于这样两个重要理由：（1）政府机构及其代理人都是追求自身利益的经济人，在信息不对称且权力偏在的情况下，政府官僚的机会主义行为就会损害而不是维护社会利益，进而造成比市场失灵更为严重的政府失灵；（2）现实世界中的市场失灵往往都是政府的不当干预造成的，只要市场机制得到充分发展，现在暴露出来的那些市场失灵将会逐渐减弱乃至消失。也就是说，无论是基于两害相权取其轻的原则还是基于现实市场失灵的主要根源，新（古典）自由主义都主张应该严格限制政府行为，从而主张有限政府。 但是，正如斯特雷耶指出的，“理论上，获得复杂组织效率优势的同时，降低国家在组织体系中的地位是可能的。但实践上，还没有人能够完成这项成就。” 很大程度上，要理解和解决有为政府和有限政府之争，关键就在于能够全面审视现实世界中市场失灵和政府失灵的原因及其造成的问题。显然，市场失灵问题已经为大量的著述和理论所刻画，因而本书致力于对政府失灵问题作一深层次的探究。
首先，如何才能深层次地认识政府作用机制，并由此剖析政府失灵问题？一般地，这就必须深入挖掘国家的根本性质及其现实形态，进而分析现实世界中的官僚行为。事实上，政府本身只是国家组织为实现其目的而设立的功能性机构，是国家追求特定目标的功能承担者。试想，如果连国家的本质和起源都不清楚，又如何能够信誓旦旦地规定政府的行为和作用呢？不幸的是，尽管每个人一出生就生活在一个具体的国家中，无论是日常生活还是行为策略都受到特定政府的规范、监督和指导，但迄今为止，人们尤其是现代经济学人对它的了解却非常少。巴斯夏就曾宣称，只要有人能够对国家给予一个准确、简单而又能够理解的定义，他会呼吁有能力者出100万法郎加上十字勋章、花冠和绶带等的奖励。 我们对国家的了解为何存在如此不足呢？这或许是因为我们太熟悉它了，以致往往也就熟视无睹；或者是因为国家组织所牵涉的利益太复杂了，以致每个人都选择特定视角去片面地理解它。正因如此，每当讨论到国家和政府的性质和功用时，人们总是会展开激烈的争论，并产生了多样乃至相互对立的学说。
其次，又该如何深刻剖析国家的性质，并由此界定政府的功能和作用边界？迄今为止，有关国家的认知主要有三大视角：（1）保守主义，它看重现存的规则，从现实状态中理解国家的性质和功能；（2）演化主义，它重视规则的变迁，从历史演化中理解国家的性质和功能；（3）契约主义，它关注规则的形成，从共同体的个体参与者推导出国家的性质和功能。一般地，基于契约主义视角来分析国家具有这样两点好处：（1）有助于从起源学角度探究国家和政府的本体，因为它探究了国家这种组织形式何时开始出现，满足了人们的何种需求，在什么原则上建立，从而集中关注国家成立的原初目的，进而也就有助于探究国家的内在本质；（2）有助于广泛探究国内外最为流行的国家学说，这既包括提出公民契约的启蒙学者如格劳秀斯、霍布斯、洛克、普芬道夫、卢梭、孟德斯鸠、康德以及穆勒等，也包括关注宪法政治契约和道德契约的现代学者布坎南、哈耶克、罗尔斯、德沃金、科恩、斯坎伦以及高蒂尔(D.Gauthier）等。
事实上，早在1625年，格劳秀斯在《战争与和平法》一书就设想了这样一种自然状态：自然状态下人人自由平等但又不幸福，从而出于自愿或者逼不得已地接受了一种政治权力的统治。其中，在自愿情形下，人们通过协商而与自己选出的统治权威达成一种服从契约，条件是统治者必须遵从基本法；在被迫情形下，人们受到统治者的武力征服而宣誓服从征服者，从而达到一种法律状态。自格劳秀斯以降，学者们大多都偏爱自愿的服从契约。不过，流行的社会契约论也存在明显的局限：它以平等的自然主体为基础，自然主体基于理性和自利考虑而通过一纸契约一劳永逸地解决问题。同时，不同学者所持的社会契约观之所以存在差异，主要体现在对契约权威性的理解存在不同。但实际上，如果考虑签订契约的主体特性以及所定契约的内容范围，那么我们就可以大大拓展契约主义思维的分析功效。一方面，就契约方地位而言，这涉及对社会主体的特性认知，是同质平等的还是异质不平等；另一方面，就契约权内容而言，这涉及对不同权利的属性认知，是可转让的还是不可转让的。很大程度上，也正是由于这两方面的特征存在明显的差异，因而就有迥异的国家观和政府说流行于世，这也为不同学者所刻画。
有鉴于此，本书基于契约主义视角并区分契约的不同形态（包括契约程序、契约内容以及契约主体等）来深层次地探索国家的性质以及政府的功能，进而根据环境的变动来界定市场和政府在不同时空下的功能承担和作用范围，由此就可以深入地审视围绕最小政府、有限政府以及有为政府展开的争论。很大程度上，要促进社会稳定持续发展，就必须让市场和政府都能够各司其职，实现有为政府和有效市场的互补和共进，从而促使市场失灵和政府失灵之间相互克服而非相互强化；进而，也就可以理解林毅夫的近来主张：市场有效以政府有为为前提，政府有为以市场有效为依归。当然，林毅夫的新结构经济学主要着眼于经济增长中的产业政策问题，而本书的研究则为有为政府的更广泛功能夯实理论基础。
三、契约主义视角下的国家性质
一般认为，自然事物的本质往往体现在它的内在结构上，结构的组成和变动往往会引起本质的变动；究其原因，自然事物往往由有形的物质粒子所构成，因而这种内在结构往往可以通过物理手段得到检测和确定。与此不同，社会事物的本质主要体现在它的原初目的中，并且随着目的的变动而改变；究其原因，社会事物主要由无形的人类关系所构成，从而往往无法通过物理手段得到检测和确定。由此，契约主义也从起源学上开辟出探究国家性质的视角。
契约主义认为，在社会形成之初，理性的孤立个体为了维护自身的安全而让渡自己的一些权利，从而就组成一个互惠协作的共同体。也即，国家形成是源于成员更好地维护自身利益的原初目的，这也就规定了国家的本质：国家是在一定领土范围内集中了人们所自愿转让的个人自由和权利并提供相应安全保护的组织，而不是独立于成员个体而存在的有机体。由此，公共选择理论认为，国家的性质以及其他全部的规范性价值都要从个体角度进行定位，而没有自己独立的目标和行动。 基于契约主义的理解，政府的基本功能就体现为：国家共同体为服务于全体公民而成立的功能性机构，它主要单方面执行公民基于契约达成的规则。卢梭就写道：“政府就是臣民和主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。”这个中间体以前是国王，现在则是总统、首相等，“他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，它就可以限制、改变和收回这种权力。”
当然，按照契约主义所理解的国家内在本质和政府应有功能是一回事，现实世界中的具体表现却又是另一回事。例如，人们直接参与公共决策的自治城邦可以看成契约主义国家的一种典型，但后来共同体之间的征伐和战争使得国家的范围不断扩大，不仅被征服者共同体中的成员失去了作为公民的地位，即使征服者共同体中的绝大多数成员也失去了公共决策的权力。按照霍布斯流派的契约主义观点，当越来越多的个人权利被转让给国家之后，国家及其政府机构就逐渐累积起越来越大的力量，进而衍生出独立发展的目标和轨迹，变成一个个孤立个体无法影响而只能屈从的怪兽“利维坦”，这就国家的异化。相应地，在现实世界中，政府及其代理人获得权力后也会逐渐摆脱订约者的约束，并反过来压迫、剥夺订约者的自由和利益。卢梭就对政府组织和家庭组织间的差异做了比较：“一切社会之中最古老的而又唯一自然的社会，就是家庭”，“我们不妨认为家庭是政治社会的原始模型：首领就是父亲的影子，人民就是孩子的影子；并且，每个人都生而自由、平等，他只是为了自己的利益，才会转让自己的自由。全部的区别就在于：在家庭里，父子之爱就足以报偿父亲对孩子的关怀了；但是在国家之中，首领对于他的人民既没有这种爱，于是发号施令的乐趣就取而代之。”
因此，基于契约主义以及异化观的思维，我们不妨对国家下这样一个简单定义：国家是规模庞大的一群人在一定领土范围内为实现其共同目的而结成的利益共同体或协作系统，同时在现实世界中往往又因为一小撮强力团体所占有和支配而蜕变成主权者。这个定义给出了国家的两大特点：（1）涵盖了国家的本质特征和现实呈现；（2）暗示了国家形态的演变过程和发展趋势。相应地，政府也可以被定义为：国家组织为实现订约者的某种共同目的而创设的一种功能性机构，同时在现实世界中又往往会蜕变为少数人攫取私利的工具和暴力机关。显然，基于这一分析框架，我们就可以从起源学上挖掘国家和政府的本质，可以从演化过程中揭示国体和政体多样化的现实形态，这不仅可以剖析国家和政府的现实形态与其内在本质相背离的原因，而且还可以解释各种流行的国家观、审视政府的功能以及促使其变革和完善。
首先，尽管学术史上很多学者都基于契约主义视角来认识国家，但为何他们的国家观往往又会表现出某种对立呢？这就涉及对达成契约时的状态设定。一方面，如果设定契约各方的原初地位具有明显的不平等，个人权利的受让对象往往就是处于强势地位的自然主体；此时，受让方就转化成一个最高政治和法律权威的实体，从而使国家具有主权者的性质。另一方面，如果设定契约各方的原初地位具有大致的平等，个人权利的受让对象往往就是一个新成立的社会组织，这就导向裁判型国家；此时，就不存在一个最高政治和法律权威的实体，而是存在一系列相互制衡的权力中心。相应地，正是基于对自然状态下人类地位的不同假设，人们对国家的性质也就存在两种截然不同的理解：（1）裁判型国家被视为“善”的化身，是为全体人民服务的，传统儒家社会就持这种国家观；（2）主权型国家被视为“恶”的渊薮，是为特定群体谋取私利的工具，现代西方社会大致持这种国家观。显然，基于权利受让方的地位这一维度，我们就可以进一步地区分出主权型和裁判型这两类国家，并通过对这两类国家性质及其演变的分析，考察政府的本质功能及其在社会经济发展中的实际行为。
其次，既然国家是基于社会契约形成的，个人为了保障和维护那些在契约中得到公认的权利而建立起政府及其他公共机构，但在现实生活中，为何政府及其代理人却往往反过来控制了人们的行为呢？这就涉及组织的异化问题。事实上，人们在授权给政府的同时，也需要建立起相应的制约机制；但是，这种契约往往是不完全的，因而制约机制往往就会缺乏效率。在这种情况下，“一旦建立起掌握着统治权的政府，它有可能不愿意把自己的权力局限在当初授权的范围内”；而且，政府及其代理人为了追求自己的私利，还会“采取独立行动修改或改变个人拥有的权力。” 正因如此，我们往往可以发现有关国家观的两种悖像：（1）尽管传统儒家把国家视为“善”的，但在现实生活中却明显形成了“官”“民”的二元社会阶层，国家成为“官”对“民”进行专制的工具；（2）尽管西方社会把国家视为“恶”的，但在现实生活中却明显形成了相互制衡的政权结构，“民”可以对“官”进行强力监督。当然，要真正理解这两种背反现象，就需要对两类国家中权力结构的变化进行探究，并由此分析它对国家演化的影响。
最后，人类历史上通过契约达成国家组织的例子非常少，国家的形成与契约主义学说似乎没有多少关系。一方面，从历史的经验看，几乎所有的国家都是起源于暴力、征服以及剥削的过程而非自由契约的结果。事实上，现代契约论者基本上都没有假定人类社会起源于一个原始契约，或者现代社会仍然依靠契约来维系。另一方面，即使社会契约存在，它所约束的也应该仅仅是原始订约人，而不能延伸到作为后辈们的第三方。事实上，每一代人都拥有续签或者拒签契约的权利，这导致基于契约所组成的国家和制定的规则往往不是固定不变的，而是由时代不断修订。既然如此，契约主义国家观又有何意义呢？高蒂尔认为：“契约论本身所关注的是人与人之间、社会与其成员之间社会关系的基本理据，而不是这些关系的原因。要证明权利与义务、制度与实践的合理性，就必须把这些关系看成是契约性的并证明这些假象的契约性基础的合理性。” 在很大程度上，社会契约更应该被看作是一个理想之物而非历史事件，但这种理想之物为社会组织和制度的假设提供了参照。罗尔斯就写道：正是基于一种假设的契约所订立的社会规范体系，人们“都能够认为他们的社会安排满足了他们在一种最初状态中将接受的那些规定，那种最初状态体现了在选择原则问题上那些被广泛接受的合理限制。普遍地承认这一事实就将为一种对于相应的正义原则的公开接受提供了合理基础。当然，没有任何社会能够是一种人们真正自愿加入的合作体系，因为每个人都发现自己生来就在一个特定的社会中处于一个特定的地位，这一地位的性质实质上影响着他的生活前景。但一个满足了作为公平的正义的原则的社会，还是接近于一个能够成为一种自愿体系的社会，因为它满足了自由和平等的人们在公开的条件下将同意的原则。”
可见，从契约主义视角来审视国家具有重要意义：（1）它为观察现实的国家形态和社会制度提供了一个参照系；（2）为改进现实的国家形态和社会制度提供了一个标准。关于这两点，布坎南也做了说明。 （1）以契约主义规定的规范和规则来审视所观察到的现存国家，可以对其合法性进行批判并加以改进。按照契约主义观点，包括对人身权利的规定在内的政治秩序的规则，只能从作为政治组织成员的个人之间达成的协议中合法地推导出来，但是，现实世界中个人权利却往往由政府界定，政府及其代理人行为甚至会篡改个人权利，这显然就违反了契约精神。同时，无论是罗尔斯的公平正义论，还是德沃金的“资源平等观”，抑或是科恩的“福利机遇平等观”，都是基于特定状态下所推出的契约主义结果，这些论断也成为我们审视和改进现实制度的重要依据。（2）基于契约主义达成的社会价值和规范来审视现存规则，可以对其合法性进行批判并加以改进。按照契约主义观点，规则制定需要遵循一致同意原则，这不仅需要花费巨大的契约成本，而且还会遇到阿罗困境（阿罗不可能定理），因而现行规则往往不是基于契约达成的。同时，由于国家及其政府在发展中的异化，个人权利在现有规则中往往并没有得到充分体现；在这种情况下，如果政府能够“仿佛”以契约的方式进行改进，那么就可以获得合法性，这就是建构性宪法政治改革。实际上，卢梭等人就强调，如果存在某个拥有法律权威的政治秩序，那么社会契约就是它的支撑物。
四、流行的契约主义国家观和政府失败论
基于契约主义的国家观将政治权威的合法性建立在成员对它认可的基础上，假定个人意志的一致同意为权威提供了一个切实可行的依据。相应地，这种国家观采取了个体主义分析思维，其基本分析单位是选择者、行动者和行为人。显然，这与传统的政治学不同，后者倾向于把集团当作一个不可分割的有机整体，从整体的角度分析其政治行为与社会行为。例如，在分析国家时，传统政治学往往把国家当作整个社会的代表而成为唯一决策单位，国家利益与公共利益是完全独立于个人利益的。但是，契约主义却重新把个体视为决策的基本单位，而且作为唯一的最终决策者，进而把社会存在看作个人间相互作用的结果。因此，在契约主义国家观中，政府不再被视为一个在民众之前高高在上的神话般机构，而是一个由政治家和民众等组成的共同体，这个共同体的成员也在追寻一些相互冲突的个人目标。正是基于契约主义的视角，布坎南发展了公共选择理论，并将之称为“政治过程的个人主义理论”或者“一种个人主义的政治理论”。 进而，我们也可以看到，公共选择论中的个体主义思维也是对新古典经济学的承袭，它把人的自利假设从市场决策领域扩展到政治决策领域。布坎南就指出，市场和政治之间的重要差异，不在于人们追求价值或利益的不同，而在于人们追求他们的不同利益时的不同条件。那么，个体间是如何达成一致同意的呢？这里，供选择视角下的契约主义国家观又假定人们的选择往往遵循某种明确的线路，这就是新古典经济学的理性选择分析框架，这也就是现代经济学界流行的契约主义国家观。
首先，很大程度上，流行的契约主义国家观就是理性选择分析框架从经济学延伸到政治学所产生的结果。在经济学帝国主义的指引下，新古典自由主义经济学逐渐将经济学思维和方法从传统经济领域拓展到社会政治领域，试图用理性选择理论来重构政治学的分析基础，不仅用理性选择理论来分析和解释各种市场行为，而且用理性互动理论来对法律等社会制度进行设计和完善。有学者就指出：“从人性的这种单一性观点出发，有可能发展出一种有条理的和统一的政治学与经济学的理论观点。” 而且，经济学帝国主义在政治领域的拓展比向其他社会文化领域的拓展都更为顺利和成功，其原因主要在于经济学和政治学的研究对象具有相似的特性。（1）两者都是研究冲突、竞争和斗争的关系。其中，经济学研究经济领域的竞争和冲突，政治学则研究政治领域的竞争和斗争；相应地，两者都采用工具理性思维，运用和发展理性选择的学说。（2）两者都是研究由众多人数参与的大数规律。其中，经济领域的市场行为可以看成相互独立的，政治领域的投票行为对其他人的影响也是同等的；相应地，两者都遵循匿名而独立的行为原则，根基于相互冷淡的经济人假设。鲍尔斯和金蒂斯就写道：“经济学和政治学措置选择者，但对意志的形成缺乏关切；社会学，人类学和心理学措置处于意志形成过程中的学习者，这个过程居于选择的逻辑之外。或许正是出于这个原因，经济学的极大化模型立即受到政治科学的欢迎，但尚未大举侵入其他社会科学。”
正是基于个体主义分析思维，新古典经济学倾向于将个人权利置于公共利益之上，进而又基于阿罗不可能定理等认为孤立和自利的个体无法形成共同的目标；相应地，一个公正的社会就不应促进任何特定的目的，而是保障每个个体追逐其自己的目的。同时，基于经济人假设和理性选择思维，新古典经济学又将政府及其代理人定性为“恶棍”，它会利用一切资源来追求特殊个体或集团的利益；相应地，一个良性的社会就不应该赋予政府及其代理人太多的权力，反而应该时刻提防政府对人民的潜在危害。进一步地，基于个体主义和理性分析相结合，新古典经济学还精练化了“看不见的手”原理：如果放任个体追逐他们的利益，将会导向社会普遍的善。至于现实世界中暴露出来的市场失灵，新古典经济学则将之归咎于信息的不完全等市场客体的缺陷，这种缺陷可以通过信息机制的建设和完善而解决，而这就成为现代政府的主要职能。显然，这些思维也都为流行的契约主义国家观所承继。事实上，从流行的契约主义观看来，政府只不过是一个无意识、无偏好的稻草人，却由经济人或利益集团组成，为政府做出决策的这些政治家和官僚所追求的是自身利益，从而会产生官僚主义的弊端。
其次，基于个体主义方法论和理性选择思维，流行的契约主义论者大多承袭了新古典经济学的政府失败论。事实上，新古典经济学反对政府干预市场经济和市场行为，认为政府的经济干预往往是基于特定的目的，从而注定是有害的。很大程度上，这种观点也就为流行的契约主义国家观所承袭。契约主义先驱卢梭就承认：“尽管政府这个人为共同体是另一个人为共同体（国家）的产物，而且在某种方式上还只不过具有一种假借的和附属的生命；但是……政府虽不直接脱离其创制的目的，却可能依照它本身建制的方式而或多或少地偏离这个目的。” 相应地，无论是哈耶克、诺齐克、弗里德曼、卢卡斯还是国内的茅于轼、张维迎、陈志武、许小年等人，这些新古典自由主义倡导者都积极主张“最小政府”，并将其职能局限在这样三大领域：（1）建立军队以保卫公民不受外国的侵犯；（2）建立警察以保护公民不受其他公民的伤害；（3）建立整套法律体系和司法机关以确保契约履行。布坎南从公共选择视角又发展出了立宪主义经济学，其基本思想也在于，政府应该尽可能地不去干涉公民的事务和经济活动，而应该对个人自愿选择的生活和行动提供支持和保障。这包括这样两方面的内容：（1）建立有效的宪法政治和法治体系，保障法律面前人人平等，国家不干涉公民的基本权利，也不可用强制手段来迫使一些公民帮助另一些公民；（2）建立自由的市场经济秩序，个人在这种制度下追求自己的经济利益，而不受国家和社会的干涉，国家不能用强制手段来禁止人们从事推进他们自己利益或自我保护的活动。
事实上，边沁的功利主义国家观强调政府需要基于社会福利最大的原则进行行动和改革，而现代契约主义经济学和宪法政治主义经济学的国家观却导向了“最小政府”。一方面，阿罗和森等人发展出的社会选择理论发现，个人理性选择汇总将会产生悖论，从而进一步强化了政府失败的思想。例如，阿罗不可能定理就表明政府无法提供一个福利函数以符合所有人的利益，以致阿罗不可能定理往往又被称为“福利经济学第三定理”。另一方面，布坎南等人发展的公共选择理论也认定，庞大的政府和官僚机构必然会被特殊利益集团所操纵。布坎南等人质问道：什么东西能够保证政府做出的决策恰好符合集体偏好的结构？即便这些决策是好的，有什么东西能够保证政府行动的结果符合立法者的初衷？正因如此，基于契约主义视角的“公共选择提出了一种‘政府失败理论’，这一理论完全比得上产生自20世纪30年代和40年代的福利经济学理论的‘市场失败理论’。在较为早期的探索中，人们就发现，当根据理想化的标准来检验市场在资源配置和分配上的效率时，以私人所有权为基础的市场体制在某些方面显现出是‘失败’的；在后期的探索中，人们通过公共选择理论看到，当依据理想化的标准来检验政府工作的效率和公平性是否令人满意时，政府和政治组织在某些方面也显现出是‘失败’的。”
可见，不同于功利主义思维，流行的契约主义基于相同的经济人假设和理性选择分析框架，从而对政府行为乃至规则和宪法政治的分析都得出了与新古典经济学基本一致的结论。事实上，诺齐克在论述国家的诞生时就运用了“看不见的手”隐喻，而“看不见的手”与主流“契约”显然都来自市场经济。由此，诺齐克强调：“任何比最低限度国家具有更多职能的国家都无法得到证明。” 那么，政府在现代社会经济活动中果真只能扮演消极的“守夜人”（night watchman）角色吗？只能承担防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等少数功能吗？事实上，新古典经济学及其派生学说之所以力主限制国家和政府的作用，主要源于这样两方面的历史背景：（1）早期的国家和政府主要承担统治功能而非经济功能；（2）财政转移支付的主要对象是统治阶级而非弱势群体。例如，罗斯巴德就写道指出：“重商主义体系并不需要依靠花哨的‘理论’来登场。它天然地适合于新型的民族国家的统治阶层。国王，以及仅次于它的贵族阶级，都热衷于高额的政府支出、军事讨伐，以及通过高额税收来构筑他们共同的和个人的权力和财富。” 正是基于这一实然现状，新古典经济学及其派生学说不仅将国家视为一个主权者，而且将国家主权者视为追求自身利益最大化的“恶棍”。但显然，现代国家及其政府的实然性质已经发生了巨大改变，政府所承担的职能已经远非前现代所能比。同时，流行的契约主义国家观之所以反对政府对经济的干预，又在于这样两方面的哲学观：（1）它承袭了西方社会的伦理自然主义取向，将所有的社会关系都视为似乎（as if）是契约性的，这样，社会契约论就通过一种理想的、非真实的解释而使得社会关系的存在合理化。但显然，正如高蒂尔指出的，这种“社会契约论将不再是一个理论框架，而是他们作为社会思想和实践的意识基础”，是作为意识形态而存在的。 （2）它将个体及其独特的人类特征视为优先于社会的，而政府行为则根基于攫取的强权而不是基于契约达成的规则，同时又认为“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”，“约定才可以成为人间一切合法权威的基础”。 但显然，现代社会中任何政府的权力都必然会受到某种约束和限制，从而可以保障它做它该做的事。
五、本体论的契约主义国家观及其政府功能
流行的理性论契约主义往往得出政府失败的结论，这一结论合理吗？尼采曾说，流行的一般都不是真理，而只有经过长期思考的才是真理。相应地，要对流行的契约主义及其国家主张作深层次的审视，就需要回到本体论上。本体论视角的契约主义表明，国家本质上并不是利益享有主体，而是一种为增进所有成员利益的公共机构。因此，国家本质上没有“性恶”和“性善”之说，相应的政府也不是所谓的“恶棍”，相反，它是国家组织服务于全体成员的一系列功能的承担者和执行者。按照高蒂尔的看法，自然状态可被定义为“当且仅当其中的任何两个人都按照各自选择的行为准则采取行动这样一种情形”，社会则是指“当且仅当其中的任何两个人都按照共同选择的行为准则采取行动这样一种情形”。 根本上说，契约主义所强调的是，人民通过某种程序来达成共同行动的规则，这些规则往往由国家或相应的政府机关来监督执行。也即，按照契约主义的思维，我们就应该从个人权利和社会价值出发来探究政府的作用，探究政府可以提供哪些由个人难以自我满足的需要，而不是先验地将政府及其代理人定性为“恶棍”并将其功能局限在最小范围内。相应地，在目前纷扰的对立学说中，要对政府和市场之间进行功能划界，就有必要从起源学角度挖掘国家的本质，并由此对政府的性质和功能进行界定，然后根据社会环境的演化探索不同时期的政府功能。
首先，基于契约主义的实质精神，政府确实应该承担广泛的经济和社会功能，而不只是扮演“守夜人”角色。例如，赖纳特就规定了国家的三种作用：（1）最广泛意义上，国家是制度的提供者，从而为社会和市场竞争提供一个公平的规则环境；（2）履行收入分配的职能并作为一家“保险公司”发挥作用，从而实现分配正义和补偿正义；（3）促进经济增长，从而不断提升人们的福利水平。 事实上，斯密意义上的政府就远非局限于“最小政府”功能。只不过，基于人们需要的轻重缓急以及社会发展的阶段差异，政府对社会经济功能的承担存有主次和轻重之分：（1）政府最为基本的功能在于维持社会秩序，这主要包括体现为保护公民安全、维护自由市场和完善法律秩序，这也就是新古典自由主义经济学所强调的“守夜人角色”；（2）政府进一步的功能体现为保护和促进人们需要的满足，这主要包括基础设施建设、公共品供给和收入再分配等，这是市场机制通常失灵的地方；（3）政府更进一步的功能体现为保障社会经济安全，主要体现为控制相当一部分国有企业或公共资本以为民生保障和宏观经济调控提供充足的资金支持，这是维护社会正义和分配正义的要求。同时，政府的这些职能在不同时代的重要性也存在不同，但一般而言，上述三层次的职能随着社会发展而逐渐拓展。
不幸的是，由于政府的异化以及受新古典自由主义经济学的影响，一些政府连基本“守夜人”功能都不承担，却拿着纳税人的钱到处搞产业园开发、地产投资、企业控股等事务，从而就导致了政府职能的颠倒。譬如，一些政府决策在违背最基本、最一般、也是最简单的经济学理论的情况下，往往却要求各高等院校及研究机构为之提供能够迅速提高经济绩效的独特发展策略。相应地，政府机关中的专门部门和专门人员往往热衷于冥思苦想出一些研究课题并下发到各高校和研究机构，而那些获得课题的学人则力图通过繁琐的数学工具对常识性问题进行论证和解释，并想方设法地提出似乎具有某种独创性的研究思路和政策建议。试问：这些应用对策研究对实践有用吗？对社会认知有用么？对理论发展有用吗？弗里德曼就指出：“牛顿和莱布尼茨，爱因斯坦和博尔……没有一个是出自响应政府的指令。他们的成就是个人天才的产物，是强烈坚持少数观点的产物，是允许多样化和差异的一致社会风气的产物。” 正是由于现实政府往往存在“乱为”，这也就成为新古典经济学人极力反对政府干预经济的重要依据。
其次，本体论的契约主义国家观在承认和倡导政府承担广泛社会经济功能的同时，并不妨碍定约者对政府机构及其代理人行为的监督和约束。事实上，只有在受到监督的情况下，政府机关及其代理人才会更好地承担它的应尽职责，才可以尽量避免“好心办错事”的发生，这里从两方面加以说明。（1）由于认知能力的有限性、激励机制的不完善以及信息机制的不对称和不完全，政府在执行其功能时就可能偏离社会目标或者无法顺利实现社会目标，尤其是，当政府直接主导国有经济的运营时，往往会因父爱主义而产生软约束问题。（2）现实世界中的国家和政府已经不是原初的国家和政府，不是理想状态的契约主义国家和政府，而是被严重异化了的国家和政府；相应地，现实社会中的绝大多数规则，无论在制定还是执行方面都没有经过成员的一致同意，而是日益独立的政府机构及其少数代理人制定的，而这些代理人往往有其自身的利益。
正是基于这两方面原因，政府行为同样存在失灵问题，有时甚至更为严重，这方面已经为新古典经济学、奥地利学派以及新制度经济学等详尽刻画。不过，问题的关键是，我们不能由此来否定政府应有的功能，所要做的是，采取措施来抑制和缓和这些政府失灵，促使政府做它该做的事，并且做好它该做的事。一般地，这就需要有一整套规则的监督和制约，其中最为根本的就是要建立一整套的宪法政治体系。布伦南和布坎南说：“所有的立宪规则，都可以被解释为对潜在的权力的限制。” 在很大程度上，弗莱堡学派的主要功绩就在于用立宪和规则原则型构了一种有效的竞争秩序。同时，要推进宪法政治体系的完善而成熟，又需要存在权力平衡和制衡体系的社会基础，权力制衡体系不仅有利于平衡民主与自由之间的关系，而且可以更好地贯彻社会共同治理机制。
其三，本体论的契约主义国家观之所以主张政府承担更为积极的经济功能和社会功能，是以政府及其代理人的活动遵循所达成的社会契约为前提的。一般来说，基于社会契约达成的规则就是法律制度以及宪法政治体系等正式制度安排，这既是对公共活动范围的界定，也是对政府职能和责任的规定，更是对政府及其代理人行为的制约。即使原始的由全体人民参与的社会契约已经为现代专门的立法机构所代替，按照契约主义精神，这些宪法政治或法律制度的设计根本上也在于防止掌握公权力的人潜在的机会主义行为。有鉴于此，就必须深入考察人性中的“恶”因素及其可能产生的破坏行为，尤其是权力集中潜含的破坏作用。布伦南和布坎南就写道：“霍布斯的论点的意义在于，在设计制度时应当把‘经济人’牢记在心，对于利他主义，就像良好的风俗一样，可以赞赏，却决不可当作‘假设的基础’”，“惟有从‘经济人’推导出来的社会冲突与合作模型，才适合于我们的宪政主义思考。”
很大程度上，将经济人分析框架作为制度设计的理论基础，也是笔者与布坎南等人共通的看法：制度设计需要以经济人分析框架为基础。事实上，如果政府及其代理人在任何时候都能够无私地和完美地行动，那么就不存在对政府施以宪法政治限制的逻辑基础。 只不过，与布坎南等人不同的是，笔者强调，经济人内涵的核心应该在“自利”上，凸显出每一个人的“为己”本能；但是，这种“自利”更多地体现为“以义生利”而非“见利忘义”，注重通过增进而非损害他人或社会利益的方式来最大化自己的利益。这是市场经济得以发展的根本基础，也是当初斯密提出“自利人”的根本内涵。从这个意义上说，我们又不能将经济人分析转化为“恶棍”假说并以此失掉对政府的信任和期待。相反，受过良好现代教育的政府官员也具有很强的亲社会性，他们大多也希望在公共领域实现自身的抱负；至于后来滋生出的大量贪腐行为，根本是权力逐渐膨胀而缺乏有效制约的结果。显然，一个组织良善的社会就需要将政府官员的功能承担和行为监督结合起来，从而使得“为己利他”行为机理得以真正地贯彻。
最后，本体论的契约主义国家观强调政府的功能承担，但绝不倡导所谓的无限政府和计划经济。究其原因，国家和政府仅仅是个人自主行动的补集，只有在个人能力之外才会诉诸公共权力。同时，无限政府和计划经济也以不切实际的道德人为基础，这也构成了新古典经济学否定计划经济可行性的依据。事实上，马克思的共产主义构想是基于“社会存在决定人们意识”的哲学思维，它相信通过社会环境的改造能够重塑人性。一方面，马克思相信，共产主义社会将不再有异化，因为各种形式的创造性劳动不仅可以改变社会环境，也可以改造人自身，从而使得人性得到充分的发展，成为完全自主而关爱他人的新人。尽管人性具有可塑性，但是人性的改变却并非如此容易。分析马克思主义者埃尔斯特就认为，共产主义新人假设忽视了个人的自我实现和集体的自我实现之间的冲突，忽视了个人之客观的自我实现和主观的幸福感之间的可能冲突，忽视了个人的全面发展和真正具有创造心的人专心于一种活动这一特点之间的冲突，忽视了过分冲动的问题以及忽视了对付这种冲动的人可能导致过于刚强的性质的危险。 另一方面，承袭柏拉图的理想国思想，马克思倾向于将当政者视为高度理性的，不仅具有极高的道德自律，而且具有无私的奉献精神；这样，马克思学说在人性设置上就发生了“惊人的飞跃”：从传统经济学意义上的自利人转变为甘做人民公仆的道德人。但正因如此，在马克思主义的国家制图构设中，往往会缺乏对当政者的有力监督和约束，乃至当政者在现实中往往会化身为控制人民的巨兽“利维坦”；同时，失去了有效的制度约束，上位者的行为往往肆无忌惮，这导致整个社会的人性更趋扭曲。
事实上，马克思的道德人假设需要非常高的条件，而现实世界中很难具备。西方马克思主义者奥尔曼就指出，“没有类似的证据用这样或那样的方法来证明他（马克思）对共产主义中的人的看法……这不是一个人们被特殊环境影响的问题，而是一个在相当长的一段时间内这种环境如何创造新人的问题。而且在过去的人类历史中，没有什么事情允许我们根据确定性的程度来说明人的习惯来自于那些像马克思想象的那种非同寻常的环境。” 同时，人性发展本身是个漫长的演化过程，它深深地受制于社会环境的变化，如果忽视这种历史性而试图以未来人性来创造新社会，反而会欲速而不达。西蒙就指出，“在我们这一个世纪，我们看到了两个伟大的国家，中国和苏联，努力产生‘新人类’，但结果只是认识到‘旧人类’是自私的，关切他或她的经济福利或家庭、家族、种族或地区的福利”。 有鉴于此，诺思认为，“马克思理论的缺陷正在于：它仰赖于人类行为的一个根本性变化来实现结果，而我们没有任何理由相信这样的变化会发生（即使是在社会主义社会有了70年历史后的今天）。” 但同时，我们也绝不能将所有社会个体都视为由本能驱动并且时刻在追求个人利益最大化的经济人，相反，应该认识到人具有亲社会性，会关注到他人和社会的利益。例如，科姆就认为，民主就是人民管理，其中假定每一个投票者都知道应该怎么管理他（她）的国家，进而，投票者不但知道他的政府应该给他做些什么，而且知道还应该给其他人、其他民族，乃至也知道对后代应该做些什么，每个投票者脑子里有某种国家利益和一般福利条件要求的概念。为此，科姆一方面承认许多人把政府仅仅当成服务个人私利或他们阶层利益的工具，但另一方面却否认这是一个通则。
可见，按照本体论的契约主义国家观，政府就具有这样的特性：（1）它拥有广泛的社会经济职能，而不是局限于“守夜人”角色的“最小政府”；（2）它承担的功能又是有限的，它必须受到法律的规范和大众的约束。也即，政府具有双重性：从功能承担的积极角度而言，它就可以称为“有为政府”；从行为制约的消极角度而言，它就可以称为“有限政府”。这种“有为”和“有限”相统一的政府同样可以基于个人主义和自利人的分析框架得出，这里从两方面展开说明。（1）正因为人是自利的，这就为政府的存在及其积极功能提供了基础。麦迪逊就写道：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能够管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制，但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。” 事实上，基于契约所建立的规则根本目的就在于抑制个人的私利行为，使得个人的行为选择符合社会的利益。高蒂尔就强调，社会契约不单纯是一个为了个人利益而做出的承诺，还是一个认可其他契约方利益的承诺；社会契约不仅增进这个人或那个人的利益，还增进了所有人的利益。因此，在有效契约的情况下，一个人出于自我利益的考虑就会履行承诺的道德义务。从这个角度来看，无论是早期霍布斯等人还是现代经济学的人性假设都无法与契约论相容。 （2）正因为人性具有社会性且是演进的，因而就需要重新审视流行的静态契约观。流行的契约主义将人类个体视为与社会相分离的并且是先于社会而存在的，人类特性不是来自于它们的社会存在，相反为自然状态的人类行动提供了潜在动机；但是，作为一种社会化的动物，人的本性根本上是社会的产物，这种本性在契约不断的订立和重订中逐渐得到发展和展现。事实上，社会契约本身不是一蹴而就的，而是不断演进的；同时，它不可能通过各方同时履行各自的承诺来实现，而往往需要一连串的行为，其中一部分人先行践约。这就意味着，在订立契约中的个体特性和行为不是先验的，而是相互影响、相互促进的；否则，如果将人类个体视为生来就具有社会性，那么就不会为形成社会而一起订立契约，也就不能用契约论的术语为社会提供合理辩护。
六、结语：最小政府、有限政府还是有为政府
契约主义视角为认识国家的性质以及确定政府的基本职能提供了一个分析框架，为国家组织的改造和治理提供了一个基本思路；同时，它也为界定市场和政府之间的作用边界提供了一个有益依据：不能先验地将政府与市场的关系对立起来，而是要看到两者的互补性并努力促成两者的共生和演进。（1）按照契约主义的分析进路，它并不必然要求一个“守夜人”政府，相反，政府可以获得个人实现自身利益的能力所及以外的广泛空间。事实上，人民之所以通过契约组成国家并设立政府，关键就在于有一些物品依靠私人自发行为是无法提供的，或者说是无效率的。譬如，卫生、医疗、教育和其他基础设施等公共品的提供，维护社会正义或纠正市场不正义的收入再分配问题，以及维护社会长期平稳发展的产权界定等，都是如此。穆勒就指出：“在试图列举必要的政府职能时，我们发现，必要的政府职能要比大多数人最初想象的多得多……为什么除了利益特别明显的情况外，政府即人民的集体力量只应保护人们免遭暴力和欺诈，而不应保护人们免遭其他罪恶，如果政府只适宜做人们做不了的事，那么即使对于暴力，人们也应该以自己的本领和勇气自己保护自己，或求人或雇人提供这种保护，就像在政府无力提供保护的地方人们所实际做的那样；对于欺诈，则各人有各人的高着来加以对付。” （2）基于一致同意达成的规则也并不必然是如布伦南等主张的单一比例所得税率，相反，它更倾向于尽可能减少运气的影响，从而实行促进矫正正义和补偿正义的税收政策。事实上，罗尔斯、德沃金、科恩等人在“无知之幕”下都得出了类似的社会秩序，高蒂尔甚至认为理性的人可以通过协商、讨价还价而达致道德观点上的一致意见。
同时，由于人们在不同时空下的追求往往存在不同，每个人在其追求的目标与能力之间也存在不同程度的脱节，因而按照契约主义的观点，不同时空下个体所赋予国家和政府的权力和责任也将不同。这也就意味着，无论是市场还是政府，它们所承担的功能都不是固定不变的。穆勒就指出，“政府的职能不是一成不变的东西，在不同的社会状态而有所不同”。 显然，这种演进观要求我们，必须深入地剖析时代特征以更好地界定市场和政府的作用范围，而摒弃当下盛行的非此即彼的一元主义观。事实上，顾准很早就指出：“说人类是万物之灵，说人是由上帝创造出来的，说人类的终极目的是建立一个地上的天国等等，那是早期人类的认识，已经由现在更进步的认识所代替了。现在，人们认识的是：人，通过世世代代的努力，一点一滴的积累，他的处境改善了，还要改善下去，改善的程度是没有止境的——因为历史上许多伟大人物曾经设想过人类改善的目标，确实有许多已经被超过了（如恩格斯把有暖气设备的房子，看作社会主义的目标，这分明已经被超过了）。所以，一切第一原因、终极目的的设想，都应该排除掉。而第一原因和终极目的，则恰好是哲学上一元主义和政治上权威主义的根据。” 顾准针对的是早期社会主义政治上的说教，这同样适合于现代主流经济学教材上的说教。正是这种说教给大众的思想打上了先验的烙印，从而也造成了目前经济学界的立场对立。
然而，新古典经济学却认为，政府及其代理人往往倾向于追求个人利益，从而必须加以限制，这就导向了有限政府；进而在信息不对称以及权力不受监督下，政府及其代理人就有充分的自由去追求其个人利益，这就必然会出现政府失败，进而就导向了“最小政府”。但显然，新古典经济学的“政府失败论”以及“最小政府”所依据的假设仅仅适合于权力高度集中的主权型国家以及高度专制的政府；相反，在权力得到制衡和监督的现代社会，各国政府及其代理人的逐利“自由”都是明显“有限”的。卢梭就强调，“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。” 在很大程度上，卢梭所重视的公意就内含在公共舆论之中，公共舆论是未经反思的舆论。显然，这种原初状态的舆论要上升为社会政策，就需要经历一个批判和争鸣的过程，并经一定程序而成为制度，从而规定和制约政府的行动。因此，在现实社会中，政府及其代理人逐利的“自由”限度往往就受制于公共舆论及其衍生而来的制度和规则。布坎南写道：“我们必须重新设计我们的规则，调整我们对规则的思维方式，其最终目的是限制政府能够造成的伤害，同时为政府的有益活动留出空间。……出色的比赛既取决于出色的运动员，更取决于完善的规则。对于我们大家来说幸福的是，如果我们首先理解了规则的理由，那么，我们就有一套规则取得一致，总是要比我们在谁是我们喜欢的运动员上取得一致更容易一些。” 因此，即使政府及其代理人与普通大众一样具有最大化自身利益的动机，但随着宪法政治体系的建立和成熟以及监督体系的完善，就能够促使政府及其代理人的行为符合公众的利益，这也正是委托-代理理论所主张的。
同时，新古典经济学之所以持有 “最小政府”信念和主张，这也有两大渊源：（1）承袭了启蒙运动时期的无政府主义以及古典经济学的“利维坦”国家观，它们往往将国家视为一小撮人维护其统治的暴力机关；（2）对20世纪30年代到70年代这半个世纪的人类社会实践的反动，这包括社会主义国家的直接计划经济和凯恩斯主义的相机抉择政策。但按照契约主义的观点，国家的形成、政府的组织以及规则的确立都是公意的结果，体现了人们的共同利益；相应地，政府及其代理人也就应该依据既定的规则进行治理，而那些违反规则的行为则应该受到约束和限制。因此，即使像诺齐克这样的自由至上主义者，也不会主张废除国家，而只是反对无政府主义。当然，承认国家存在及其经济职能承担的必要性，并不否定国家及其政府行为也会带来“恶”。康德很早就指出的，一群理性的人往往一方面要求建立捍卫自我以及共同利益的法则，另一方面往往又试图使自己成为例外。同样，阿克顿也曾强调：“权力会产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。” 因此，就必须关注共同体的权力归属，需要建立某种“宪法政治”或制度来制约权力。
很大程度上，马克思主义经济学和凯恩斯经济学主要关注和重视政府的“应然”职能，从而相对忽视了政府及其代理人的“实然”行动对契约和规则的违反。也正是出于对这一事实的反动，新古典经济学转而对政府的经济功能持否定态度，要求政府只能遵守一个稳定乃至不变的规则，从而也就导致政府行为与不断变动的社会环境相脱节。问题是，即使现实世界中出现了严重的政府失灵，也不应由此来简单地否定政府的存在及其应有功能，而是要努力健全政府。柏克就指出，在一些人看来，“任何政府，不管其历史多么悠久，也不管其管理得多么合乎正义、多么仁慈，只要与他们的这些人权不合，就别想安稳！在与政府进行论争时，他们总是在资格问题、名义问题上纠缠不休，而不是就权力是否滥用问题展开争论”。 柏克针对的是19世纪末的法国革命者，但同样适合于当前的市场原教旨主义者。究其原因，这些市场原教旨主义者往往不去探究权力的滥用以及监督机制的构建问题，而是停留在政府有用还是无用的争论上，从而导致迄今为止大多数经济政策都变得空泛。有鉴于此，艾伦.布林德（A.Blinder）提出了有关经济政策的“墨菲法则”：“经济学家在他们所知道的最多、意见最一致的方面对政策的影响力最小；而在他们所知道的最少、争议最大的方面对政策的影响力最大。”
最后，需要指出，在不同社会环境下，政府所应承担的职能内容以及职能的实现方式都存在显著不同。例如，哈贝马斯就区分了四类国家行为：（1）构建和维持生产方式的前提条件，包括国家应该保护民法系统及财产和契约自由等核心制度，应该保护市场系统并消除其自我毁灭的副作用，应该提供整个经济生产所需要的教育、交通等条件并大力发展本国经济在国际竞争中的能力，应该使用军事力量来维护国家的完整统一并对国内制度的破坏力量进行惩罚；（2）适应产业组织、竞争、融资等新形式的法律系统，主要将自己限定在通过补充市场而适应发展过程；（3）国家补充而非取代市场行为；（4）对积累过程的功能失调所带来的后果做出补偿，这包括支持工人争取结社权利、提高工资、改善劳动条件和社会福利以及制定教育、卫生和交通政策。 尤其是，对发展中国家而言，由于市场即使很不健全，因而政府往往需要承担更多的功能。显然，如果政府真正能够因地制宜地承担起这些应有的职能，这就导向了真正的“有为政府”。不幸的是，绝大多数新古典自由主义经济学都缺乏也没有耐心对国家性质和政府功能作深层次的探究，却往往依据一个先验的“恶棍”假定和抽象的理性分析就认定政府失灵的必然性，进而也就推出一系列旨在否决和抵消政府作用的政策。
总之，我们不能简单地将政府与市场对立起来，而是应该对政府的基本功能以及政府的作用范围作系统地认识和界定。尽管在过去的三、四十年里，新古典自由主义以及新古典经济学取得了支配地位，乃至成为某种主宰性的意识形态，甚至流行的契约主义也沦为解释市场有效性的一种工具；但从本体论角度，当人们通过契约而自愿转让其某些个人权利之时，就已经赋予了国家和政府以相应的社会经济职能，相应地，我们致力探索的只是如何保证这些职能得到真正实现。因此，从本质上说，契约主义所要求的是一种宪法政治主义的“有限政府”或信托论的“有为政府”，而决不是自由放任的“最小政府”；“有限政府”强调的是政府行为必须受到监督，“有为政府”强调政府要“尽其职、成其事”，而“最小政府”则主张政府放弃其经济职能。显然，在探究和认识市场、国家以及政府之间的关系时，我们不能为基于特定表象的各种噪音所干扰，而是应该以批判理性主义思维挖掘其本质，从而需要遵循从本质到现象的研究路线。加尔布雷思指出：“政府扮演着一种双重角色。政府是问题产生的一个重要来源，它也是解决方案的重要组成部分。在不平衡的发展、不平衡的收入分配、不合理的公共资源分配，以及在环境破坏和有名无实的规章制度方面，政府都难逃其咎。因此，它自身就是问题的一部分。而且，要解决这些问题，还不得不依赖政府自身的努力。” 相应地，斯蒂格利茨也强调：“政府不仅只有一个限制性的功能，它也能起到建设性的和推动性的作用。政府可以鼓励企业家精神，提供物质和社会基础设施，保证教育机会和金融渠道，支持技术和创新。” 正是基于从本质到现象的研究路线，本书致力于对国家和政府的本质、现状以及成因展开了较为全面而系统的梳理和剖析，不仅有助于我们更好地界分“有为政府”“有限政府”和“最小政府”的内涵，更有助于构建出合理的契约组织以及社会行动所依据的规则，从而有助于提高政府积极有为的效果。
本文载《社会科学研究》2018年第5期
