习近平总书记指出，中国有960万平方公里国土，56个民族，13亿多人口，经济社会发展水平还不高，人民生活水平也还不高，治理这样一个国家很不容易。我国是世界上最大的单一制国家，这决定了我国纵向治理相比于横向治理更难，也更加重要。党的二十大明确了我国到2035年发展的总体目标，其中包括“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。实现国家纵向治理体系和治理能力的现代化，是一项极为迫切的任务。坚持走中国式国家纵向治理现代化道路，可以为人类政治制度贡献中国智慧、提供中国方案，丰富完善国家治理的实践图景和理论谱系。

中国式国家纵向治理的独特优势

我国《宪法》第3条第4款，为国家纵向治理现代化的战略目标提供了根本保障，即“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”。该规定又称为充分发挥中央和地方两个积极性（以下简称“央地两个积极性”）原则。从宪法角度看，所谓国家纵向治理现代化，就是确保央地两个积极性充分持久发挥，达至动态平衡。与其他国家的宪法比较来看，央地两个积极性原则是我国独一无二的实践创新。

中国式国家纵向治理现代化深深根植于中国历史基因。中国自秦汉以来，“百代都行秦政法”，郡县制影响深远。清末曾按照西方宪法模式进行地方自治改革，但是并不成功，反而导致国家和社会严重失序。我国现行宪法按照社会主义民主原则构建了最符合实际的纵向治理模式，既充分吸收传统历史资源，也有效结合现代民主法治的普遍经验。实践证明，现行宪法施行以来，我国央地结构稳固，加强中央统一领导的同时，极大释放了地方活力，为改革开放以来的社会经济高速发展提供了有力保障，展现出独特的制度优势。

首先，我国的国家纵向治理体系保证了纵向协同与央地合力。我国强调分工配合而非分权制衡，将党的领导制度体系与国家机构体系有机结合，形成了纵向上的治理合力，排除了西方式政党制度的掣肘和央地国家机构间的对抗，在最大限度上避免了纵向治理过程中的制度性内耗。其次，我国的国家纵向治理体系实现了秩序与活力的有机结合。央地两个积极性原则是民主集中制的组成部分，而民主集中制是民主与效率的高度统一。就纵向治理而言，民主集中制既有效维护中央的统一领导，又充分发挥各级地方的主动性和积极性。最后，我国的国家纵向治理体系具有积极进取的鲜明特征。这是由宪法所确立的国家任务和目标决定的，即“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。这要求我们国家是任务引领型国家，执政党是使命驱动型政党，各级党政机构应积极进取，我国的纵向治理结构必须导向国家任务目标的实现。

中国式国家纵向治理的制度构造

央地两个积极性原则本身具有一定概括性，须借助具体制度构造来实现治理效能。在我国的国家纵向治理演进过程中，现代化与法治化不断交融，其中有三套制度模块最引人瞩目。

其一，集中力量办大事的制度模块。“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”是我国国家治理的显著优势之一。一方面，这离不开党中央的集中统一领导，要求少数服从多数，下级服从上级，全党服从党中央。另一方面，在国家机构的组织架构中，全国人大及其常委会统一行使国家立法权，中央国家机构主要负责全国性事务并加强宏观管理，从而维护法制统一、政令统一和市场统一。此外，我国各级监察、审判和检察机关具有国家性，代表国家依法独立行使职权，有力维护中央的统一领导。

其二，因地制宜的制度模块。在中央的统一领导下，各地方、各部门、各方面的积极性、主动性和创造性得到充分发挥。党和国家机构的组织架构包含自下而上、由地方到中央的民主选举链条，各地方享有宪法所赋予的自主权，可以创造性地开展工作。1994年开始施行的分税制，既强化了中央的宏观调控职能，也有效激励了地方发展潜能。一系列的体制机制安排确保了国家纵向治理因地制宜、因时制宜、因事制宜、因人制宜，做到人尽其才、地尽其利、物尽其用。

其三，“由点到面”的改革试验机制。现行宪法诞生于改革开放之初，也为试验性的改革优化创造了空间。地方立法权的不断扩容，充分赋予地方试点试错的制度空间。全国人大及其常委会不仅授权经济特区、海南自贸港、上海浦东新区进行试验性立法变通，并且多次就特定事项作出改革试点授权。四十多年来，经由中央授权或者由地方自主进行的立法试验和政策试验，形成了大量可复制的成功经验，并源源不断地输送到中央层面，持续促进了整个国家的制度优化。

国家纵向治理法治化的法理阐释

在构建中国自主的宪法学知识体系过程中，国家纵向治理法治化的法理阐释是一个非常重要的着力点。就实践基础而言，央地两个积极性原则既是中国宪法的原创性话语，也体现 了中国式国家纵向治理体系的独特优势。国家纵向治理法治化，不仅涉及央地关系和国家机构，而且涉及基本权利等众多领域，对它进行系统的法理阐释，是以问题为导向精炼和整合宪法理论的必然要求。

我们应当构建系统融贯的央地两个积极性释义学体系。随着全面依法治国的推进，国家纵向治理的制度构造不断转化为成熟的立法。其中，不仅包括各类国家机构组织法，还包括各种程序法和行为法、财政预算法、立法法等。随着国家纵向治理现代化进程的不断加快，相关制度模块的法治化水平将继续提高。因此，就有必要从理论上归纳与提炼相关的法律制度安排，形成央地两个积极性的完整规范体系。此外，国家纵向治理法治化的法理阐释有助于进一步健全充分发挥央地两个积极性的体制机制。党的二十大以来，中国特色国家治理得以进一步发挥其制度优势，并在此基础上固根基、扬优势、补短板、强弱项。其中，国家纵向治理的法律制度也需要进一步优化，央地职责同构等问题应当在央地两个积极性原则的指引下寻求解决之道，法治化程度不足的部分也需要继续补强。

总之，在宪法轨道上继续推进国家纵向治理现代化，充分总结、保障和发扬我国国家纵向治理体系的独特机制及其优势，既是一项极为重要的实践课题，也是一项非常迫切的理论任务。

（本文系国家社科基金重大项目“国家纵向治理体系化和法治化若干重大问题研究”（20&ZD159）阶段性成果）

（作者系天津大学法学院教授）

原文发表于《中国社会科学报》2024年4月9日第5版