城市新贫民居住权问题之七

像这样的制度，我们国家以前从来就没有过。我国改革以前的住房制度，大家都知道，那是国家把钱交给各“单位”，各单位自己给“内部人”建房。即便是统一规划兴建的住房（如上海当年的样板“闵行一条街”之类）也是分到各“单位”，再由单位分给内部人的。单位之间通行“负福利”原则：一般有权有势的单位，工资高，福利也好，住房自然也大。无权无势的单位工资低，住房也差。

单位内部的住房分配也按“负福利”原则，官大工资高，住大房；官小工资低，住小房；没官的你就等着吧，小房还只是画饼，不定猴年马月才轮到你。至于“没有单位的人”理论上没有收入，也完全没有福利，谁还会管你住房啊？美国只有失业者（“没有单位”者）可以申请公屋，在咱们听起来犹如天方夜谭：我国改革前恰恰相反，“没有单位”的别说分房了，自己盖个窝棚还是“违章建筑”，被犁庭扫穴算是轻的，没落到孙志刚的下场就不错了！

那时大官小官之间、官民之间工资有差异，但比起各种“待遇”（就是那时的“福利”，包括住房）的天地悬隔真是不算什么了。所以我称之为“负福利”，这种福利不是像西方国家那样是缩小两极差异的，而是相反，它是扩大两极差异的。就像350多年前大儒黄宗羲揭示的所谓“福利”：“利不欲其遗于下，福必欲其敛于上”。

这种“负福利”住房的覆盖率有多大呢？我们知道改革前党政军机关一般能分房，那时干部的工资水平总的来说也比工人高，但高的不太多。机关的魅力主要在“待遇”，尤其是能分配住房。而企业里住房就非常困难。但是不管怎样，大中型国企至少在原则上还是承诺提供职工住房的（不仅仅是集体宿舍－工棚，在国际上这种仅仅是“劳动力”的栖身处是不能叫“住房”的），尽管常常要苦等画饼烤成。

当时很多工人三代同堂、四代同堂，很多大龄青年因为没房结不了婚，东北老工业区一些工人则直到1990年代还住在“伪满时代工棚改建的棚户区”，令前来视察的领导人落泪。但国家理论上还是许诺要给他们盖的。

然而当时中国城市里还有一种经济，就是过去所谓“二轻局”管的街道工厂，又叫“大集体”。这个“二轻局”管辖的“第二轻工业”其实不是个产业概念，而是个身份、待遇概念。“二轻企业”尽管也是计划经济、“公有制”，但不能享受正规国企待遇，其工人一般来讲收入都比当时的大中国企要低，而且最大的特点是，二轻企业当时大都明确不承诺解决住房，工人得自己解决住处。当时上海的棚户区里就有很多人在这种“街道工厂”谋生。我们这代知青“大返城”后很多人也只能进这种企业，他们中的不少人到老都寄住父母家，至今仍是“住房困难户”。

至于占我国人口绝大多数的农民就更典型了。当年集体化时把农民的耕地充了公，但是高级社时就明确了：集体化只是生产的集体化，公家只负责组织集体生产，不负责解决农民住房。农民还是住各自的房子。尽管“刮五风”时各地一度出现乱拆农民私房的狂潮，说是“跑步进入共产主义”后农民就可以住上“天堂”般的房子，但那时拆房主要是为大炼钢铁，只拆不建造成极大灾难，而且“五风”几乎立即就导致了大饥荒，饥荒过后“天堂”也不再被提起。农民还是得自己解决住房问题。

从此直到人民公社结束，尽管一些“先进”单位，比如说大寨或者华西村，给社员提供了新房，但整个公社制度并没有这种规定。因此一直到改革时代人民公社解体，我国绝大多数农民仍然是住自己的房子，无论国家还是“集体”都没有给他们提供住房福利。

既然住房是自己解决，当时认为它是生活资料，不是生产资料，就像家具等等一样并不纳入公有化，因此1956年的高级社章程明确规定农民的耕地要入社，但宅基地是不入社的。宅基地和坟地仍然归农户所有。公家不负责给你住房，也就不没收你的宅基地。可是奇怪的是，到了1962年没有做任何解释，在《人民公社60条》修正案中，却忽然改为规定：“生产队范围内的一切土地，包括宅基地，都属于集体”，农户被剥夺了宅基地产权。由此形成了我国当前土地问题中最为抢眼的“子问题”之一：农民宅基地问题。

按过去所谓农民“没有社会福利，但享有作为替代品的土地福利”的流行说法，农民使用宅基地似乎也成了“土地福利”的内容之一，但直到1962年都还是农民自家财产的宅基地被强行充公后，“公家”没有增加任何服务责任，这怎么能叫“福利”呢？笔者曾指出“负福利”的另一个定义就是权责倒置：流浪汉要求政府救济是福利，政府强行“收容”流浪汉就是负福利。农民看病国家帮助买单是福利，国家不买单还禁止农民“卖地救命”就是负福利。国民要求政府保障就业（或救济失业者）是福利，但朝廷抓百姓去修长城这样的事就是负福利。棚户居民申请廉租房是福利，政府“强拆贫民窟”就是负福利。

这样看来1962年的那件事就容易理解了：农民宅基地产权被没收，但住房仍是自己解决，你穷你就盖个草房，他富他就盖个瓦房。“公家”扩张了权力，却没有相应地扩大责任。住房仍然不提供，但是宅基地要拿走，这就是典型的“权大责小，有权无责”，失去自由却没有换得福利，这更是典型的负福利了。

所以中国改革前的住房制度和西方福利国家的住房福利，就其“反市场”的二次分配色彩而言似乎都有点“非资本主义”或“社会主义”味道，但这两种“社会主义”不仅是差异很大，而且可以说是截然相反的：我国的绝大多数农民和“二轻”职工都不享受福利分房，大中型国企工人许诺给房实际也多是画饼，“盲流”更不用说了。“福利房”制度真正能覆盖的主要就是党政军文教人员，那覆盖率肯定远远低于欧洲福利国家，比低福利的美国也不会高多少。

但更重要的不是覆盖率高低，而是覆盖的方向完全相反：他们是“弱者要覆盖，最弱先覆盖”，我们是“强者要覆盖，最强先覆盖”；他们给穷人福利以缩小差别，我们给权贵福利以扩大差别。这样，我们的制度在提供平等方面就不仅不是“福利国家”，而且比既不缩小也不扩大差别的“自由放任”还糟，甚至不是“零福利”，而是“负福利”了。而负福利下的分房实际是一种少数人的特权。

后来我们搞住房改革，提出一个说法叫“取消福利分房”。严格地说这个说法是不对的，应该说住房改革的初衷，实际上是把过去的特权房予以变现和赎买，以后就不给你特权了，改给你货币，以进行赎买。取消特权后国民无分贵贱，面对住房市场一律平等。当然这是理想，由于种种原因，实际住房改革直到现在距离此一初衷还很远，甚至在许多场合还倒退了。

与住房改革相匹配的是真正意义上的福利房制度，这个东西我们过去从来就没有搞过，今天我们刚刚开始搞这个“保障性住房”。但是这个东西如果说是社会主义的话，那也是从西方学的社会主义，我们以前并没有过这样的实践。现在我们提出要搞廉租房，就是由政府统建（不是各单位拿国家的钱给“内部人”建），以穷人（而不是以按官阶高低排列的“公家人”）为分配对象的住房，这当然应该是“正福利”了。

但是这“应该”究竟落实得如何？现在各级政府纷纷出台了廉租房规划，诸如投资多少亿，在多少年内建设多少套廉租房等等。但说实话，这福利是“负”还是“正”，要比它是高还是低重要得多，也实质性得多。

廉租房建了多少套关系到它的覆盖率，这是福利的高低问题，但廉租房的筹资与分配涉及到一系列相关制度，这关系到它的“正负”问题。我认为，这才是决定我国保障性住房事业成败的关键。