［摘 要］职工在企业体制外单体加入工会是一年多来上海工会改革中的一项重要探索。文章肯定了这 一改革举措的创新之处，同时指出了这一做法仍然面临的问题和挑战，并提出了进一步改革的思考和建议。

［关键词］上海工会改革；企业外单体入会；挑战；建议

随着非公经济在我国的快速发展，工会在我国企业劳动者中的覆盖面日益成为社会关注的一个重要问 题。虽经 2002 年以来中华全国总工会不断加大力度， 推行了声势浩大的“组织起来、切实维权”行动，工会的覆盖面有了突飞猛进的提升，但是不少私营、外 资企业仍然存在建会率低的问题，农民工、劳务派遣工等新兴的庞大的产业工人群体中仍然有大量的员工徘徊在工会组织之外。工会组织这种“脱离群众”的现象引起了党和政府乃至全社会的关注，工会组织自身更是一直在积极行动，寻找应对之策。

在上海，非公企业工会组织建会难问题也同样存在。多年来，上海各级工会组织一直在积极探索如何解决建会难问题。自 2014 年下半年起，面对上海 自由贸易试验区非公企业数量众多但建立工会工作 十分困难的实际，上海市外高桥自贸试验区工会探 索实施了职工在企业体制外单体加入工会的新做法。 作为上海推进群团改革、加强基层单位建会工作的一 项重要改革措施，上海市总工会及时总结和提升了 自贸区的经验，从 2015 年 7 月份起，在全市试点推 广改进版的职工在企业体制外单体加入工会的经验。从各方反应看，一年多时间以来，这项改革相当成功， 中华全国总工会近期也在推广这一经验。[1] 那么，这一改革新在何处？有何困难和挑战？如何进一步深 化发展？本文主要从学术角度略作探讨。

一、职工企业体制外单体入会的基本做法和创新

综合上海自由贸易试验区和上海市总工会的探 索做法，职工在企业体制外单体加入工会的探索改革 具有以下几个关键点 ：

（一）加大建会宣传，吸引职工入会。通过多种 宣传形式，帮助职工充分了解工会组织的性质和职 能 ；通过实施普惠制会员实事项目，增强职工入会 的获得感和归属感 ；通过工会各项维权和服务工作， 把职工真正吸引、凝聚到工会组织中来。

（二）多措并举，便利职工加入工会。1. 区县在 农民工集聚的开发区（工业园区）、农民工公寓等设 立职工企业外单体入会申请受理点，接受职工申请 ； 2. 借助市职工援助中心“12351”热线，直接受理职 工入会申请 ；3. 借助新媒体平台，开通微信公众号、 A P P 等，建立线上线下入会通道。各受理平台按隶 属关系将申请转送至区县总工会及街镇工会，落实办 理入会事宜。

（三）建立吸收企业体制外职工入会的“蓄水池”。 在区域性、行业性工会联合会下建立综合分工会，或 依托开发区、楼宇、村居、农民工公寓、街面等联合 工会作为专门吸收企业体制外职工入会的“蓄水池”。

（四）倒逼企业建会。通过在企业体制外发展职 工入会，积累一定的会员数量，单个企业会员吸收 到 25 人以上的，工会联合会或联合工会深入该企业 帮助指导筹建工会。如果该企业拒绝建会，工会则向 企业出具《工会组建法律监督整改意见书》；企业未 按规定整改的，由企业所在区县总工会向区县劳动行 政部门提交《工会组建法律监督整改建议书》，由劳 动行政部门责令其改正，建立工会。待企业工会建立 以后，联合工会或综合分工会及时将相关会员的会籍 关系转移至该企业工会。[2]

上述看似简单的几个环节却蕴藏着工会组建模 式的重要变化，相比于传统的工会组建模式完全是一 项全新的制度和做法。这种创新之处简要归纳有以下几个方面 ：

（一）更多地反映了职工组建和参加工会的意愿。

传统的建会模式是依靠企业单位建会，建会事项均由 单位行政、党组织包揽完成。职工几乎不能自己组建 工会，职工参加工会也几乎完全是被动的“全部加入” 式。职工在企业外加入工会模式，首先就是要有职工 的自愿，显然更为尊重职工自己的意愿选择。

（二）工会组织自身在建会中日益发挥主导作用。 这集中地反映在建立职工企业体制外入会“蓄水池” 的做法上。以往，企业职工想加入工会，找不着工会 的门，因为本企业还未建立工会。同时，上级工会要 想了解、发动企业职工建会、入会，也难以找到职工。现在，通过区域性、行业性工会联合会下设的综合分 工会，或依托开发区、楼宇等建立的联合工会，把工 会和职工双方连接了起来。

（三）法制在建会中的保障作用日益突出。客观 而言，传统的建会是一种行政行为，建立工会是一家 单位的标配，各单位一般不可能拒绝建立工会，该单 位的职工也自然而然地加入工会（允许职工个人不加入工会）。企业体制外单体入会的建会新模式，正是针对市场经济条件下一些企业拒绝建会的新情况， 借助法律的力量建立工会（比如，《工会法》第 10 条规定，“企业、事业单位、机关有会员二十五人以上的，应当建立基层工会委员会”。）。待某企业入会会员达一 定数量以上后，上级工会根据规定深入企业建会。如 果该企业拒绝，上级工会再采取相应的法律措施督促 企业建会。

二、职工企业体制外单体入会探索的现实挑战

毫无疑问，职工企业体制外加入工会是一项新 的非常重要的探索，是我国工会走出传统体制，即从 企业官方建会到依靠职工建会的关键一步，取得了显 著的成绩。但是，毋庸讳言，职工体制外单体入会的 成效仍有待观察。相对于上海尚未建会的企业和职工 数量来说，目前一万多人提出申请、12 家企业建会 的数量可以说还明显太少，尚需进一步的观察和思 考。笔者调查发现，阻碍企业外职工单体入会这一创 新举措充分展现效能的问题还有不少。其中最主要的 是以下两方面 ：

（一）传统工会建立模式的核心点仍然有待打破， 那就是，延续至今的工会建立模式的根本仍然依靠企 业，单靠工人和工会自己仍然不能建立工会，即使上 海市总工会推行的企业外单体入会新模式也同样如此。 企业外单体入会新模式的核心是职工企业外加入工 会“蓄水池”，达到一定数量即《工会法》规定的 25 人以上，上级工会派员深入企业，帮助指导该企业筹 建工会。这里建会的核心主体还是企业，而不是工会。 这在一般社会大众看来，难免有一些疑惑和不解—— 为什么要依靠企业去建工会？在研究此类问题的学 者们看来则有些可惜——为什么临门一脚的事情却 没有进一步深入？实际上这里有着复杂的原因。基于 对我国工会历史与现实的了解，笔者认为，至少有以 下三点原因 ：

1. 第一点也是最重要的原因，是现行法律的规 定。确实，《工会法》明文规定工会是职工自愿结合的群众组织。但《工会法》第 10 条规定，“企业、事业单位、机关有会员二十五人以上的，应当建立基层工会委员会。”（2013 年做修改的《中国工会章程》第 25 条规定，“企业、事业单位、机关和其他社会组织等基层单位，应当依法建立 工会组织。”）从汉语语法理解可知，此处的主 语即建立工会组织的主体是企业、事业单位、机关， 而非其他。实际运作中长期以来也正是如此，即主要 依靠企业单位建立工会，职工个人想组建工会，基本 上是受理无门的。[3]

2. 历史的传统。我国工会即中华全国总工会， 是与中国共产党紧密共生、直接接受中共领导的群众 组织。随着 1949 年新中国的建立，中华全国总工会 也同中国共产党党组织一样，在全国上下各单位建立 起来。换句话说，各级工会组织的建立也是各级单位 党的领导的一个具体体现和重要组成部分。这实际上 已经成为各公有制单位组织建设的标准设置。

3. 现实利益的考量。工会组织的运行自然是有 成本的，也就是说必须要有现实物质条件的支撑，例 如工会经费、工会的办公场所等等。如果有企业单位 支持，这些支持条件都不在话下。但如果没有单位支 持，按照《工会法》规定的各单位应当拨缴职工工资 总额 2% 的工会经费将无法落实，单纯依靠会员个人 缴纳的有限的会费，工会是难以维持的。

如果上述几方面的问题，特别是第一点没有得 到重新考量和修改的话，那么，依靠企业单位建立工 会的方式将会持续下去，传统的工会组建模式的问题 大多仍然将会存在，职工在企业体制外单体加入工会 的创新就难以产生根本的效果。

（二）职工企业外单体入会制度运行依然面临着外在法律环境问题。针对前文介绍，人们可能还有疑惑， 在上海市总工会推行的企业外职工单体加入工会的 探索中，通过发动基层区域性、行业性工会组织，例 如小区、楼宇综合分工会、联合工会的力量，结合现 代媒体技术，应当说为外企、私企等非公企业职工加 入工会，提供了非常方便的通道，但即便如此，为什么还存在提出加入工会申请的人数相比于入会的潜 在需求来说数量仍然很小、倒逼建会的数字也不够大 这样的相当艰难的现状呢？除了第一方面工会建会 模式存在的问题以外，外在法律环境即现行法律中有 关职工参加工会的权利的相关法律规定没有得到落 实，从而使职工不敢参加工会是制约新的改革难以产 生根本成效的一个不容忽视的重要问题。

关于工会建会、职工团结权的法律保障，发达市 场经济国家的劳动法大多有著名的不正当行为立法规 定，对于不正当劳动行为，法律规定了一系列的救济 制度。在这方面，总体而言，我国的立法也有相当的 进步。2001 年修订的《工会法》，对于影响工会建会、 职工参加工会等方面的不正当劳动行为，也做了不少保障性规定。（例如，《工会法》第 50 条规定，“阻挠职工依法参加和组织工会或者阻挠上级工会帮助、指导职工筹建工会的，由劳 动行政部门责令其改正；拒不改正的，由劳动行政部门提请县级以上人民政府处理 ；以暴力、威胁等手段阻挠造成严 重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”）法律对于阻碍职工参加工会的违法行为 将给予制裁。虽然如此，毋庸讳言，在现实当中，人 们对于这种法律规定能否落实以及自己的权利到底能 否得到保障，仍然心怀疑虑，不敢在这方面表示自己 的主张。毕竟，就业岗位对于绝大多数人来说是养家 活口的来源，生活中有很多劳动权利受到侵犯难以得 到救济的例子，没有必要为了参加工会这种自己一时 并不能看到实际利益的事情而影响自己的饭碗和生存。

不过，在这方面，有一个举世闻名的非常成功 的例子，那就是 2004 年前后的沃尔玛公司建会案。 在那个案子中，包括中华全国总工会在内的整个工会 系统，投入了巨大的力量。据相关报道，当时，不仅 各地工会组织对当地沃尔玛的员工开展见缝插针的 宣传引导工作，启发员工的入会积极性和民族意识， 而且为解除沃尔玛员工担心失去工作的后顾之忧，一 些工会做出承诺，如果员工因为提出入会请求而被开 除，在没有找到工作期间，工会将向他们提供相当于 沃尔玛每月工资水平的保障补偿，并帮助员工找到同 等收入水平的工作，如有收入上的不足，工会将会想 办法补足。[4] 当然，这一个案最后之所以能取得成功，并不是通过司法保障等手段来实现的，而是通过政治 性的压力取得的。那么，沃尔玛建会、沃尔玛公司 职工参加工会的模式可否在其他企业、单位复制呢？ 对此，人们还将信将疑。

三、进一步改革的思考与建议

从上述问题可知，职工企业外单体加入工会的 这一制度创新，要想真正起到推进我国非公企业工会 组建的作用，必须做进一步的改进和完善，消除那些 制约性因素，使广大职工可以、敢于和愿意积极组织 和加入工会组织。笔者以为，主要可以从下述两个方面着手。

（一）在职工企业外单体入会的基础上，改变单纯依靠企业单位建会的传统做法，通过完善立法，进 一步改进建会制度，允许职工自愿联合组建工会组织， 或者直接利用联合工会、综合工会作为平台，发挥基 层工会的应有作用。对此，如果国家层面的立法短期 内难度太大，一些地方立法可以先行先试，比如通过修订地方工会条例的方式，积累经验。应当说，这样 的建会制度改革建议，有着充分的理论和实践依据 ： 其一，可以尽快满足广大职工特别是非公企业职工、 农民工等群体组建和参加工会的需要。近 20 多年来 的实践告诉我们，完全依靠企业单位建立工会，很容 易造成企业拖延建会，以致使众多职工游离于工会组 织之外，即便依靠企业建立了工会，这样的工会组织 往往也没有什么活力，必须加以改革。其二，这也 是党中央关于群团改革的意见指出的一个重要思路。2015 年中央群团改革意见明确指出，“工会、共青团、 妇联等群团组织要以提高吸引力、凝聚力、战斗力和 扩大有效覆盖面为目标，在巩固按行政区划、依托基 层单位建立组织、开展工作的同时，创新基层组织设 置、成员发展、联系群众、开展活动的方式。”[5] 这一意见是我们尽快完善工会建会制度的重要指南。其三，这也让我们与工会组建的国际惯例更近了一步。关于 建立工会组织，国际惯例是排除企业单位自己建立的， 其目的就是要防止企业或雇主对工会进行控制干涉， 从而影响工会组织应有的职能。我们如能在尊重传统做法的同时，逐步向职工自愿建会和参会迈进，那显 然是一个历史性的重要进步。

（二）在职工企业外单体入会改革的基础上，各级 工会组织应积极响应中央要求，破“四化”（机关化、 行政化、贵族化、娱乐化），强“三性”（政治性、先进性、 群众性），针对广大企业职工迫切需要的维权服务（权 利救济、集体协商谈判等），破除外在不规范的法律环境的制约，真正创出成功的维权模式，给职工以信心，使工会真正对广大职工产生吸引力。重点尤其在两个方面 ：一是各级工会要积极利用现行法制的力量，加强对雇主的各种不当劳动行为的回击。例如，针对企业阻挠劳动者依法参加和组织工会、劳动者因参加工 会活动而被企业解除劳动合同等违法行为，各级工会 要积极支持职工，根据《工会法》《劳动保障监察条例》的有关规定提起相应的法律程序，捍卫职工和工会的 合法权利，切实在法制的框架下，创立成功的案例， 树立劳动者对工会、对法制的信心。二是各级工会组 织应以职工企业外单体入会制度探索等改革举措为起 点，积极适应社会主义市场经济下的新情况、新要求，苦练内功，强化队伍建设，切实改变传统的“福利性、娱乐性、依附性”的工作模式，不断扩大对于广大劳动者的代表性，让工会真正有吸引力和凝聚力，让广 大会员真正有切实的获得感，成为推进社会和谐健康发展的重要支撑力量。

参考文献 ：

[1] 上海市总工会 . 关于转发《中华全国总工会办公厅关 于印发 < 上海市宝山区顾村镇加强基层工会建设的经 验做法 > 的通知》的通知 [EB/OL].http://zwzx. eastday.com/zgh/2017012601.pdf.

[2] 范国忠，王劲 . 单体入会改变建会模式 [N] . 劳动报， 2015-09-24 ；钱培坚 . 上海 ：推进职工企业外单体入 会 [N]. 工人日报，2015-12-04.

[3] 胥晓莺，郭娟 . 建工会就是感动一个企业 ：‘游说’并 拒绝着 [J]. 商务周刊，2005-08-04.

[4] 袭祥德，吴金勇 .“工”破沃尔玛 [ J] . 商务周刊， 2006-09-04.

[5] 中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见 [N] . 人 民日报，2015-07-10.

本文发表于《工会理论研究》2017年第2期