【摘要】建政之后，新生政权通过对社团的登记、整顿行动，实现了对社会组织的体制化吸纳，建构了一体化的国家与社会关系，为维护自身的安全发挥了重要作用。“文革”结束后，市场化改革以及与之相适应的社会管理改革在国家和社会之间拉开了一定的距离，国家固然在其与社会的关系中仍占据主导地位，但是社会已在市场经济的作用下获得了一定的独立性与自主性，社会组织出现了逸出体制的态势。出于管控风险、维护政治稳定的考量，国家通过立法规制，再次对社会组织进行了体制化。但是这种严厉的政治性体制化进程遭到了市场逻辑的挑战。在市场经济的作用下，社会开始分化，社会利益诉求趋于多样化。社会需要发展更多的社会组织提供公共产品与传递诉求信号。出于对发展经济与维护政治稳定的双重考虑，国家选择性地发展了与经济建设以及公共产品供给密切相关的社会组织。但是这种选择性的发展战略造成了一种畸形的社会利益诉求表达结构，对政治稳定形成了新的威胁。面对这种新情况，须在法治的条件下，调适国家与社会关系，推动为弱势群体代言的社会组织的发展，以消解社会利益表达结构失衡带来的政治风险，更好地维护政治稳定。

【关键词】社会组织；政治稳定；政治风险；政治结构；国家治理

作者简介：潘修华，湖南岳阳人，南通大学管理学院副教授，江苏先进典型研究中心研究员，研究方向：社会组织与社会治理

一、文献回顾、问题的提出与研究框架及方法

（一）文献回顾。现阶段学界关于中国社会组织发展对政治稳定影响的研究方兴未艾。国内学界关于这一问题的研究仅有7篇论文。这些论文多数采用规范性功能分析即从理论上指出中国社会组织维护政治稳定的积极作用与不足，只有少数论文作了经验性分析，但由于对经验材料缺乏结构性、历史性纵深分析，观点难说深刻到位。在国外学界，对社会组织维护政治稳定的作用，既有持乐观态度的学者，也有持谨慎、甚至批评态度的学者。持乐观态度的学者主要是帕特南和达尔，持谨慎和批评态度的学者主要是萨拉蒙和戈登.怀特。帕特南认为在民主与法治的条件下，社会组织有利于形成良好的政治社会结构、有利于政治参与的有序化。[1]达尔认为社会组织可制衡政府权力、限制政府权力扩张。[2]萨拉蒙则认为因法律规制、政府资源依赖、专业主义、市场化观念、人力物力短缺等原因，社会组织对维护政治运行有序化的作用有限。[3]而怀特认为社会组织多样化的政治倾向可能影响到政治过程的流畅性与安全性。[1]尽管国外学者的研究成果富有启发性，但是由于研究的经验前提不同，国外的研究成果不一定适用于中国的情况。

（二）问题的提出。中国社会组织对政治稳定的影响到底如何？中国社会组织何以影响到政治稳定？政府是如何管控中国社会组织发展中的政治风险的？如何评价政府管控社会组织发展带来的政治风险的理念与制度设计？①这些问题关系到社会组织发展的方向、社会秩序调整的路径、国家与社会关系调适的向路的讨论，其研究具有重要的现实意义。那么，研究的突破口在哪里？也就是说，在这几个问题中，哪个问题可作为研究的切入口？从逻辑上讲，对中国社会组织何以影响到政治稳定的讨论，是讨论其他三个问题的逻辑起点。因为只有搞清楚中国社会组织影响政治稳定的方式，才能分析它对政治稳定影响的程度，才能评价政府管控它带来的政治风险的理念与制度设计。而从应然上讲，作为公益或互益性的组织，社会组织的主要功能是提供公共服务与表达社会利益诉求。社会组织的两种功能是否都适合作为研究的切入口？如果不是，哪一种功能更适合作为研究的切入口？社会组织的公共服务可缓解社会矛盾，舒缓社会张力，当然有利于社会与政治稳定。但社会组织公共服务功能对政治系统稳定性的影响是间接的、模糊的，对它影响政治系统稳定性的程度几乎不可能进行准确的讨论。而社会组织表达利益诉求的功能直接与政治系统相关，对政治系统的稳定性有着更为清晰的影响。因而，除了论及中国社会组织公共服务功能对政治系统稳定性的方向性影响外，本文不对它进行过多的讨论；本文主要选择社会组织利益诉求表达功能对政治系统稳定性的影响作为研究的切入口。

研究社会组织利益诉求表达功能对政治系统稳定性的影响，必须进一步明确社会组织利益诉求表达功能主要可影响到政治系统中的哪些结构性因素。这就涉及到政治系统的稳定性或者说政治稳定这一概念的界定及其在中国语境下的所指。依据亨廷顿在《变动社会中的政治秩序》中作出的经典论述，政治稳定一般指特定政治系统有序、连续的运行状态。政治稳定并不意味着政治系统没有变化，而是指其变化并不影响到政治生活的有序开展。政治系统的稳定性主要通过政治合法性资源汲取、政治价值认同、政治制度及其设施运行等方面的稳定性来体现。经济发展引发的社会秩序的变动、利益诉求表达要求的增加及其制度化回应情况往往对政治稳定产生较大的影响。[4]在中国语境中，标示政治稳定的主要方面是中国共产党的执政地位、指导思想及其建立的政权、坚持的政治制度没有受到动摇性的挑战与冲击。在中国的体制下，社会组织对政治系统稳定性的影响，主要集中在社会组织利益诉求表达造成的政策结果对中国共产党执政资源汲取的稳定性与政权运行的稳定性的影响上。

（三）研究框架与研究方法。研究中国社会组织对政治稳定的影响，必须回到中国情景，分析国家与社会关系的演变。因为只有从国家与社会关系演变中，才能准确地分析社会组织的角色定位，进而才能准确地探析社会组织对政治稳定影响的情况。而研究国家与社会关系的演变，必须从历史的深处着手，找准国家与社会关系演变的逻辑起点与动力。研究历史，终须回到现实，回到社会组织对政治系统稳定性影响的现实状况与后果，这样才能提出相应的改善路径。因此深入研究社会组织对政治稳定的影响，须以结构-功能分析、历史分析、经验分析的方法来进行。

二、国家与社会一体化中社会组织维护政治稳定的角色型构与演变

在建政之前，中国共产党基于生存与发展的需要，确立了群众路线和统一战线两大战略，并建立了儿童团体、青少年团体、妇女团体、工会、农民协会等组织落实两大战略。建政之后，在推行阶级斗争与计划经济的基础上，中国共产党继续坚持统一战线，实践群众路线，力图建构一种不同于资本主义国家立基于市场经济之上的国家与社会之关系。中国共产党着力型构的新型国家与社会关系，以计划经济为经济基础，强调政治权力对社会力量的统领、体制对社会团体的吸纳。从历史发展的脉络来看，这种新型的国家与社会关系实际上是建政前中国共产党与社会关系的扩展版。在社会的组织方式层面，中国共产党对这种新型国家与社会关系建构主要是通过国家对社团登记、整顿与业务领导工作完成的。建政伊始，在党巩固政权的总体战略框架之下，依据《中国人民政治协商会议共同纲领》相关条款，本着“保护人民集会、结社自由和防止、镇压一切反革命分子的活动”的目的，1950中央人民政府制定和通过了《社会团体登记暂行办法》，并于1951由中央人民政府内务部制定和颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》。[5]之后，各级人民政府依据这两个法规对社团进行了登记和整顿。重点是整顿。通过整顿工作，改造、取缔了一批政治上有问题的社团。整顿工作完成后，社团被纳入到统一战线之中，成为党联系群众的助手与维护政治稳定的体制内力量。社团被吸纳到体制内的重要表现是政府对合法登记的社团进行了嵌入式管理，给予社团人头费与活动经费支持。在利出一孔的计划经济体制下，没有体制内资金的支持，社团不可能存活。至此，政治异己生存的组织平台消失，整个社会在政治上趋于同质化。这为之后历次政治运动顺畅开展提供了有力支持。尽管之后的某些政治运动对社会主义建设事业带有破坏性，但在社会上没有遭遇强有力的反对或异议，这在一定程度上与社团体制化有关。

“文革”十年，党关于社会管理的战略框架、制度、机构遭到严重破坏，为文革后社团从体制内逸出提供了可能性。文革期间，我国党政机关受到冲击，处于不正常状态。1969年，中央人民政府内务部被撤销，其职能分别转给了财政部、公安部等几个部，由于这些部门任务繁忙，几乎顾及不到民政工作，全国性社团也就没有了法定的登记与监管机关。1978年，国家组建民政部。但由于种种原因，直到1988年民政部社团管理司成立之前，民政部门社团管理工作实际上处于中断状态。因为这样的情况，社团审批权限开始分散，不仅党政部门审批社团，而且社团也审批社团：“学会批学会”、“协会批协会”，一直批到“第五代”，使社团得到了空前的大发展。[5]

之后，在70年代末到80年代末即文革后的十年左右的时间里，伴随着社团大发展大繁荣，党和政府对社团可能会影响政治稳定的忧虑日渐增加。在这样的背景下，社会管理体制化的战略思维逐渐苏醒。1984年，中共中央、国务院下发《关于严格控制成立全国性组织的通知》，国家体改委根据该通知精神制定了相应的规定，对社团的发展进行政策性调整；与此同时，广东、北京等省市制定了地方性社团法规，对当地群众的结社活动进行规范。[5]1987年，民政部接受国务院关于结社立法的委托，成立“结社法起草小组”，调查社团发展情况，并向各界征求立法意见。在此基础上，民政部牵头起草了《中华人民你共和国结社法》（草案）。但在组织的几次该草案讨论会上，各相关学科专家对结社立法中的重大问题分歧较大。在此情况下，民政部报请国务院改立程序性法规，获得国务院的同意。随后，民政部组织力量起草了《社会团体登记管理条例》，经过反复修改，于1989年获得国务院通过并颁布实施。[5]相对于1950年的《社会团体登记暂行办法》，1989年的《社会团体登记管理条例》增加了业务主管单位与民政部门对社团的双重管理、一业一会、不同层级行政区划内社团分割管理等内容，力图进一步强化管理，把社团重新拉回体制内。这些制度设计的一个重要目的就是化解社团发展带来的政治风险。1998年中央政府再次对《社会团体登记管理条例》进行了修订，主要是增加了社团注册资金、会员人数、办公条件、年检事项等内容，进一步提高了社团登记注册的条件与管理的强度。至此，政府完成了对社会组织再次体制化的进程。

社会组织再次体制化进程的完成，强化了党和政府对社会发展的主导权，在一定程度上缓解了党和政府对社会组织自由发展可能带来的政治风险的焦虑。但是这种焦虑可能是主观误解造成的，因为在中国共产党的历史上并没有出现过类似的情况。建政前，中国共产党发动成立社团对抗国民党专制政权，是一种政党加社团的模式，而不是单一化的社团模式。没有政治力量的推动，社团往往更倾向社会活动，而不是政治活动。而且即使社团政治化，如果国家法治框架与权威确立，其政治风险也是可控的。这已经为一些国家社团的发展历史所证明。美国历史上曾出现过一些社团的政治化现象，但是由于在宪制与法治的框架内处理其政治风险，并没有威胁到其体制的存续。比如美国的一些工人团体、农民团体从成立开始就是政治化的，但是由于美国的法治体系提供了制度化渠道与平台供其进行利益表达与政治博弈，所以它们的政治化并没有带来对体制不可控的冲击。中国共产党通过国家立法，以双重管理、一业一会、行政层级分割管理等制度管控社会组织的发展与政治化，在建政初期可能有其必要性，但是从长远来看，不利于社会组织的发展与繁荣，而且与市场化改革后分化的社会结构的利益信号传递需求是背道而驰的。

三、国家与社会关系变迁下社会组织非均衡发展对政治稳定的影响

经济上接近四十年的市场化改革以及与之相适应的社会管理改革已在国家和社会之间拉开了一定的距离。在市场经济中，利出多孔，民众不再需要完全依赖国家资源生产和生活，社会因此获得了一定的相对国家权力的独立性与自主性。社会已不再是国家以计划经济为平台、以行政权力为手段、以户籍制与档案制为依托进行调控的身份制社会。对人民公社制、户籍制、经济所有制、高等学校升学制、政治审查制的改革冲击、软化了把民众分割成农民、工人、干部的身份制度，使其发挥社会分层的作用凋谢了。在自然界，新陈代谢是常态，实际上，在社会生活中，新陈代谢也是常态。当旧的分层机制不能充分发挥作用时，必有新的分层机制出现。因为从历史经验来看，人类的智计总是倾向于等级分层的。尽管如此，不同的分层机制内含的正义性却是有区别的。从古代就已经出现的各种身份分层机制，限制、甚至禁绝了人们通过努力改变社会位置的机会，从其产生开始，就成为社会底层民众攻击的对象。在现代社会，其合法性更是受到空前的普遍性质疑。十一届三中全会实行改革开放国策以来，尽管从总体上讲，权力在社会分层中仍具有主导性的作用，但市场、教育等新的社会分层机制已出现，而且发挥的作用已显著化。现阶段，身份制基本上退出了分层领域。中下层民众仅通过上中专、大学获得工人、干部身份，已很难提升社会位置。取代身份分层的是多种社会机制作用下的职业与收入分层。在具体的社会生活中，左右不同价值取向的民众向上流动的机制是不同的。即使不进入体制内，中下层民众通过市场创业、就业也可获得一些向上流动的机会。在这样的背景下，社会分层复杂化、细致化，社会利益诉求多样化。社会利益诉求要进入国家政治过程，必须进行集约化提炼。政治是众人之事，是集约化社会利益诉求的回应机制，它不可能对原子化利益诉求进行回应。因此，社会分层的细致化必然需要大量的利益代表性社会组织，并对其利益诉求表达能力提出较高的要求。

但是在中国现阶段，代表、表达民众利益诉求的社会组织不仅数量少，而且结构失衡。基于政治上维稳的考虑，中国在20世纪90年代末通过制定《社会团体年度检查暂行办法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及修改《社会团体管理条例》，完成了从20世纪80年代末开始的第二次社会组织体制化进程。但是这种严厉的政治性体制化进程立即遭到了国家经济发展战略的挑战。十一届三中全会以来，执政党采取了把经济发展作为国家中心工作的战略，力图以发展经济来维护和提升执政的合法性。这必然要求国家把大量资源投入到商品生产与基础设施建设中。这种对经济建设偏重性投入，使国家对教育、医疗、社会保障等公共品的投入受到限制，国家所供给的公共品难以充分满足社会的需要。在市场体制下，国家需要为市场分化兜底，通过供给公共品，进行第二次分配，化解市场分化的消极后果。否则市场分化就会影响劳动力的再生产与民众的市场消费能力，导致市场发展的潜力受到限制。而且国家不能提供充足的公共品为市场兜底，社会财富就会向两极化方向发展。这就可能使社会阶层固化，加大社会阶层之间的隔阂与冲突，使社会演变成断裂型社会，增加社会政治风险。[6]但是，在加速发展经济的大背景下，国家对增加公共产品的供给独木难支，心有余而力不足。在这样的情况下，政府不得不通过允许企事业单位、社区内社会组织、草根社会组织等非注册类社会组织的存在以及对社会组织挂靠单位要求松动的措施，变通和软化抑制社会组织发展的双重管理体制，推动与政治、法律维权、宗教等无直接关联的社会组织的发展。正是在这样的动作下，在20世纪90年代末在数量上“通缩”之后，中国社会组织从21世纪初在数量上出现了反弹式增长（表1）。[7]

但是社会组织的这种反弹式、适应式增长在结构上是畸形的。在国家维稳的社会政治战略和以发展为中心的经济战略相互矛盾的驱动力下，成长起来的主要是既服务于市场与资本、服务于政府决策，也为对应的资本及其吸附阶层和体制内中间阶层代言的行业协会商会和科技社团等组织，以及为市场分化兜底的公益慈善类组织、城乡社区服务类组织等，而为底层代言、维权的组织却因制度性的限制而没有得到发展。民政部提供的统计数据较为清晰地支持了这一判断：近年来，包括行业协会商会、科技类社团、公益慈善类组织、城乡社区服务类组织等类型的社会组织增长趋势比较明显（图1）。[8]

图1 中国社会组织近年增长趋势

而法律类社会组织在数量上却一直没有增长。民政部第一次统计社团服务领域分类是2007年，该年法律类组织是0.3万多个，最近一次统计社团服务领域分类是2016年，该年法律类组织还是0.3万个。国家民政部第一次统计民办非企业单位领域分类是2003年，该年法律类民办非企业单位数量是728个，最近一次统计民办非企业单位领域分类是2016年，该年法律类民办非企业单位的数量是617个。[9]可能出于服从政策导向的考虑，民政部没有对代言类社会组织进行统计，但是南都基金会资助的2013年中国民间公益组织基础数据调查项目获得的社会组织分类数据显示，涉入到劳工权益、女性权利领域的社会组织仅为6.47%。[10] 这在一定程度上说明涉入维权与代言领域的社会组织数量都比较少。这种数量较少的法律、代言类社会组织应该主要是为社会底层服务的，因为其他阶层拥有自身维权与代言的组织和渠道。

这样，从社会组织层面来看，在社会利益代表、传递、表达结构上，就出现了较为严重的不均衡现象。这种不均衡的诉求表达结构使得强者愈强，弱者愈弱。社会底层没有充足的代言社会组织，就多以个体抗争和人群临时聚集的方式来表达诉求维护权益。[11]这就是近年来公民不服从事件和群体性事件频发的主要的组织性原因。个体抗争与群体性事件频发对党执政资源汲取的稳定性与政权机关运行的稳定性有较大影响，对政治的稳定运行是不利的。解决这一问题，固然需要多方面的措施，但是从组织层面予以重视和解决是基础性的措施。

四、国家与社会关系调适视域下消解社会组织发展对政治稳定不利影响的路径

（一）充分认识推动代言类社会组织均衡发展对调适国家与社会关系的重要性。

必须从思想观念上充分认识代言类社会组织结构合理化对改善国家与社会关系的重要性。改革开放以来，在市场分化力量的作用下，中国社会演化出不同于计划经济时期以身份制为特征的秩序。但这种社会秩序是一种权力调节尚不到位的社会秩序，一种社会分化较为明显的社会秩序。这种失衡的社会秩序是各种社会力量在政治系统中不对等博弈的结果。之所有说它是不对等的博弈，主要依据是各种社会力量的组织化程度不同，可资运用的组织化资源与博弈力量相异。现阶段中国社会中，组织化程度最高的是资本及其吸附阶层，它们拥有最多的组织化资源与最大的组织化力量；其次就是体制内中间阶层，它拥有的组织化资源与力量比不上资本及其吸附阶层，但相对其他阶层，它拥有的组织化资源与力量具有一定的比较优势。组织化程度比较低的是农民、农民工与城市工人阶层，相较而言，它们拥有的组织化资源与力量处于劣势。社会各阶层组织化程度不同，发声强度与冲击力就有差异，权力对它们的利益诉求满足的程度也不同。因为弱势阶层组织化的缺位或组织化程度不够，其诉求表达就多是无序的、情绪化的，这使底层社会与以维护社会秩序为重要使命的国家产生了较大的冲突。在这样的情势下，国家应充分认识到推动代言类社会组织均衡发展的重要性：代言类社会组织得到均衡发展，各阶层才能拥有相对均衡的代言渠道与力量，社会体系内部才能达至和谐的状态，国家与社会的关系才有更好的改善条件。

（二）改善社会组织发展的制度环境，消解社会组织发展带来的政治风险。

建构新型的国家与社会关系，必须从制度上改善社会组织发展的环境，推动代言类社会组织均衡发展。因为社会主要是以组织的形式运行的，所以调适社会内部关系及社会与国家的关系，必须改善社会组织发展的制度环境，推动代言类社会组织均衡发展，从而减弱社会内部各阶层之间及社会与国家之间的张力，更好地维护政治稳定。在社会组织研究界，学人普遍认为当前政府管理社会组织的制度设计主要是鼓励公共服务类社会组织发展，限制政治参与或者公共利益表达类社会组织发展。他们认为政府鼓励发展公共服务类组织，可增加社会公共品的供给，在一定程度上有利于维护社会与政治稳定。[12]这种识见有一定道理，但不尽然。当前的政府管理社会组织的制度设计固然鼓励公共服务类社会组织的发展，但对政治参与或公共利益表达类社会组织的发展不是都限制的，而是对其中的一些类型限制，对另一些类型却是鼓励发展的，具体来说，对与资本及其吸附阶层和体制内中间阶层相连的行业协会、商会、科技类社团等组织是鼓励发展的，对与农民、农民工、城市工人相连的农协、农民工NGO、民间工会等组织是限制发展的。其实，不仅农协、农民工NGO、民间工会等组织具有利益表达与维权属性，行业协会、商会、科技类社团等组织也具有利益表达与维权属性。笔者2015年曾对行业协会商会利益表达与权益维护功能进行过相关分析，成果发表在《理论与探讨》杂志上，这里不赘述。[13]而反映诉求是国家对科技社团的重要功能定位。[14]综合观之，行业协会、商会、科技社团等实际上已成为资本及其吸附阶层和体制内中间阶层反映利益诉求与维护权益的重要组织平台。如此，在利益诉求表达的组织结构中，资本及其吸附阶层、体制内中间阶层相对农民、农民工、城市工人阶层具有一定的力量对比优势。改变这一现实，必须改善反映和维护农民、农民工、城市工人权益的社会组织的孵化、发展的制度环境。具体来说，就是积极为它们联系业务主管或者指导单位，赋予它们合法身份，主动把它们纳入体制内诉求表达的渠道，而不是以双重管理制度排斥、打压它们。如此，就可一定程度上拓宽农民、农民工、城市工人的诉求渠道，改善国家与社会的关系，相对有效地控制无序表达带来的政治风险。

（三）对社会组织破坏政治稳定环境的负面行为依法进行有力的打击。

抑制和打击社会组织的负面行为，是改善国家与社会关系不可或缺的辅助性措施。社会组织负面行为过多，必然会冲击到社会正常秩序，甚至引发局部性社会动荡。如此情势，国家势必干预，以恢复正常社会秩序。这种干预牵涉面广，或多或少涉及到社会利益调整，难免不会造成国家与社会关系短时段的紧张化。为了有效控制农民、农民工、城市工人社会组织可能带来的社会与政治风险，除了积极把它们纳入体制管理的范畴外，另一个防范风险的必要措施就是及时对它们破坏社会与政治秩序的行为，依法进行有力的查处与制裁。现阶段在城市中，有些农民工组织资金来源少，员工工资与福利待遇水平比较低，为了增加活动资金与提高员工工资福利待遇，它们有一些营利行为。这有悖于其非营利组织的宗旨与性质，损害了其公信力，甚至还人为地制造了一些不正当的劳资纠纷，影响到地方政治稳定。此外，还有一些基金会从事洗钱活动，损害国家金融秩序，危害国家金融安全，可能引发社会不安定因素，影响政治稳定。在农村，一些邪教组织与黑社会性质的组织的串联活动，对当地社会与政治稳定也带来了一些不稳定因素。[15]对这些组织都应该及时查处，严厉打击。现代社会，法律是社会性契约。任何一个法律契约，必须设置违约条款，阐明违约责任及其惩罚措施，并在此基础上，严格执法，树立法律权威，抑制违法行为的发生。没有及时的违约惩罚，任何法律都无法树立起自身的权威。民政部门作为对社会组织进行行政管理的部门，应该发挥执法的枢纽的作用，联合公安、审计、工商、税务等部门以及社会组织的业务管理或指导单位，构筑社会组织执法联动体系，及时查处和打击社会组织的违法犯罪行为，有效地维护社会与政治的稳定。这样，就可较为有效地预防国家与社会关系的紧张化，为渐进地改善国家与社会的关系提供支持。

推动利益诉求类社会组织均衡发展，消解组织化利益表达结构中的不均衡因素，对建构良好的国家与社会关系，对维护弱势群体的权益，都具有重要的现实作用。这一问题的解决是社会治理走向善治的一个关节点，宜早不宜迟。

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基金项目:国家社会科学基金2012年资助项目“社会组织与政治稳定维护研究”（项目编号：12CZZ021）。

①根据相关文献和民政部社会服务统计资料，建政之后至1997年，官方一直把公益与互益机构称为社会团体，简称社团，1997年至2006年称为民间组织，2007年以来称为社会组织。除此之外，学界还常称它们为非营利组织、非政府组织、志愿者组织、第三部门等。本文按照所查找的不同时期的原始资料与官方统计口径，把公益与互益机构称为社团、社会组织等。

原载《理论与改革》2018年第3期