城市新贫民居住权问题之五
我在台湾做客座教授期间，台大城乡所的两位学者找到我说：中国城市贫民居住地似乎有各种称呼，与国外口径很难归类。“棚户区”与“城中村”，听起来都是很差的地方，是不是就是我们说的“贫民窟”呢？
我说，好像很难讲。“棚户区”在中国城市中其实是有身份含义的。它的居民通常是有本市市民身份的人，虽然棚户区的条件很差劲，但他们有居住权。除非是给他们相当的补偿，或者进行了标准更高的安置，通常是不能赶走他们的。相比“进城农民”即我所讲的城市新贫民而言，这可以说是他们的“特权”了。
其实我国大城市的棚户区早期就是1949年政权更迭前、乃至1958年户口壁垒强化以前的“进城农民”即新移民的聚居区，那个时候可以说就是国外所说的贫民窟。这些新移民也有与国外贫民类似的居住权。这种居住权后来继续被承认。以我国最大城市上海为例，1950年棚户区人口占全市的四分之一强。按郑也夫先生的说法：“以后，棚户区不再增加了。为什么不再增加了？因为不准移民了，农民吃不上饭就地消化，挨饿就挨饿，绝对不能进城，所以棚户区不再增长了。”
的确如此。我们知道三年大饥荒时期上海附近的鱼米之乡江浙农村也饿死不少人——按杨继绳先生根据官方数据的推算，江苏饿死70万左右，浙江饿死11万。一些县很严重，如苏北宝应县饿死4万人，高邮县饿死3.7万人，就连历史上苏南最富的县份之一、距上海不远的常熟，也饿死了1.1万人。但尽管如此，由于严格管制下的饥民没法进入上海，旧中国苏北灾民进入上海谋生形成棚户区的状况并未重演。三年大饥荒期间上海棚户区也没有明显扩大。
当然另一方面，棚户区也没有缩小。尽管当时上海的肇家浜、番瓜弄等棚户区改造案例被广为宣传，但实际上，由于长期推行所谓“先生产、后生活”、“变消费城市为生产型城市”的政策，住宅盖得少，人均居住面积在改革前30年间几乎没变化，因此按陈映芳教授的说法：“几十年间，棚户区在上海不仅没有被清除，相反规模还略有扩大。而棚户区与其他城市区域间的区隔、棚户区居民被歧视等现象，也几乎是当时上海的社会常识”。
然而尽管如此，当时这个问题却并不尖锐。因为就凭他们仍然保有棚户居住权（这无疑是“旧社会”遗留下来的权利）这一点，已经足以让那些饿死也不能进城谋生的人们羡慕。
事实上，不仅对于这些“外人”而言这种居住权可望而不可及，即便上海本地“市民”，在很长一个时期，也是把“不受驱逐”看得比居住面积的大小更重要。上海市从1968年到1972年由于大量知青被强制动员上山下乡，城市人口一度减少，人均居住面积曾由4.0提高到4.6平米，达到改革前的最高值。但这并不是上海市民之福。相反，在那些年月里，能够幸免于下乡因而全家仍然“有幸”拥挤在蜗居里的人家，绝对是那些因家中孩子被放逐下乡而“改善了居住条件”的人家羡慕的对象。
而到1978年后，由于国家放弃强制性上山下乡政策，允许知青大返城，致使上海人均居住面积在1979年又跌落到4.3平米，但当时这一政策转变却受到交口称誉，多少家庭因重新团圆而欣喜莫名！
其实，我以前提到的柬埔寨金边万谷湖棚户区居民是更为极端的例子：
在1970年代以前，万谷湖并非贫民区。1975年红色高棉掌权后实行比文革中的中国更为极端的“上山下乡”，对金边市民实施“空城计”，以暴力驱逐了几乎全部100多万市民，把他们赶到穷乡僻壤，死亡惨重。1979年后越南军队扶持现今的柬埔寨政权推翻了红色高棉暴政，那些劫后余生的市民返回金边，他们很多人原来的家园已经毁灭，只能在万谷湖周围搭棚栖身，于是形成了现在的万谷湖棚户区。
棚户区当然不是什么好地方，但是比起被红色高棉驱逐的悲惨命运，万谷湖已经俨然“幸福之乡”！这就可以理解当柬政府招徕中资公司开发万谷湖房地产，再度驱逐这些棚户居民时，为什么会引起如此强烈的愤怒了。
有趣的是，由于我国不承认有“贫民窟”，slum（英语贫民窟）一词也成为禁忌。我国这一时期对“棚户区”的官方英译是squats或squatter settlement。然而实际上，在英语中slum一词虽然是指贫民窟，但通常指的是合法存在的贫民窟。
而squats或squattersettlement则通常是指“非法占地私搭乱建的棚户”，其实就相当于今天所谓的“违章建筑”，其贬义比slum更甚。换言之，改革前我国的这些棚户区明明是合法存在的贫民窟，却为了回避贫民窟之名被说成是Squatter即非法棚户，这真不知是美化了现实呢，还是丑化了现实！
改革开放以来，我国经济持续高速增长，城乡居民的居住状况都有了明显的改善。而更重要的是他们的“居住权”也得到了更多的承认。在市民中由于“棚户区改造”加速，许多过去的棚户居民走出了贫民窟——当然，不是通过被驱逐，而是通过在拥有城市居住权的前提下要求改善。
而在农村中，由于户口管制放松和人口迁徙潮的兴起，过去那种“挨饿就挨饿，绝对不能进城”的状况也被打破。从允许“离土不离乡”到允许发展“小城镇”再到认可“民工潮”，两亿农民因此进了城。应该说，这是改革30年中国发生的最深刻的变革和最伟大的进步之一。
但是，这些“进城农民”并没有形成大规模棚户区，而这并非因为他们富有得无需栖身棚户，而是因为他们没有获得“棚户居住权”。这当然不是说他们就没有住棚户的，而是说他们如果住棚户，也没有“不被驱逐权”，这是与1949年以后那些从“旧社会”继承了棚户居住权的老一代“进城农民”完全不同的。
长期以来，我国城市政策的思路是把他们视为“农民工”，城市允许他们作为劳动力进来打工，但不考虑他们如何安家，而是设想他们打工期间住单身工棚（集体宿舍），把家庭留在农村。于是在国家不给他们提供保障性住房、昂贵的商品房他们又买不起的情况下，其他国家穷人通行的选择也与他们无缘：“我国城镇根本不允许流动人口聚集或自发搭建棚户”，因此“非正式的住所（如棚户）对中国流动人口而言是不可行的，这一情形与许多发展中国家不同”。
于是一些调查者指出了一个奇怪的现象：与其他国家城市新贫民成为贫民窟的居民主体不同，我国这些城市新贫民的主体是“工棚客”，他们居住于“贫民窟”的比例常常反不如老市民的高！尤其是按国际标准定义“贫民窟”的情况下。
有人统计出，联合国人居署（UN-HABITAT）把那些建筑密度高、没有入户自来水或自用卫生间的家庭户都算作“贫民窟”，如果按这个标准，2000年中国城镇户籍人口有多达39%属于“贫民窟住户”。而“外来人口”则由于“家庭户”本身比例就小（集体宿舍即dormitory在国际上历来不算是贫民窟的），自建棚户不可能，租房又往往因为“不达标”而回避登记，于是他们住在“贫民窟”的比例反而更低！这当然不意味着他们的处境令人羡慕。无怪乎这些调查者疾呼：“对贫民窟的控制不应该以牺牲社会公正为代价”!
由于拥有自己的棚户完全不可能，农民工如果想要走出集体宿舍建立家庭生活，通常只能靠廉租私屋，包括出租棚户。而在严格的“城管”措施下，这些居处只能不稳定地存在于两类地区：一是被都市化了的前农村（所谓“城中村”），二是城市郊区即所谓“城乡结合部”。
这两类居处在外观上有着若干不同。“城中村”由于已经处于都市化地区，实际地价已很高昂，为了尽可能提高房地收入，当地户籍居民建造的出租屋往往是高度密集的简易楼，楼高可达十多层，而其密集程度则被人称为“亲嘴楼”。这样楼房林立的聚落类型看上去远比通常所说的棚户区“现代化”。而这些楼房的主人虽然户籍上是“农民”，在面临强制拆迁时也可能是弱者，但他们与数量多得多的贫困租户相比不是一个档次，甚至与“市民”相比，他们的房租收入也令人羡慕，以至于改变他们的“农民”户口反而常常要实行强制。
因此当前述那位台湾学者问我“城中村”是不是贫民窟时，我一时不知如何回答。这倒不仅仅因为城中村的建筑一般并非棚户——国际上常被称为贫民窟的社区也不一定就是棚户区，如美国纽约的哈勒姆等实际上都是廉租公寓楼群，但人们都认为那里是贫民窟——而主要是因为：假如我们只考虑城中村的户籍村民，那么能盖起这些楼房（哪怕是简易楼房）的人不应算贫民，而他们中的一些人甚至可以说是富人，那些楼房也可以视为富人的产业。
但是如果考虑到其中的租户——城中村里主要的实际居住者，那么他们不仅实际居住条件并不比棚户区好，而且更重要的是他们没有“棚户居住权”，属于随时可以被“不补偿不安置”地驱逐的群体，其实际社会地位既低于作为城中村房主的当地户籍“农民”，也低于合法棚户区中拥有居住权的市民。我们前面已经说过这些市民居住的合法棚户区按通常的标准就是典型的贫民窟，那么这些地位低于他们的贫民构成的街区又该叫什么呢？“超贫民窟”吗？
而城乡接合部，尤其是远郊区，由于实际地价低，当地户籍居民投资少，出租屋更为简陋，楼房很少，常常就是棚户，由此在一些大城市的“城乡结合部”往往形成一条“棚户地带”。同为租户，与“城中村”的租户相比，这里的“外地”租户居住条件更差。与往往同为“农民户口”的城中村房主相比，则这些租户不仅住得差，与“合法棚户区”的市民相比，他们由于没有“棚户居住权”，更是明显地处于更为弱势的地位。换言之，在“租户”、“农民户口”和“棚户居民”这三重身份中，他们的地位都是最低的。
城乡接合部的这些棚户一般也是户籍居民盖的，这些“棚户主”的租金收入远不及“城中村”房主，近年来拆迁政策的改善对他们的意义也不如后者。因此与城中村户籍房主和贫困租户间的巨大差异相比，城乡接合部社区居民的均质性就更高。但是即便如此，作为租户的外来打工者也比“棚户主”更为弱势。有时户籍居民干脆只是出租地面，坐地收钱，让打工者自建棚户，那也是租用，而非“棚户主”。像印度和拉美那样穷人占用“空地”盖房几年后就被视为“业主”这样的便宜事，哪里能落到中国的这些“弱势群体”头上？
显然，如果说市民的合法棚户区是中国典型的贫民窟，那么城中村的贫困租户尽管所租的并非棚户而是楼房，其地位却比棚户区市民更低。而城乡接合部与城郊的棚户租户就更是低而又低了。“典型贫民窟”的待遇对于他们而言已是俨然梦想！
但是，如果说市民的合法棚户区在我国的官方英译中都不是“贫民窟”（slum），而是英文的“违章建筑”（squatter）的话，城乡接合部与城郊的棚户租户就常常被直接以中文称为违章建筑——当然主要是在政府打这块土地的主意时。在政府没打这种主意时这种“聚落”仿佛是不存在的，没有什么文字会提到它们。
于是在官方的称呼中，中国是没有“贫民窟”的，有的只是“棚户区”、“城中村”和“违章建筑”。在一般国家，贫民窟这个称呼只能使人同情于贫民，并问责于政府促其施以援手。说是有损于“国家（应该说是官家）形象”容或有之，说是有损于贫民则纯属无稽——难道对他们犁庭扫穴、毁“窟”逐人反倒有利于他们？
而“违章建筑”的说法就更妙了：他们不是需要救济的穷人，而是应受惩罚的“违章者”！政府可以对他们任意行使权力，但无需对他们承担什么义务。当然，在中国特色下这样做也许是有理由的，我们必须考虑到这一点，而不是简单地表达一种“护弱惜贫”的道德情绪。
不过在继续讨论这些理由之前应该明确：不承认“贫民窟”并不是为了“贫民”。
