内容提要：收入分配是直接关系亿万民众切身利益的重大而复杂的问题。深化收入分配制度改革，需在“激励—约束”框架下，廓清“公平与效率”关系的准确内涵，对收入差异形成原因做出正确分析，为把握好政策理性奠定认识基础。中国优化收入分配的基本思路，应是以共同富裕愿景为“目标导向”，结合“问题导向”，加快推进由“先富”向“共富”的战略转换。其基本原则需遵循：以合理的收入分配激励创业创新，承认各要素的贡献、把按劳分配与按其他要素分配相结合，在“倒U曲线”前半段适当允许、容忍收入差距扩大，同时主动施加调节以遏制“两极分化”，运用系统工程思维以改革为龙头带动分配制度、政策体系动态优化。在此基础上，建立健全规则与过程公平的国民收入初次分配制度，建立健全结果适当均平的国民收入再分配制度，健全与完善国民收入第三次分配制度，并推进国民收入分配的配套制度改革。
收入分配问题是一个重大而复杂的社会问题，受诸多因素的影响，同时又是诸多社会问题的根源所在。改革开放以来，我国收入分配制度改革逐步推进，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度框架基本确立，以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制框架初步形成，配合和促进了社会主义市场经济体制的建立和国民经济发展，人民生活水平显著提高。同时，也要看到收入分配领域仍存在不少亟待解决的突出问题，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，收入分配秩序不规范，隐性（灰色）收入、非法（黑色）收入问题比较突出，部分底层群众生活比较困难，与宏观收入分配格局相关的一系列制度建设合理化改革任务难度很大，推进迟缓。这些问题的存在，关联于我国经济社会转轨与发展全局的“矛盾凸显”，迫切需要我们加强深化收入分配制度改革研究。
党的十八大报告指出，“实现发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革”。党的十九大报告进一步指出，“坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高”。可见，收入分配问题已成为解决好人民最关心的利益问题、提高人民物质文化生活水平的一个重大的、足以影响全局的基本问题。我国在过去近40年里取得的发展奇迹，得到了人民群众广泛的拥护和积极的参与，根本原因就在于，改革开放的伟大变革带来了生产力的解放、国力的增强和人民生活水平的提高。随着经济社会持续快速发展，人民生活需要日趋多样化，以多方面、多层次生发的对美好生活的向往更加强烈。与此同时，我国仍然是一个发展中国家，人均国内生产总值在国际上尚处于中等收入国家行列。党的十九大把新时代我国社会主要矛盾概括为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，并有针对性地提出了提高人民收入的重要原则与要领：“坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制，促进收入分配更合理、更有序。鼓励勤劳守法致富，扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入”（习近平，2017）。这些为优化收入分配、更好满足人民需要，给出了重要的指导。
坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕，是习近平新时代中国特色社会主义思想的精神实质，体现在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之中，也是破解不平衡不充分发展的关键。而解决好收入分配问题以促进共同富裕，从学理视角而言，需在激励—约束的认知框架下，把握好优化收入分配的政策理性，厘清追求共同富裕愿景以及由“先富”向“共富”转换的基本思路，在遵循承认各要素的贡献、把按劳分配与按其他要素分配相结合等基本原则下，以改革即解决有效制度供给问题为龙头，带动初次分配、再分配、第三次分配及其配套政策设计和政策体系动态优化。
一、 收入分配激励—约束分析认知框架
收入分配问题的“激励—约束”，实质上就是要处理好“做大蛋糕”与“切好蛋糕”这两个紧密关联、在社会再生产中主要的、互动的对立统一关系。
（一）“公平”的概念和“公平与效率”的关系亟须廓清
关于“公平与效率”的讨论在学术界由来已久，所涉及的现实问题是非常重要的，而且近年在中国与日俱增地引起了各方面的强烈关注。已有不少研究者指出：公平与效率的关系并非全是此消彼长的对立关系，也有相互促进、互为条件的关系。这一点十分重要，但仍需要进一步细化分析。我们认为，如果从细致、严谨的研究角度，应该把“公平”之内涵再作拆分，通常人们谈到的公平问题，要视情况的不同再作细分定位才能较准确地表达原意。比如说近年来人们越来越多地认同应做出“规则的公平”、“过程的公平”和“结果的公平”这样的划分，那么规则公平和过程公平所强调的是“公正”、“正义”，这两个方面的公平与效率是没有矛盾的，并且是保护、促进效率的，主要是指通过公正的待遇和处理，使大家各尽所能，得到一种发展中的公平的环境。……近些年收入分配方面的矛盾凸显之后，人们讨论时往往慷慨激昂，争论激烈，但却普遍地把这两个应当清楚区分的命题混在一起说，也就带来了在同一个概念下说不同的事情、实际没有共同语言的情况，造成了中文语境中“公平与效率”问题的混乱。观察西方学界关于“公平与效率”的汉译文献，也有类似的问题，英文fair、fairness、equity、equality在词典上普遍是互证互解的关系，中文一律译作“公平”，但细究词根与最基本的词意，equity有“股本”之意，更适合于表达标准化的“均平”，而fairness与“标准化均平”不发生交集，更接近于正义（justice）的含义，一般应译为“公正”。如更多地细考这样的语义差别，讨论者陷入“捣浆糊”不良状态的危险性，可望由此有所降低（贾康，2007）。
（二）“公平”与“均等化”方面的政府责任应当明晰化、合理化、动态化，把握好市场经济环境中的政策理性
如果从起点公平、过程公平（意在“公正”）的角度来看，政府的应尽之责是制定和维护必要、合理的法律制度和规则，保护合法的产权和公平竞争的环境（“刷出一条起跑线”）。如果从结果公平（意在“均平”）的角度来说，政府的作用应更多地体现为通过再分配手段抑制、缓解收入悬殊。前期的“结果”在一定场合又是后期的“起点”，于是又联系到政府的另一项应尽之责，就是努力发展和实现基本公共产品、公共服务的“均等化”，这个问题的实质是要“托一个底”，政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障这类公共产品与服务，应该首先把最低限度上的供给水平托起来。同时这并不应理解为政府可以和应当大包大揽地过度着力，把在公平竞争之中和之后必然形成的差异压得十分扁平。应力求清晰地形成政府职责边界和“政策理性”的要领，促成政策的合理优化调整，以有利于社会矛盾的缓解与多元主体活力的持续释放，保障和支持现代化事业的持续发展。
比如，在“住有所居”的公共供给方面，政府首先要托的底其实不是“经济适用房”，而应该是公租房（廉租房与公租房因为实际很难划清区别界限，可统称为公租房），其入住者是没有产权的，由政府甄别鉴定社会最低收入阶层，让他们入住而“住有所居”。这是关系整个社会稳定的一种“公共产品”。同时政府做这件事情的管理成本也会比较可观，必须在众多社会成员中对公众负责地认清到底谁有资格得到这种公租房待遇。人住进去以后，政府还应跟踪观察，如果入住家庭后来的收入上升到一定的程度，则应劝他们搬出去，把资源腾出来去解决真正低收入阶层“住有所居”的问题。这种管理成本是必须付出的，因为这是政府非做不可的事，关系整个社会的稳定。但是如果按这个逻辑不断提升，以类似方式包揽边界不清的“经济适用房”（现实生活中扩展至十几种具体形式）的供给，说起来会很得民众拥护，实际上做起来却发生大量的扭曲，不少收入较高的人混入其中、防不胜防地钻各种制度与政策的“空子”，大量不具备资格的较高收入者能够买这种房子，实际上是排挤掉了真正在较低层的社会成员的对应机会，不当地占据了原指望发挥其政府功能的宝贵的公共资源。于是从追求公平、公正的理念出发，造成的却是让人啼笑皆非的结果，使五花八门的“经济适用房”变成了一个“管不了，管不好”的事情，政府做了很多还要挨骂，因为往往把应当用来“雪中送炭”的钱，变成了“锦上添花”和乌烟瘴气的设租寻租投机取巧，好的动机没能带来好的结果。
（三）为把握好收入再分配的政策理性，需以对收入差异形成原因的正确分析为政策设计的哲理性前提
结果的公平（“均平”）与效率确有一定的负相关关系，在我国的“矛盾凸显期”正确处理“均平”与效率的权衡点，既是各方都非常关注的事情，也是非常复杂、很有难度的事情，是把握好政府于再分配领域的政策理性的核心问题之一。毫无疑问，以必要的调节、控制、规范手段介入收入再分配，遏制收入差距悬殊、防止“两极分化”的固化并促其收敛，是政府的应尽之责，但需要以对收入差异的原因做出正确分析为前提来有针对性地实施分类的政策和协调、组合、配套的方案。概而言之，应鼓励的收入差异还需要有所鼓励，正当的收入差异应尽量容忍，不规范的收入差异要调控抑制，不正当的收入差异则应大力消除，进而才有利于把握好均平-效率的权衡。这样的认识，是从居民收入差异的具体分析而来的。
具体分析中国改革开放以来社会成员收入差距扩大的原因，至少应包括如下七个层次或七个方面：
第一是源于诚实劳动中努力程度和辛劳程度不同而形成的收入差别。在传统体制平均主义大锅饭环境中，“干好干坏一个样”，那是养懒人的机制和体制，收入差异小，但生产力也得不到解放，被有识之士深恶痛绝。改革开放之后，总体的“勤快”程度提高了，但“勤快人”和“懒人”的相对差异仍然存在，新的体制和机制使“懒人”和“勤快人”的收入差异明显扩大，这种源自努力程度、辛劳程度不同而形成的收入差别，或作为收入差别中的一种重要构成因素，在社会生活中必然出现。
第二是源于个人禀赋和能力不同而形成的收入差别。社会成员间必然有禀赋和聪明才智方面的一定差异，在改革开放之后发展起来的竞争环境下，先天禀赋和基于其他原因在后天综合发展起来的聪明才智，结合构成个人各不相同的能力、才干。这种客观存在的差异必然带来个人收入水平上的差异。一些特殊的、稀缺的能力与才干，如企业家才能、科技人员创新才能，也包括文体明星的特殊技能等，一旦在市场中具体化为竞争力，则相关收入差别的扩大，往往比“努力程度”带来的差别要高出许多倍。
第三是源于要素占有的状态、水平不同而形成的收入差别。由于种种客观原因（如继承关系），每一个具体社会成员在资金、不动产，乃至家族关系、社会人脉等方面（这些都可归于广义的“生产要素”范畴），必然是有所差异的，而由此带来的收入（如利息、房租以及经营活动中的重要信息、正确指导与规劝等促成的收益）高低不同，也是客观存在的，并且有可能形成一定的传承和“自我叠加”的关系。
第四是源于机遇不同而形成的收入差别。比较典型的是市场态势变动不居，不同的人做同样的事，可能纯粹由于时点不同（当然实际生活中也可能会伴随其他方面的种种不同）而结果大相径庭，“好运”的可好到一夜暴富，“坏运”的会坏到血本无归，这里面机遇的因素也是不可否认的，在市场经济的某些场合，其作用还十分明显。
第五是源于现行体制、制度“明规则”因素而形成的收入差别。有些由体制造成的垄断因素和制度安排因素，在现实生活中可以强烈地影响社会成员收入水平的高低。比如一般垄断行业职工的收入明显高于非垄断行业，又比如公职人员收入水平与组织安排的具体位置关系极大（如某地一位财政局长曾被组织上调到当地银行当行长，收入一下子翻了几十倍，后来又调回来当财政局长，收入又一下子掉了下来，“组织上让我富我就富，让我穷我就穷”）。
第六是源于现行体制、制度中已实际形成而不被追究，或暂时不被追究的“潜规则”而形成的收入差别。这大体相当于人们一般所说的“灰色收入”，现实存在，透明度很低，往往在规范渠道之外，按“心照不宣”方式或“内部掌握”方式实施其分配。比如前些年公职人员相当大的一部分“工资外收入”，在没有“暗账翻明”而阳光化、规范化之前，很多可归于这种收入，其因不同条件、不同部门等等，又往往差异很大。再比如企业在法规不明不细或监管松弛环境下，因怎样“打擦边球”不同而形成的职工收入分配水平差异，也可能十分显著。
第七是源于不法行为、腐败行为而形成的收入差别。这大体相当于人们一般所说的“黑色收入”，往往数额巨大，与违法偷逃税款、权钱交易、贿赂舞弊、走私贩毒等相联系。
上述多个角度、不同层面的收入分配差异形成原因，在现实生活中的某一个具体案例之内，到底有多少因素介入，各起多大作用，通常都不可一概而论。从政策理性原则说，应首先在哲理层面明确对应于各个收入源头的不同针对性的政策导向。粗线条地说：
1.对于勤劳致富、才能致富（前述第一、二项原因），政策应当大力鼓励或以鼓励为主。
2.对于要素占有和机遇不同（前述第三、四项原因）而形成的收入差异，政策上应当适当调节，但不宜作抹平处理（否则开放条件下的要素外流将十分严重，市场经济中客观需要的首创、冒险精神也将受到极大抑制）。
3.对于体制性明规则、潜规则不周全、不合理（前述第五、六项原因）造成的收入差异，在明确需有所调节、抑制的同时，关键是以政策和制度建设推动深化改革、机制转变（包括“花钱买机制”），追求制度合理化、规范化，再配之以必要的再分配调节（光讲调节不注重制度建设，必然流于“法不治众”或“扬汤止沸”）。
4.对于违法乱纪的“黑色收入”（前述第七项原因），必须坚决取缔、惩处，打击其行为，罚没其收入，并注重从源头上加强法治、制度建设以抑制违法乱纪、腐败行径的滋生土壤与条件。
在上述的哲理层面的政策理性引出相关的思路和对策，是在具备正确的大方向和针对性要领之后，再做出具体的政策设计（包括政策工具选择、政策组合和有效率的实施方式与程序等，以及不同阶段政策力度的把握），方可以落实政府在收入再分配中应当具有的政策理性，正确把握均平-效率间的权衡，发挥好政策应有的功能。应当说，这是相当复杂而艰巨的任务，是“供给侧结构性改革”中应由粗到细逐步优化的系统工程（贾康，2012）。
二、优化收入分配的基本思路：共同富裕愿景及其“先富共富”实现路径
马克思主义基于对人类社会发展规律的认知，提出未来社会应是生产力高度发达状态所支持的“自由人的联合体”，其中每个人的自由发展成为一切人自由发展的前提条件（《共产党宣言》）。不言而喻，与此种追求相匹配的一定是“共同富裕”的分配状态（“各尽所能，按需分配”）。这一共同富裕的科学社会主义的理想愿景，在社会主义初级阶段中国改革开放后之“中国特色社会主义”的伟大实践中，已由邓小平明确地表述为实现现代化而奋斗的战略目标和“社会主义的本质”。邓小平所高屋建瓴而简洁地概况的“共同富裕”认识，上合中国古代早已树立的“大同”理想，下合现时亿万民众对美好生活的向往，可说是代表着人类文明发展与社会进步提升过程中的总纲，是今后优化我国收入分配明确的“目标导向”。
（一）“效率优先，兼顾公平”的分配机制与“先富”战略的确立
改革开放之初，我国的经济发展水平还相当落后，社会生产力极为低下，社会基本矛盾，即人民日益增长的物质文化生活需要与落后的社会生产之间的矛盾尖锐。为尽快摆脱贫困落后的状况，我国及时制定了以经济增长为核心的发展战略，确定了“效率优先，兼顾公平”的分配机制和原则，以发展经济为第一要务，鼓励一部分人先富起来，以先富带后富，最终走上共同富裕之路。
邓小平在改革开放之初就指出，在共同富裕的目标下，可以鼓励一部分地区、一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来[5]。1984年，十二届三中全会提出，“共同富裕决不等于也不可能是完全平均，决不等于也不可能是所有社会成员在同一时间以同等速度富裕起来……只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来，才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用，并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕”。1992年，邓小平在南方谈话中进而再次强调，“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕”[6]。党的十四大也提出，“运用包括市场在内的各种调节手段，既鼓励先进，促进效率，合理拉开收入差距，又防止两极分化，逐步实现共同富裕”。 1987年，党的十三大提出了允许合法的非劳动收入，在促进效率的前提下体现社会公平等观点。1993年，党的十四届三中全会提出，个人收入分配要“体现效率优先、兼顾公平的原则”，1997年党的十五大再次重申了这一原则。
“效率优先，兼顾公平”的分配机制由于崇尚效率，从而有效地刺激了经济增长，国家的经济实力显著增强，人民的生活水平得到了明显改善。1979—2006年，国内生产总值从3624.1亿元增长到209407亿元，年均增长率高达9.66%，而同期世界平均GDP增长速度仅在3%—4%之间。近年来，受国际金融危机的影响，我国经济增长速度虽然有所回落，但仍远远高于世界平均水平。与此同时，随着国民经济的快速发展，以收入分配失衡为核心的社会公平问题也在不断加剧，经济增长与社会公平之间的矛盾日益尖锐，并已成为当前经济社会发展中不容忽视的重大问题和突出矛盾。2002年，世界银行指出：“大范围的贫困人口减少是中国1979年改革之后所取得的最大成就之一。……此后的深化改革并没有像之前那样让贫困人口受益。在没有解决其他国内市场扭曲问题的情况下进行这些改革反而使得中国的收入差距扩大。”
（二）下一阶段应加快推进由“先富”向“共富”的战略转换
改革开放初期，正是针对社会生产力低下、经济社会发展水平落后的国情特点，我国及时制定了以经济增长为核心、鼓励一部分人先富起来的“先富”战略。事实证明，这一决策是正确的选择，使我国尽快摆脱了贫困落后状况。然而，这一不平衡发展战略也是有代价的，随着经济社会的发展，以收入差距扩大为代表的负面后果日益凸显，不同程度的危害已经产生，经济发展战略实现由“先富”向“共富”的阶段性转换显得愈发迫切，并且转换时机和条件也已成熟。一方面，改革开放以来所取得的经济成就为调节收入分配和构建和谐社会创造了必要的物质基础，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度为此提供了强有力的制度基础；另一方面，缩小贫富差距，避免陷入中等收入陷阱的客观要求已十分迫切。这就标志着我国发展战略重心由“先富”转向“共富”的时机已经成熟，既具备必要的物质条件，也具有很强的现实紧迫性。
选择恰当的时机将经济工作的重心由“先富”转向“共富”是改革初期便确立的一项既定发展战略，也是社会主义共同富裕木质的必然要求。根据世界各国经济发展规律和经验的启示，同时鉴于收入差距过大所带来的越来越多的负面影响和各种危害，在“问题导向”之下，我国当前己迎来了由“先富”到“共富”阶段转变的全局性契机，特别是基于上世纪末以来陆续制定和实施的西部大开发战略、农村税费改革、东北振兴和中部崛起战略效果的逐步显现，我国地区居民之间、城乡居民之间的生活、收入水平差距在近几年己开始逐渐缩小，为共同富裕发展战略的实施奠定了初步的基础。下一阶段，我国应以十九大精神为指导，针对“人民群众不断增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间”形成的社会主要矛盾，把“问题导向”结合于“目标导向”，正式将“先富带后富，最终实现共同富裕”确立为未来经济发展中的工作重心之一，持续推进收入分配制度改革，从而使全社会的努力更加集中到实现共同富裕这一社会主义根本目标上来。
三、追求共同富裕愿景、走通“先富共富”之路的基本原则
一部分人、一部分地区先富，固然产生了可能带动其他人、其他地区也谋求致富的示范效应、辐射效应，但也必然带来一定阶段内随收入差距扩大、社会矛盾累积而来的较低收入社会成员的不安与不满。对于这种矛盾纠结如果处理不当，必然制约经济社会健康发展，甚至出现由于收入分配领域的经济问题引致社会化、政治化问题的不良结果。邓小平在关于“先富共富”的论述中，已敏锐地、前瞻性地强调所指出了防范与克服“必然发生”的两极分化问题，“先富共富”框架中内含着、关联着我们应正确掌握的在国民收入分配领域内的若干基本原则（邓小平，1994）。国内外学者的相关研究，也可给予我们一系列的重要启发(布坎南，1988；王小鲁，2010；托马斯·皮凯蒂，2014）。
（一）以合理的收入分配激励创业创新
创业创新所引发的经济发展活力，就是从根本上决定社会发展与支撑生产关系走向进步和升级的社会生产力。“发展是硬道理”，要求收入分配一定要首先从有利于发展生产力视角处理好鼓舞、激励“做大蛋糕”、“创新发展”的机制功能问题。这一原则是从“生产决定分配”的历史唯物论原理出发处理根本的发展动力问题。总体而言，人民群众的收入只能是在经济增长的基础上实现同步增长，劳动者的报酬只能是在劳动生产率提高的基础上实现同步提高。否则，再美好的分配愿景也将成为无源之水，无本之木。
（二）承认各要素的贡献，把按劳分配与按其它要素分配相结合
在社会主义初级阶段社会主义市场经济运行中，固然需要处理好“按劳分配”的机制构建，同时还必须结合地、协调地处理好按照资本、土地、技术成果等要素贡献因素作出分配的机制构建，这样才能有利于解放生产力和可持续发展。这一原则主要处理的是在初次分配环节“分好蛋糕”以求不断地激励“做大蛋糕”的问题。初次分配层面上，需更多侧重市场竞争中规则的公平、过程的公平。
（三）在“倒U曲线”前半段适当允许、容忍收入差距扩大的同时，就要主动地施加调节遏制“两极分化”
库兹涅茨于1955年美国经济学会上首先论及的倒U曲线（库兹涅茨，1955）所揭示的收入差距扩大到顶后又会转为缩小的过程，不应认为是、也不可能是一个纯自然过程。发达经济体所形成的社会福利政策及税收、社保制度等经验，都体现了制度机制设计的可塑性空间与主动作为空间。在明确追求共同富裕的社会主义中国，这种可塑性更值得被积极借鉴和进一步强调、强化。这一原则，是主要处理于再分配和第三次分配领域，针对皮凯蒂研究所揭示的资本长期强势问题形成矫正效应，来进一步“分好蛋糕”，以服务于可持续地“做大蛋糕”和谐发展的问题。于再分配、三次分配领域，需要更多侧重对市场竞争所形成结果的适当均平化调整，及与之对接的下一轮各相关主体“起点的公平”。
（四）以“阳光化、鼓干劲、促和谐、扶弱者”为要领，运用系统工程思维构建分配制度体系
解决收入分配问题是一个庞大的系统工程，与经济结构、经济发展方式、经济体制紧密相连，需要以系统工程的思维看待和改进分配制度体系，注重整体设计，综合集成，标本兼治。分配制度体系的不同层次、不同环节，可以有分配功能的不同侧重，但这一原则总体而言是追求以所有分配功能的系统化协调、互补来形成“做大蛋糕”与“分好蛋糕”两者间的良性循环。发展成果“蛋糕”的做大与分好，通盘都需要规则、过程的“阳光化”，因为“阳光是最好的防腐剂”，是公平正义的必要保障；从基本顺序而言，应首先考虑鼓励、激发创业创新主体的干劲把蛋糕做大，因为这是“生产决定分配”所揭示的前提条件；到了分蛋糕的环节，则要更多注意以权衡促和谐，既反对平均主义，又防止两极分化；种种主客观原因造成的分配结果环节上的“弱势群体”，则需要再分配机制（二、三次分配）特别地予以关怀和扶助。
（五）以改革即有效制度供给为龙头带动分配制度、政策体系动态优化
发展必然表现为具有阶段性，制度安排与政策设计需要适应客观发生的阶段转变，做出动态优化。此原则主要处理的是做蛋糕与切蛋糕互动循环发展过程中的长效机制框架建设与阶段性动态优化的改革攻坚克难问题。在当下正处于改革深水区的中国，这一原则必然需要处理“冲破利益固化藩篱”而“啃硬骨头”的优化直接税和完善社会保障、政府间转移支付制度等一系列问题。
四、基于思路和原则的优化收入分配主要建议
（一）建立健全规则与过程公平的国民收入初次分配制度
初次分配是将国民收入直接与生产要素相联系的分配，依据是各生产要素在生产中发挥的效率，即“效率原则”，在相关制度框架下，将财富以劳动报酬和生产税的形式分配到居民部门和政府部门，因此，应使市场机制在这一阶段起到核心作用，政府部门可通过税收杠杆和法律法规进行调节和规范。由于初次分配是国民收入分配的首要环节，它要解决的突出问题，主要是货币资本的所有者与人力资本的所有者的利益分配问题，数额大而且涉及面广，如果在此环节出现重大的社会不公正，在政府再分配中就很难加以扭转；如果在此环节居民收入的源流得到较充分的激励，同时收入的差距被较好地加以适当控制，那么再分配环节就会减轻政府调节的压力，继而能够使政府更好地通过财税等手段进一步完善居民收入分配体系。因此，在初次分配环节如何建立规则与过程公平的分配制度，至关重要。所谓规则与过程公平，主要是指整个社会的权利结构的初始规定是正当合理的，各种资源在各地区、各部门、各企业、各群体与诸个体之间具有尽可能充分的流动性，而非向某些地区、部门、企业、群体或个体高度集中；各种机会对于各地区、各部门、各企业、各群体与诸个体普遍平等开放，而非对某些竞争主体开放，却对某些闭锁。
1.充分发挥要素市场的资源配置作用
既然在初次分配环节市场机制应是核心，那么建立一个公平竞争、公开透明、有序运行的市场，是决定该阶段收入分配机制能否良性运行的关键。这需要提供法治化的市场运行环境，以稳定市场预期，扫清潜规则障碍；建立合理的市场准入标准，禁止设立不合理和歧视性的准入和退出条件；合理确定各种要素贡献度，建立市场化的公平用工制度和有弹性的、有序的工资增长机制；提高国土开发中不动产与资源的规划配置水平与效率，促进企业实现有效资本积累提高劳动生产率；理顺劳动收入与财产性收入的关系，充分发挥要素市场资源配置在收入分配方面的基础性作用。
2.让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用相结合
在初次分配阶段，必须厘清政府与市场的作用边界，减少政府对基础性资源配置机制的干预，减少、并力求消灭寻租性收入机会。政府主要在让市场于资源配置中起决定性作用的前提下，依法建立统一的、规则清晰的要素市场，消除体制性壁垒，减少对市场主体行为的制度性交易成本，有效进行市场监管，保障以市场公平、有序运行来，引导各主体、各部门对流量收入、存量财产增长的合理预期。同时，政府应当积极鼓励和引导企业形成和谐的劳资关系，提高企业竞争力和运行效率。
3.促进分配规则的公平和机会均等
在初次分配中，我国存在分配规则不公、机会不均等的问题。为此，应当加大城乡户籍制度改革的力度，健全劳动力市场体系，减少城乡、行业和地区间的收入分配壁垒，促进实现“同工同酬”，逐步消除城乡劳动力市场和劳动力转移的制度性障碍，进一步完善劳动力市场的调节作用，以适当的最低工资制度对劳动力作适当干预，并合理引导劳资谈判，为城乡劳动力提供一个良好的竞争平台。同时，大力发展和完善各种要素市场，促进资本、技术等生产要素的自由流动公平竞争，提高市场配置的效率。打破部门和地方对要素自由流动的各种限制，缓解由此带来的收入分配不公。
4.加强机制垄断性行业收入的改革
首先，要促进均衡市场价格的实现，抑制或消除垄断价格，使个别部门、个别行业和个别企业无法由此获得垄断利润，从而无法取得因高额垄断利润而生成的畸形高收入。其次，要促进法治社会建设，防止市场主体的不合法收入和不合理收入，使黑色收入和灰色收入大大降低，消除权力垄断所行成的收入。最后，消除人为的进入障碍，降低市场准入门槛，为市场主体提供公平的市场竞争机会，为实现收入分配公平创造必要前提。国家应通过反垄断措施，消除垄断因素，使各行业参加利润平均化过程，从而使行业的利润率接近社会平均利润率。
5.通过基本公共服务均等化提升社会成员参与社会竞争的能力
社会成员在能力培育与获得方面具有平等的权利，将会对整个社会的收入分配产生预先的合理化调节作用。“促使经济——政治比赛公正进行的努力在事先比事后要重要得多”。具体到措施方面，则要求政府进一步强化制度与政策的普适性与公平性，积极推进就业、教育、医疗、社会保障等基本公共服务的均等化，通过普及基本公共服务来普遍提升社会成员特别是弱势群体参与社会竞争的能力。尤其大力发展教育事业是平等地激发个人潜力、推进实质公平的最为重要也是最为有效的途径。通过向各社会阶层平等而普遍地提供教育，广大社会成员可以获得平等进入社会、进行竞争的基本能力与素质。保证全社会教育资源享用的公平性，可以为社会各阶层尤其是弱势群体开辟改变自己命运的渠道，提供实现公正、合理、开放地向上流动的机会。在这个意义上，为每一位社会成员尽可能创造平等的受教育机会和条件，是起点公平的内在要求之一。
（二）建立健全结果适当均平的国民收入再分配制度
一般认为，在国民收入两个分配层次中，初次分配倾向于效率，收入分配差别既是市场效率的源泉和动力，也是市场效率的结果。但收入分配结果如差别过大，又会有悖社会公平正义和社会整体、长远利益。因此，政府应通过税收和财政支出等进行国民收入再分配的有效调节，以促进实现共同富裕的愿景。初次分配注重规则与过程的公平公正，那么再分配则重点关注结果与下一轮起点的公平均等。
1.落实税收法定原则，发挥其收入分配调节功能，实现“良法善治”
（1）于税收法定中立良法，促善治，保证收入调节效用的发挥
收入分配，从经济上看贯通着生产和消费，从法律上说连接着主体与利益。不可否认，财税问题首先是一个经济问题，但是它无法回避作为人的最基本的需要，即财富的取得与利用。唯有通过确立正义的标准来保障分配的秩序才能确保一个共同体的稳定与和谐。党的十八届三中全会明确提出“落实税收法定原则”，这是为推动国家治理体系和治理能力现代化、全面推进依法治国而作出的重要战略部署。
立良法，不仅仅是立法技术问题，更重要的是要厘清税收制度改革的整体思路，需要系统思维，不能就各个税种或实体法与程序法分割考虑，应防止税收立法的碎片化，以建立一个有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。首先，要将税收制度的改革置于经济社会新常态的大背景之中考虑，更好地发挥出税收职能作用并服务于经济社会发展。其次，税收制度应有一个整体和长远的构想，明确整体框架，做好顶层设计，协调好税收筹集收入、调控经济运行、调节收入分配等几大职能。在此基础上，还需要明确各税种、各税目之间如何搭配，税制的要素如何组合匹配、如何施行等具体问题。再次，建立科学理性的激励考核机制，引导税务机关转变按照任务指标征税的思维与工作方式，以税收法律作为征税的惟一依据。同时，要建立和完善对税收执法的监督和问责机制，切实保障纳税人获得司法救济的权利。
（2）逐步提高直接税比重，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度
现代市场经济所要求的税制体系，总体来说是一种“多税种、多环节、多次征”的复合税制，不可能简单地依靠一两种税就解决了征税问题，必须着眼于整个税制体系的建设，从消费支出、收入流量和收入存量各方面调节高收入阶层的收入，以期多渠道缓解和缩小收入差距。这些税种在调节范围、调节力度和广度上相互补充、相互协调，从而形成一个连续性和整体协调性的税收调节机制。在复合税制组合中，直接税的作用更多体现在为筹集政府收入的同时调节收入分配，调节经济和社会生活。直接税的这种调节作用，是按照支付能力原则“抽肥补瘦”，在社会成员收入必然有高低差异的情况下，直接税使有支付能力的、更为富裕的社会成员，对公共金库作出更多贡献。进入公共金库的资源，再通过规范的预算安排、会以财政分配形式转为扶助弱势群体的支出，去增进低*社会成员的福利。直接税这种基于支付能力来遏制两极分化趋向的功效，使其在社会分配全流程里面有着不可或缺的地位。
（3）进一步完善个人所得税制度
首先，要改变个人所得税的征收模式，实行综合和分类相结合的个人所得税征收模式，综合部分按照家庭和年度以超额累进税率征收，制定更合理的税率和费用扣除标准。在统一市场框架中各地费用扣除标准上，应坚持实行全国统一的个人所得税费用扣除标准，同时，适当考虑纳税人、赡养家庭人口等费用扣除。其次，要改革个人所得税征管体制，逐步将个人所得税的征管权限划归中央。个人所得税作为缩小收入差距的直接税，其征管权限划归中央不仅是增强国家调控分配能力、配合中央财政转移支付的需要，也是防止各地扣除基数不统一、形成人力资本流动壁垒或阻碍、征管差异化造成税款流失的需要。再次，要加强和改善个人所得税征管手段。强化并建立以个人自行申报为主的申报制度，建设全国税务网络征管系统，统一个人纳税编码，全国共享个人税务信息资料，堵塞征收漏洞。加大对偷逃税款等违法行为的监管查处力度，增加纳税人偷逃税款的成本与风险。
（4）推进消费税改革
对于消费税，首先应根据经济形势变化，及时调整征税范围。在扩大征税范围方面，不仅要增加一些奢侈消费品项目，如私人飞机、私人游艇、高档时装等，还可以包括一些高端消费行为，如洗浴桑拿、夜总会、游艺等。其次要调整消费税的征税环节，延伸至销售环节。目前我国消费税主要实行生产环节单环节征收，容易偷逃税。如有些企业通过设立独立核算的销售公司，先以低价把产品销售给销售公司，然后由销售公司按正常价格对外销售来规避消费税，削弱了消费税的收入调节作用。销售环节的消费税收入应划归地方以充实地方税体系的财源。
（5）加快房地产税立法并适时推进改革
房地产税对中国现在特别重视的共享发展、收入再分配有独特意义，亦有久拖不决的高难度特点。其作为一个直接税，除了筹集政府收入，特别重要的是会发生按照支付能力原则在税收上“抽肥”的作用，让有豪宅、有多套房的对象多做一些税收贡献，而使这些资金进国库的“抽肥”之后，就能“补瘦”，即政府用此种税收收入支出于扶助弱势群体，加强保障房建设，促进社会福利。这种“抽肥”不是让先富起来的人伤筋动骨，是在他们发展、享受的层面上适当让渡一部分物质利益，本质上是一个促进社会和谐的“共赢”的税收。我国在经过了多年物业税模拟试点和实施了上海、重庆两地称为房产税的改革试点后，房地产税的改革任务，应排除阻力，争取尽快得到推进，路径是在“税收法定”轨道上，尽快落实十八届三中全会关于“加快房地产税立法”的指导意见，一俟立法完成，可在房价上涨压力大的一、二线城市率先实际开征。首先要扩大征税范围，不仅对经营性房产和出租房产要征税，对自住房产也需要征税；其次在税率的设置上，应该根据房产的价值（市场影子价格）等因素确定税基和税率。对满足生活基本需求的房屋面积实行零税率或低税率，对超过住房标准的房屋面积实行高税率，使高收入群体在享有大面积住房的同时也承担更多税负。
（6）研究开征遗产和赠与税
遗产税是一种税负不能转移的直接税，实践中通常要与赠与税一起设计、配套实施。由于两个税种的纳税人与负税人相统一，征税对象精准定位，被认为是社会财富再分配的可选调节手段之一。而且两个税种直接面对高收入阶层，可以防止居民通过非个人努力取得财富传承中的暴富，有利于缩小代际之间的收入差距。我国应该及早研究如何推出该类税种，以积极发挥其调节收入分配的作用，遏止收入分配差距的进一步扩大，并客观上促使公益性基金会与慈善事业的发展得到更多的捐助资金支持。尤其在经济体制转型时期，部分收入处于灰色或黑色状态，但个人所得税一般只能作用于透明收入，对不透明收入难以发挥其调节作用。根据世界各国的经验，结合各税种的特点来看，开征遗产税可以把遗产人生前的不透明收入也纳入税收调节之中，从而有力地弥补个人所得税的不足。当然，此税种的设计较为复杂，开征十分敏感，逻辑顺序上应首先推出官员财产报告制度，然后则需跟进推行居民财产申报、登记、查验、保护、交易制度的全面建设，以及考虑对先富阶层的包容式引导和持续创业发展的激励，充分考虑对中国中等收入阶层的培养，和配套推进对中国“第三部门”的扶持制度与措施。
2.完善“全口径”政府预算体系，健全收益分享制度
（1）健全完善“全口径”政府预算体系规范政府收入
名目繁多的各类非税收入杂乱零散地存在于现实之中，使企业与国民承受了来源于此的沉重压力，而这部分资金的管理、监督失范更使其隐藏巨大风险因素。实际上，非税收入在辅助性筹措财政资金、缓解行政部门经费不足方面确有必要，但如若制度失范、管理不力、监督薄弱，必将引起收费混乱的负面效应，也很容易演变为寻租和贪腐的滋生地，从而加剧社会不公，恶化收入分配。所以，亟须加强对非税收入的规制，通过将其纳入全口径预算、清理整顿严格审批、跟踪控制、明确权责等方式，防止非税收入的过量、无序蔓延。建立统一全面的预算，有利于将政府的权力关进笼子，防止政府行为导致的资源错配和收入分配不公。
（2）扩大国有资本收益征缴范围，提高利润上缴比例
党的十八大报告明确提出：为缓解收入分配不公，将建立公共资源出让收益合理共享机制。国有资本作为公共资源的重要组成部分，其经营成果的全民共享具有合法性与必然性。国有资本经营预算作为规范管理国有资本经营收益的财政制度安排，应该发挥其特定的调节分配作用。合理确定国有资本收益分配比例，应依据“统筹兼顾，适度集中”的原则，兼顾企业自身积累与发展、国有经济结构调整及国民经济宏观调控的需要，实行分类收取。同时，根据企业的实际情况逐步提高纯利润的上缴比例，使之逐渐达到国际上的一般水平。
（3）构建国企上缴利润的全民共享机制
目前我国国有企业上缴较充分地利润还未实现全民共享，其九成以上是在国企内部循环。为改变这种倾向，应建立一套完整的利润全民共享机制，调整国有资本预算支出的使用方向，大幅度提高国有资本收益用于社会保障及民生事业的比例，真正做到“资产全民所有，收益全民共享”。为此，须对相关的法规政策进行修改和完善，明确规定国有资本收益用于民生支出的范围、方式和比例，从而为国资利润投入民生事业实现全民共享奠定制度基石。考虑到我国很长时期的社会保障资金缺口巨大，所以在国资收益投入民生领域时，应重点考虑社会保障的要求，可设置一个最低的支出比例，保证每年有一定数额的资金用于社会保障，从而逐步解决该领域的历史欠账问题。
3.提高直接用于民生的支出比重，均衡城乡公共品供给
（1）改善支出结构，提高民生支出比重
以保障和改善民生为工作重点，进一步优化公共财政支出结构，切实地“把好钢用在刀刃上”，强化民生领域的财政投入、税收扶持和社会建设，为国民提供一个愈益完整、丰富、精细的社会保障制度。同时，在平等、无偏见的立场上，也要考虑不同人群的特殊需求来设计具有针对性、操作性的制度内容，对进城务工者、农村五保户等弱势群体予以特别的关怀。
（2）明确事权与支出责任划分，均衡城乡公共品供给
应按照“事权与支出责任相适应”的原则完善中央与地方的财税关系，合理界定中央与各级地方政府的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确。在明确政府和市场作用边界的前提下，按照明确事权——支出责任——划分收入——匹配财力的思路，统筹调整和规范中央与地方各级政府间的收支关系和财力配置，建立健全财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制，均衡城乡基本公共品的供给，营造深化改革与和谐发展的大环境。
4.改革和完善转移支付制度，促进基本公共服务均等化
在理顺政府间事权与财权配置关系的基础上，转移支付制度作为政府间财政资金的调节机制，具有财力均衡的特殊功效，是实现基本公共服务均等化的重要工具。现阶段成为促进基本公共服务均等化的重要措施。
（1）优化转移支付结构，增加一般，规范专项
首先，增加一般性转移支付的规模和比重，以此控制和缩小各地区间政府财力差距。应归并现行具有特定政策目标的工资性转移支付等财力性转移支付项目，对年度之间变化不大、且将永久存在的项目列入体制补助，冲减地方上解。其次，严格规范专项转移支付的设置，清理整合归并中央对地方的各种补助项目。专项转移支付要突出重点，仅对涉及国计民生的重要事项设立，取消零星专项，彻底改变专项转移支付项目分散繁杂的现状。对现有地方专项进行整合、压缩，对使用方向一致、可以进行归并的项目予以归并；对到期项目、一次性项目以及根据宏观调控需要不必设立的项目予以取消或压缩。第三，将现有地方专项按政府收支分类科目的款级进行归类，与部门预算的编制协调统一起来，使地方专项分类更合理、规范、有序，也有利于人大和审计监督。执行中可再进一步细化到科目的项级，并根据项目需要，对项目资金按支出用途分别进行管理，如农村义务教育经费保障机制改革经费等。第四，不得对地方要求对于专项转移支付做资金配套。
（2）改进完善转移支付的计算公式和方法
完善规范的一般性转移支付计算公式和模型，提高转移支付的透明度，消除讨价还价的余地。在因素选择上,结合我国现阶段的区域发展国情和均衡目标,突出人口稀疏程度和各地区自然环境秉赋条件差异等主要客观因素,突出民族地区、边疆地区、革命老区等维护社会稳定和民族团结因素,突出强调将“三农”因素和重点区域援助纳入分配公式，通过反复测算使其科学化合理化。此外，切实加强转移支付资金和专项拨款的管理。凡是适用因素法分配的专项，都要采用因素法，避免分人情钱、“撒胡椒面”和“跑部钱进”的现象；适合采用项目管理的应加强制度建设，规范操作，形成科学合理的分配依据和制度规范；对专项转移支付资金的分配要制定明确的资金使用绩效目标，并对资金使用效果作跟踪检查。
（3）探索建立中国特色的“对口支援”形式的横向转移支付机制
横向转移支付是在既定财政体制下，安排各地方政府之间财政资金的转移，以达到加强地区之间支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。世界各国大都实行单一的纵向转移模式，即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移支付模式，只有德国、瑞典和比利时等少数国家实行纵向与横向混合的转移模式。就历史的路径依赖而言，我国地方政府之间虽然没有一个规范化、公式化、法制化的横向转移支付制度，但具有这种性质的“对口支援”早已存在。东部发达地区支援中西部不发达地区，有利于加快地区间的协调发展，提高国家整体经济发展水平，从而也最终有利于东部地区经济的发展。因此，可以在目前以纵向转移模式为主的同时，试行和发展“对口支援”、“生态补偿”等横向转移支付。
5.健全社会保障体系，合理提高居民转移性收入
（1）完善社会保险体系
坚持全民覆盖、保障适度、权责清晰、运行高效，稳步提高社会保障统筹层次和水平，建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度。首先，完善社会保险体系。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任，适当降低社会保险费率。其次，完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度，构建包括职业年金、企业年金和商业保险的多层次养老保险体系，持续扩大覆盖面。积极实现职工基础养老金全国统筹。完善职工养老保险个人账户制度，健全参保缴费激励约束机制，建立基本养老金合理调整机制。积极发展企业年金，职业年金和商业寿险的同时，协调地推出税收递延型养老保险。更好发挥失业、工伤保险作用，增强费率确定的灵活性，优化调整适用范围。再次，建立更加便捷的社会保险转移接续机制。划转部分国有资本充实社保基金，拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。大幅提升灵活就业人员、农民工等群体参加社会保险比例。
（2）健全社会救助体系
社会救助体系是社会保障体系的重要组成部分，在统筹推进城乡社会救助体系建设中，应完善最低生活保障制度，强化政策衔接，推进制度整合，确保困难群众基本生活。加强社会救助制度与其他社会保障制度、专项救助与低保救助等的统筹衔接。构建综合救助工作格局，丰富救助服务内容，合理提高救助标准，实现社会救助“一门受理、协同办理”。建立健全社会救助家庭经济状况核对机制，努力做到应救尽救、应退尽退。开展“救急难”综合试点，加强基层的流浪乞讨人员救助服务设施建设。
（三）健全与完善国民收入第三次分配制度
第三次分配体系主要是指来自使用国内、国际的各类社会捐赠的公益慈善和社会救助活动，因此第三次分配的基础是慈善捐赠。我国慈善捐赠资金来源，包括企业、个人及社会团体组织，机制构造方面的主要问题是公益性的基金会十分欠发达，管理上的问题则是对慈善资金的使用和管理不甚规范，所以，为有效弥补初次分配和再次分配在缩小居民收入差距方面的不足，必须在现有分配体系上进一步健全第三次分配制度机制。
1.加强现有的慈善资金管理机构的管理
近年来关于红十字会等公益性组织工作人员不当处置慈善捐款的负面新闻，使得人们对慈善事业的前途感到担忧。慈善捐款与其他资金不同，完全是社会公众自愿的行为，公众希望他们的爱心能够帮助更多有困难的人，对那些侵吞、挥霍慈善捐款的行为深恶痛绝，认为是对他们爱心的一种亵渎，因此捐款意愿就会明显降低，第三次收入分配体系就将无法较好发挥缩小居民收入差距的作用。所以需要加强慈善管理机构的管理。首先，在人员任用上，应该设置比一般任用标准更严格的标准，确保工作人员思想品质优秀。其次，提高资金收支全过程的透明度，以阳光化支撑公信力，并确保慈善资金使用环节的监管。应建立慈善捐款使用跟踪机制，全程监督捐款的使用，同时定期向社会公开捐款资金使用情况，接受社会监督。再次，加强社会慈善氛围的营造和公益性基金会的建设，推动我国慈善事业发展。从我国慈善捐款的现状来看，社会捐款救助的规模还比较小，所以要通过宣传使社会公众认识捐款的重大意义，营造一个真诚、高尚、充满爱意和互相帮助的和谐社会的氛围。另外需要通过宣传让社会公众了解慈善捐款如何使用，资金使用到了哪些项目上，让捐款者完全了解自己捐款使用情况，做到对公众全透明，接受社会全面全程监督，这样才能让社会公众放心、高兴、可持续地自愿捐款。
2.完善税收政策鼓励企业、社会团体组织及个人积极捐款
税收政策应考虑在企业捐款方面提高企业捐款的税前扣除标准，建议考虑可以采用累进比例扣除标准，即企业捐款数额越大，税前扣除比例就越高，这样能够有效调动企业捐款的积极性。对个人捐款不应设置扣除比例，应该采取全额扣除方式。
3.鼓励和引导公益基金会，志愿者组织的发展
引导慈善捐款机制制度化、规范化、常态化，这样才能为第三次分配提供持续的资金保障。借鉴国际经验，应把国内已有一定发展基础和强烈发展意愿的公益基金会和志愿者组织更有积极地发展起来，鼓励和引导他们规范、可持续地长期从事公益慈善活动。
（四）推进国民收入分配的配套制度改革
造成居民收入差距扩大的原因是多方面的，因此除了通过对收入的初次分配、再分配和第三次分配进行调控之外，还要在问题导向下有针对性地推进收入分配制度改革，主要包括以下几方面：
1.积极推进收入分配法律制度体系建设
收入分配领域问题很大程度上是制度缺陷和制度漏洞所引起的。应当尽快建立比较完善、相互配套的收入分配法律法规体系，依法严厉打击各种非法谋取个人收入的行为。加强执法力度，扭转有法不依、执法不严的局面。当前应根据个人收入分配中的突出问题，先建立一些暂行条例和管理办法，再通过不断完善，逐步形成法律。应大力建立健全有关领域的人员的监督机制，充分利用社会各个方面的监督力量，控制和约束社会非法收入的蔓延趋势。
2.改革现行工会组织
工会组织是职工利益的重要维护者，缩小居民收入差距可以考虑改革现行工会组织，发挥工会真正保障职工利益的职能。
（1）依照工会章程独立自主地开展工作
当前我国的企事业单位工会组织，多是节假日慰问单位职工、组织职工的文化活动以丰富职工生活等等，与现代意义上的工会职能相距尚远。按照新《工会法》规定，工会应依照工会章程独立自主地开展工作。企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，如有侵犯职工劳动权益情形，工会应当代表职工与企业、事业单位交涉，要求企业、事业单位采取措施予以改正，由此来保护职工合法权益不受侵害。但实际上目前在我国这些要求还是较难执行的，因为工会组织是附属于单位的一个部门，很难真正意义上独立自主地开展与资方交涉等工作。要让工会真正承担起保障职工权利的责任，必须给予其与资方平等协商的权利，以利充分代表和保障职工的权益，这还需要逐步创造条件真正形成工会的独立自主性。
（2）切实发挥工会组织“稳压器”的作用
工会组织的一个重要作用是劳资双方的“稳压器”。主要功能在于协调劳资双方的不和谐关。一是开展预警服务活动，及时了解和掌握职工的思想动态、心理忧虑以及面对的困难，对各方面给出预警信息。二是加大生活救助力度。对困难职工基本情况掌握之后，接下来就要对生活困难的职工加大救助力度，包括进行慰问和帮扶，对患大病或长期因病致贫的职工进行重点救助，帮助困难职工子女完成学业等等。三是帮助困难职工再就业。比如开展职工再就业技能培训、职业介绍、自主创业引导等。四是建立工会接访制度，为职工群众反映问题、咨询政策寻求帮助提供途径，解决职工困难、困惑，化解劳资关系矛盾。
3.加快投融资体制改革，建立健全基本公共服务多元化供给模式
（1）大力推广政府、企业和社会力量合作模式（PPP）
设立PPP项目引导基金，规范PPP项目操作程序，建立健全合理投资回报机制，鼓励和引导社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，重点在轨道交通、垃圾污水处理、能源、水利、保障性安居工程、医疗、养老、教育、文化、停车设施等领域推广PPP模式，提高公共产品和公共服务供给能力与效率。
（2）进一步推进和完善政府购买公共服务
继续扩大政府购买服务范围和规模，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府与社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。完善相关政策，制发政府购买服务指导性目录，逐步扩大政府购买服务的范围和规模。制定重点公共服务领域政府购买服务实施方案，逐步加大教育、社会保障、环境保护、文化、市政市容等重点领域政府购买服务力度，推进选取社会影响力大、具有示范性和带动性、市场机制成熟的示范项目，通过购买服务的方式交由社会力量承担，并对示范项目实施情况进行后续跟踪。加强政府购买服务资金管理，提高资金使用效益和公共服务供给水平。加大对社会组织的培育扶持，重视发展服务业市场，激发和调动社会力量参与政府购买服务的积极性。
4.深化教育、科研管理体制改革
要在问题导向下坚决贯彻落实中央关于优化科研环境、加强智力要素激励等指导方针，以实质性地深化教育改革、科研改革，形成符合人才成长规律培养创新型人才，遵循科研规律可持续激励科研创新活动的制度环境和社会氛围，正确处理人文关怀、物质鼓励和经费使用与学术规范制约的关系，坚决反对和纠正教育、科研领域的官本位化和行政官僚化错误倾向
5.探索建立收入分配预警体系
首先，确立收入分配的和谐目标，构建收入差距合理程度的测量尺度，为建立收入差距预警机制奠定基础。其次，探索建立城乡收入分配预警模型、地区间收入分配预警模型、群体间收入分配预警模型和行业间收入分配预警模型。这些预警模型之间并非完全独立，需在各分预警模型对收入差距风险测评时，可以得出收入分配的公共风险，进而工作部门可以依此做到政策制定实施的针对性，把各类风险控制在可接受范围之内。再次，支持收入分配调控机制。收入分配差距预警机制的建立可以帮助政府及时动态掌握各类收入差距和总收入差距的变动过程。进而在改革完善收入分配制度方面加强机制的顶层设计，着力在初次分配中，建立健全职工工资与经济基本同步增长、不同行业收入分配有效调节的机制等；在再分配中，建立健全全社会而言的抽肥补瘦的收入与财富分配调节机制等；在三次分配中，使慈善和公益事业得到充分发展，以促进我国经济社会的持续健康发展。
主要参考文献：
[1]习近平代表第十八届中央委员会向中共第十九次代表大会作的报告：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》,2017年。
[2]贾康：《论居民收入分配中政府维护公正、兼顾公平的分类调节》，《财政研究》2007年第8期。
[3]贾康主编：《收入分配与政策优化、制度变革》，经济科学出版社2012年。
[4]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年版。
[5]中共中央文献研究室：《改革开放三十年重要文献选编》（上），中央文献出版社2008年版。
[6]布坎南：《自由、市场和国家——20世纪80年代的政治经济学》，北京经济学院出版社1988年版。
[7]王小鲁：《我国国民收入分配现状、问题及对策》，《国家行政学院学报》2010年第6期。
[8]托马斯·皮凯蒂：《21世纪资本论》，中信出版社，2014年版。
[9]库兹涅茨1955年在美国经济学会上的会长就职演说，转引自杨俊、张宗益《库兹涅茨倒U假设在中国适用性的探讨》，《技术经济》2000年第4期。
