梁治平：欢迎各位参加今天洪范的研讨会！今天这个题目——“增供与收税——房地产领域的改革思路与策略”，大家当然非常感兴趣，并且对报告人和很多的专家、评议人应该都是比较熟悉的。当然，大家过去可能比较关心的是房地产领域的问题，尤其是影响税的一些政策、相关的考虑和时间表等等，以及包涵的理论与实践的问题。但是，这个问题有很广泛的政策、制度的涵义，这些方面贾康先生其实做了很多年的研究，所以我们今天非常荣幸请到贾康先生就这个题目来给我们作一个报告。之前洪范也有过几次试图请贾康先生来我们所讨论类似的问题，但是过去几年他一直非常忙，所以时间没有对上，这次有这个机会来弥补一下，我们非常高兴。另外，今天我们有一位评议人施正文先生，他是中国政法大学的教授，他今天会晚一点到，我们现在就不等他了。此外，今天还有很多专家、学者比如像许善达先生，还有很多学界的、实务界的、研究界的朋友的到来，他们都对这个问题有很多的思考，所以我们有一种期待，就是我们可以就这个问题做一个自由、坦白、深入的讨论，以增进我们对这些问题的了解，现在就请贾康先生作报告。
贾康：谢谢梁老师！大家好！过去一直想参加洪范的研讨活动，这次时间对上了，而且要求我作为一个研究者对于房地产领域改革，特别是房地产税方面的看法，作一个汇报、交流。下面我非常简要地说说认识框架，后面再回应一下我拿到的问题清单，接着转入讨论。正像梁老师刚才说的，这是一个很好的机会，可以就一些观点来互相讨论、沟通。我来之后注意到把许局长和我的不同观点都列在这个书面材料上了（梁治平：那是为了增加一些背景性的东西）。实话实说，我与许局长80年代就被称为中青年研究者，但是许局长是高水平的、学者型的领导，我一直是书生气地做着研究，过去我们真的没有观点不一样的地方，但是，现在在房地产税方面，有明显不同的想法，正好借这个机会，大家在一起理性地讨论、交流。
背景框架上，要从全局掌握中央说的作为战略方针的“供给侧结构性改革”，它显然是匹配“四个全面战略布局”的。既然叫“战略方针”就不是一般的方针，其实所突出的核心问题，主要就是解决中国改革深水区有效制度供给的问题。制度供给是创新驱动的龙头因素，抓住这个“制度供给”问题啃硬骨头、过险滩，才能够在改革深水区取得意愿中间的进步。具体的分析我们写了很多的文章，在此就不展开说了。按照供给侧结构性改革战略方针来认识，解决中国房地产市场领域的现实问题，我从三个层次来展开讨论：
第一，如何认识房地产领域的现状与问题。
大家对房地产这个概念之下的现状和问题都有很多感触。房地产作为一个产业，它关联着市场，但不全是市场问题。其实房地产既要对接市场经济，同时它又有其特殊性。如果说“房子是用来住的，不是用来炒的”很符合民众意愿，但实际的边界怎么掌握？谁敢说现阶段能够把中国的房地产市场弄得一点炒的因素都没有？这个问题需要学者来作认真讨论，然后再回到政策层面上，争取政策设计尽可能科学、合理。现状现在已经引起了普遍的高度关注和社会焦虑以及民众大量的不满。这两天不是一些城市还不得不在加码作调控吗？今天看到南京又出了一大套非常严格的控制措施。10多年来中国的房地产市场运行方面的表现是：屡次出手调节，但前面约十年间总的趋势是在成交均价方面不断往上走。可是，到了2014年以后，开始出现明显的分化。在明显有企稳和回调的时候，有人说“这是中国房地产市场出现了一去不归的拐点”，甚至说要“崩盘”，但我们那个时候就认为这个说法显然是太极端化了，新情况带出来的是市场分化，而不是一去不回的向下调整。现在注意力又转到另外一边了，其实分化的格局没有变，还是“冰火两重天”，可以具体看统计数据的700多个城市里面，大量的中小城市、三四线城市仍然是“冰”的状况。但矛盾主要方面，是一线城市带动一些2线城市、2.5线城市，迅速地在交易方面出现了价格上涨。现在几乎人人都在说“不解决不行”，但是看看现在解决这个社会焦虑的实际方案，有什么进步吗？我还是看不出来！最重要的首先是观念和决策指导方针方面的进步，表现在中央经济工作会议明确要求：房地产健康发展所需的长效机制（这个概念其实已提出了多年）需对接的是基础性制度建设。但遗憾的是，到了今年“两会”之后，基础性制度建设什么都没有安排，还是原来这一套限购限贷，而且变本加厉的行政手段，甚至现在还有学者提出的观点就是：把行政手段长期化就解决问题了，我觉得这是完全错误的一个思维方式和认识框架。
社会焦虑的确存在，怎么解决？一定要有正确的符合整个现代化战略和社会主义市场经济内在逻辑的一套看法。
住房供给的制度框架，与房地产调控有内在的关联，在这方面还得承认进步：经过10多年的调控，至少在房地产概念之下保障轨方面“双轨统筹”的要领，比过去有明显的进步。比较早的时候，1998年朱镕基同志主导的应对亚洲金融危机，发行长期建设国债来作反周期扩张，同时就要解决供给侧的结构问题。那个时候他排出了长期国债资金使用的“六大重点”，那里面有一个重点就是经济适用房建设，它要解决的是什么问题呢，就是意识到住房必须与市场对接，但完全对接市场并不解决所有的问题，为较低收入的人群托底靠什么呢？当时的概念就叫作“经济适用房”，其形式上也是跟市场对接的，但是一定要有特殊的政策去处理它。以后实际上搞出了十几种五花八门的经济适用房的具体形式，里面的设租寻租，乌烟瘴气的事太多了，总结经验教训后这几年的进步是，终于把保障轨上主打的“保障房”，具体形式归为两个：一个叫“公租房”，一个叫“共有产权房”。“公租房”是把“廉租房”、“公租房”两个概念并在一起了。并在一起是有必要的，因为已经分不清什么叫廉租、什么叫公租的边界了。茅于轼老师作为一个经济学家曾提出一个观点，我认为它是完全符合经济学分析而引出的建议，就是政府应该把廉租房的标准图纸规定为一家一户没有单独的卫生间，只有公共厕所。因为要解决社会最底层“住有所居”的问题，要靠纳税人的钱来托底供给，这个住房供给所接纳的这些人，并不意味着他们一辈子都是最低收入阶层，以后收入提升了，按照管理上的合理化要求，政府应该动员他们搬出去，但如果他住得很舒服，政府要动员他搬出去是很困难的——按照茅老师的那个设计，当他的收入上升以后，他会因忍受不了公共厕所的低下条件，自己就“用脚投票”地搬走了。但是，我知道茅老师这个建议在网上当时被骂得狗血淋头，我所考察的各个地方政府所有的廉租房建设，没有一家敢用这样的方案思路来设计图纸，因而实际上就是“廉租房”、“公租房”分不清了。到后来，决策方面、管理部门的意见就是不再区分它，就并成“公租房”一个概念。“公租房”上面，还有一个出价要高一些、但是也不能简单跟市场接轨的“共有产权房”。我觉得这个认识是非常正确的，但是推动的力度还不够，但毕竟有了越来越多的认可和响应。“共有产权房”对在低收入阶层上边的“收入夹心层”最适合，比如大量的年青白领、大学毕业生，他们在支付能力上比最底层要高一些，但是也很难一下子对接到市场轨道里面的低端去争抢供给资源，哪怕靠“啃老”、靠其他一些手段把房子买到手，也要当“房奴”，也会非常痛苦，也是一大堆的社会不满，所以比较合适的供给应该是“共有产权房”。“共有产权房”在一些高校里其实早就有，你出钱买这种房子比较体面，但是要想上市，对不起，第一买主是公家，你不能够随行就市。这样，就封杀了它的套利空间，虽然产权证还是很体面地给你了。如果按这个方式来做，年青白领、大学毕业生走上工作岗位没两年，有了心仪的女朋友要谈婚论嫁的时候，“丈母娘制约”这个环节他就比较好解决了，也合乎中国老百姓既要面子，又要过得去，又要把事办成的特色心理与综合要求。就是说，按照这样的办法，收人夹心层可以相对顺利地过这个关口，这是非常好的一个办法，应该肯定。住了一些年，收入上升了，房子又满意，可以再出一笔钱转化成完全产权房。再住些年，收入更高了，也完全可以对接改善升级时的市场化置换。
已经聚焦到两大有效供给形式方面的保障轨上的这套方针，再要有加入与市场轨统筹的一个通盘的认识，所以现状视角接下来就要正面讲市场轨。我觉得针对市场轨的政策调节，我们必须承认，这些年来下了很大的功夫，但是“治标不治本”，形成了“打摆子”、“过山车”的特征。已经打了好几轮“摆子”，摆到哪一端，转到哪个位置上，都是不满。有人大概地算了一下，从一边摆到另一边，前面这三轮大概是15个月，那么合在一起，30个月走一圈走回来，走了10年出头，火这边也难受，冰这边也难受。在强调限贷限购限价的当下，其实已有很多人难受，因为打压、误伤了很多的刚性需求和改善性需求，等到不得已再放开的时候，还是难受。很多人会说：“没有达到我的意愿，政府控了这么多时间，我还是买不起房”，买得起的，在前面环节上，也错失了很多他认为应该出手的时间和应得的生活质量等等，反正是一大堆的不满。《人民日报》去年下半年的那个评价我觉得是中肯的，就是治了标，但没有解决治本的问题，这也是我们过去强调了相当长一段时间的一个基本认识。光靠政策调控是明显不够的，所以当时非常认可中央政治局给出解决基础性制度问题的方针，那就是解决“治本”的问题。
现在我们面临的仍然是“冰火两重天”的格局，这个格局之下，似乎注意力都在“泡沫”这方面。实际上不能只看泡沫这方面，还有去库存的问题。2016年上半年众口一词“去库存”，到了下半年感觉突如其来一下子舆论都倒向另外一边，讲“过热”、讲“房地产市场的价位上升过猛”。其实要全面地看问题，我们现在已经应该看得很清楚，市场分化还会延续很长的时间，也越来越进入需更全面考虑问题的新阶段。我们在国际上观察，其他经济体走过某一个阶段的“单边市”以后，也必然出现市场分化。把我国2016年度的数据拿来看，一二三四线城市在市场轨上成交价格的变化，分化还是比较明显的，销售情况经过一段起伏以后，到了9月以后跟着往上走。一二三四线60个城市放在一起，走势方面有一些共性，但始终是在分化方面有明显表现。“库存”是这样一个情况：去年虽然反复强调“去库存”，实话实说，一年走下来，库存里面得到消化的部分有限。（见下图）
图1：近两年我国一二三四线代表城市住宅销售价格指数变化情况
第二，把前述一些现状摆在这里以后，第一层次实际上强调的是一定要从十几年的“治标”推进到更高水平的“治本”。那么为了体现“治本为上”的水准，总结经验，我觉得现在应该能够看清楚实质性推进和房地产相关的制度建设这方面的一些基本判断，以及和它相配套的一些基本要领：
1.中国仍然有巨大的城镇化发展空间和充分重视房地产国民经济支柱产业作用的客观必要性。
不同意见可以再交流，我是始终坚持这个观点的。最主要的指标上的表现就是，2016年底国家统计局的《统计公报》里面已经按照五中全会精神，明确给出户籍人口的城镇化率，这一年比上年上升1.3个百分点，达到41%。从国际经验来看，中国真实城镇化率41%的水平所处的位置，是城镇化高速发展阶段的前半段，过了30%那个关口，进入高速发展阶段走了一小段，后面还有差不多30个百分点，走完了才会转入低平发展阶段，到70%左右的高位，才有重大的市场态势的变化。我查了一下资料，日本房地产泡沫破灭时，它的城镇化水平是77%。如果中国现在真实的城镇化水平是41%的话,正好印证了李克强总理所说的“城镇化是中国发展的引擎和动力源”，因为整个城镇化的过程是在未来几十年内差不多还要接纳4亿人从农村到城镇定居，而且要成为市民，要成为基本公共服务均等化、一视同仁的供给对象。他们要得到这些美好生活的实现条件，一定要有一轮一轮的建成区的扩大，一轮一轮的基础设施的升级换代，一轮一轮的产业互动和一轮一轮人力资本培育。从现在我们所说的各种教育形式、各种培训形式，从农民工培训到所有的扩展训练形式，从职业教育到高等教育到终身学习制度，而且还覆盖了原来大家不太看重的所有的从幼教到老年人学习形式，所有这些配套要素都是在释放需求，而释放需求时中国的可能性就是在全面开放条件下得到全球有效供给要素的回应，用和平的方式、做生意的方式、经济交易的机制，我们就可以和平发展、和平崛起。这是中国按照邓小平“和平与发展”主题之下，走通人类共同体共赢之路的一个基本逻辑。
我们所说的房地产业、建筑业概念上有差异，但合在一起就可以说清楚——房地产业和建筑业这两个概念合在一起，可看作是伴随城镇化过程的一个国民经济支柱产业，它的作用是非常明显的，它的重要性不是我们故意要夸大。而使这个支柱产业健康发展的“治本”之道，我认为就是中央现在说到的基础性制度建设要把它具体化：我们要解决相关的制度建设、配套改革的问题。
2.以基础性制度建设支持房地产健康发展的具体考虑。我认为至少包括四个方面：土地制度、住房制度、投融资制度和税收制度。
土地制度从现在的一级开发、土地批租开始，应怎样对应着已经凸显的矛盾加以解决？如果按照老路走，这条路会越走越窄，综合成本之高已经过不去了。比如北京，几年前年城乡结合部的征地拆迁补偿费是1:5（拆一平米旧房要补五倍面积的新商品房），最新的情况我没有问，现在肯定又抬高了。一轮一轮的钉子户不断地抬高社会成本。实际上土地溢价升值的部分来源于中心区土地的稀缺性，它带来的是自然垄断，谁拿到开发权，谁就自然垄断，谁就有可能在这方面形成卖方市场的相对优势。而城镇化的前提条件就是原来占用土地的这些人需要征地拆迁补偿，按照原来的办法，运动式地去做工作，谈好了以后，你就拿钱走人，会越抬越高嘛。如果说北京几年前那个时候是1:5的话，那么现在咱们按照1:6算，你看是多大的一个代价？谁要拆100平米，6倍面积、600平方米商品房的兑价，现在五环内的均价是5万出头，这不就是不断成批制造千万富翁、亿万富翁，社会上“公平”等方面的机制是掌握不好的。本来在孙中山那里，过去美国人那里，都讨论过土地溢价的问题，就是地块增值部分的溢价，是不是让当事人完全拿走就合理分配了呢？不是这么简单的事，孙中山说得过分了一点，叫“涨价归公”，周其仁和华生争论中，周其仁也承认，至少是“涨价分成”，你总得分吧，但现在却没有分的机制。
但是，重庆的“地票制度”实际上就引入了分的可行机制。它在“占补平衡”的前提之下，把远离城乡结合部地方的农民的积极性调动起来，通过宅基地和“小田变大田”整合腾出来的土地面积复垦，认可环节上政府给它划五档（是解决土地的产出当量问题），然后进入地票市场交易，可卖个好价钱，这个价钱卖出来以后，75%分给农民受益，25%留给集体经济，这样就拉着一起进入了城镇化、工业化过程里面的土地溢价共享。它与土地收储等制度配合，也解决了我们现在说的征地拆迁补偿谁撞上了谁就拿一大笔钱、其他人没份的问题，以及地价形成机制中十分容易价位暴涨的问题，改变了相关的分配格局。很遗憾，重庆“地票制度”改革这么多年，一直只许那里一地试点，成都曾经跟进被迅速叫停，有些地方政府偷偷摸摸小打小闹在试。为什么不能够扩大试点？前两年我听说会有所松动，现在又没有动静了。当然，很明显，土地制度改革必须要全套考虑，“地票”只是一个切入点。重庆还有“土地收储制度”，按城镇化客观需要对住房建设从容供地。我认为，在城镇化过程中间，中心区域或者周边地区城乡结合部的土地明显有自然垄断性质，谁拿到了谁就可形成卖方市场的优势，一定要有政府特定的、合理的、理性供给管理跟它配套。地票又得配上土地收储，重庆就是可以相对从容地按照一个合理的国土开发顶层规划，较均匀地不断供地。在既有占补平衡和地票制度保证基本粮食安全而且把较广大的农村社会成员拉进来一起受益，又有土地收储缓冲和通盘合理供地规划的情况下，这个土地不论谁拿到以后由自然垄断带来的一些偏向情况，就会减少。
住房制度。重庆的住房制度就是在双轨统筹的运行方面有非常明确的指标，35%-40%的住宅必须按照保障房来供给，这就把托底和收入夹心层的事一起解决到“住有所居”的供给平台上。剩下的才是市场轨上大家谈的市场房价变化和资源配置问题。当然，这种大手笔的国土开发、片区的建设以及城市建设里的各种类型的小区怎样掌握好结构视角的类型搭配，是很有讲究的，多少年前克强总理就说要“花插着建”，不能把中高端区和低端区截然分开，如果截然分开一定会出社会问题。但是，花插着建又不能硬把高端别墅区跟廉租房、公租房等低端的公益住宅硬拼在一起，所谓花插的建，至少应该一般商品住宅和保障房尽可能有混合特征。
投融资制度。如重庆，要依靠自己的合理顶层规划，然后把土地制度、住房制度结合在一起，再加上投融资、PPP创新等（它是从“8大投”开始的体系）。政府按照自己发展战略，有清晰结构特征地去布局所有的城市建设，包括所有的住房建设。也就是说，这些是在投融资支持之下，比较快地把好事做实，实事做好。当然也不否认：如果政府的管理水平差或者把这里面的政企等关系搞得乌烟瘴气，那么一定会出很多的问题。重庆在双轨运行（保障轨和市场轨）下处理得较好，这叫“出奇制胜”——守正以后的出奇制胜。处理不好，那就是乌烟瘴气。官员经常振振有词地讲“我在实施政策调控”，实际上带来的是很多的扭曲。因此，这也必然要按照“双刃剑”来理解。你搞任何的一个政策调节，就要区别对待，区别对待处理不好就是设租寻租；处理得好，那是你在这方面真正掌握好了理性供给管理的应有水准。
3.房地产税在基础性制度中不可或缺
前述三个制度后面，就是今天我们主题要说的税收制度，我认为财产税是不可回避、不可或缺的。在住房保有环节上的税制，当然要跟整个税制协调和打通，合理地形成系统工程式的配套。但是，最需攻坚克难的地方就是怎么在中国使消费住房保有环节从无到有地施加税收调节。达到这种“治本为上”的水准当然就非常有难度了，到现在仍困难重重，很多的事情说了多年也没有多少实际进展。但前面说到的重庆案例还是可观察的试点，相对而言，重庆至少有在第四个方面也做得可圈可点——它在税制方面跟上海一样“敢为天下先”，做了本土的试验。房产税的试点有的同志批评说“法理上有问题”，但是按照其框架来说它并没有问题，因为房产税早在80年代就已经由人大给出授权，国务院可以在授权之下制定具体的实施方案。国务院批准重庆、上海两地的试点就是利用这个授权，在原来只对经营性房产收税的情况下，加入对非经营性的一部分房产收税。上海方案是只动增量，重庆方案是除增量以外，还带上了一点高端的存量，就是它辖区之内的几千套独立别墅。所谓独立别墅就是排除了双拼、联排，有很清晰的自家院落，管理上对其一望而知好认定，这叫独立别墅、花园洋房，这几千套存量也要在规范的方式上接受税制的调节。综合在一起看，我认为可以解释为什么2016年下半年其他的一线城市个个都心急火燎地解决“过热”的问题，而重庆相对来说却如此稳定。当然，那里的房价也有点上升，但是上升的幅度相当低，那个时候也就是几个点。我听说黄其帆走了以后，有投机势力想借机炒作，但似乎也没炒起来，更新的情况没有再了解。总之，从现象来看，认识框架上要“治本”，“治本”要对接中央的基础性制度建设，要抓至少四个方面的制度。制度创新是要在改革中啃硬骨头的大事。
第三，房地产税改革的必要性、可行性与推进要领。
必要性方面可以梳理出五大正面效应：
一是房地产税为房地产的运行产生一种“压舱促稳”的作用。它在保有环节上形成的可估量的年复一年的成本，会引导相关主体的预期和他们的行为，产生的效果一定是有利于抑制肆无忌惮的炒作。经济分析中涉及的无非就是利益，在这个利益方面造成制约以后，行为会往哪里去？抑制肆无忌惮的炒作的同时，会鼓励越来越多的人在购买选择上面更多考虑中小户型——特别有钱的人不会太在乎，但是更大量的人在财力上总是要掂量掂量地作选择的。原来是努力买个大户型最满意，现在考虑到以后可能要有税的调节，便会放松这方面的要求，改为中小户型，其他的什么地段、楼层、朝向，按自己偏好还是一丝不变。还有就是会减少空置。有些人手上愿意持有几套房的，当然可以继续持有，但是很多人会考虑在持有期间把房子租出去，来对冲税负这个压力。有一部分人说有一套基本住房以后，还有第二套、第三套，这叫改善性住房，买改善性住房的同时，因为有一些基本的经济知识，认为是给自己买了一个商业化的社会保险，因为自己有生之年买的第二套、第三套房，就是符合我说的城镇化过程中间不动产成交价的上扬曲线，有这个信心，不是说买了以后就很快出手的炒房。但是，有了税以后他会考虑不再让房子空置，会把它租出去，于是就有了租房市场的增供，而社会在这个情况下带来的结果是什么呢？上面这些效应综合在一起，提高了土地的集约利用水平，提高了资源配置的效率。整个社会在减少空置房方面，是没有一分钱新的投入，但一下子涌出一大块有效供给，这当然是好事。这是房地产税在房地产市场方面的所谓“压舱促稳”的作用。有的同志特别强调：“从所有的案例观察，上海也好、重庆也罢，收税以后没看见它们的房价回调。美国也好，日本也罢，收了房产税也没有看到房价回调，所以收房产税对抑制房价没用。”我不认同这样的分析，经济学分析中需要把所有的参数合在一起，然后尽可能看清它们的合力，这个合力中，不同因素其作用方向是不一样的。你得反过来问：为什么美国也好、日本也好，其他的经济体也好，到某个阶段上一定就得逼着推出房地产税？如果不推出房地产税，以后的房价会是怎么表现？你得问：重庆、上海如果没有房地产税的试点，在这一轮一线城市发展变化过程中，上海的房价是不是会上升得更猛？重庆是不是不会只有5%的上升幅度？需要这样来探究问题，不能说这个税出来以后，一招鲜就吃遍天，就决定整个的走势。它不是定海神针，但是它是使整个方案优化的选项中的必要选项，你该选而不选也是不行的。税不是万能的，但是税制应有的制度改革进步，你不去推动又是万万不能的。
二是房地产税与地方政府职能合理化是内洽的，它会“内生地”促进地方政府职能转变。我们都希望地方政府专心致志地稳定和改善投资环境，提高公共服务水平，如果它的财源建设中以后培养出来一个大宗稳定的收入，是年复一年依靠在辖区住房保有环节取得税收，那么恰恰就是这样一个机制。经济学逻辑与案例经验都在证明，房地产税就是这样一个与市场经济所客观要求的政府职能合理化内洽的引导机制。一旦地方政府意识到他只要把自己该做的“优化投资环境，提升公共服务水平”的事做好了，也就会使辖区不动产进入升值的轨道，每隔一段时间做一次税基评估，就是在套现财源建设成果。尽政府应尽之责就把财源建设问题基本解决了的话，他有什么必要像现在这样拼命去做其他那些他认为不做就出不了政绩、就解决不了财源建设的事呢？这样的国际经验和我们自己在现实生活中的分析都可以来做印证。这其实是与所谓转变政府职能内在相关的、一个十分值得肯定的正面效应。
三是房地产税会给予地方政府一个稳定长久的财源，使它作为地方税主力税种之一，匹配我们搞市场经济必须建设的分税分级财政体制。分税分级财政体制所要求必须做好的地方税体系建设，它最基本的道理是说，到了分税制境界，是实现经济性分权。原来我国体制有集权也有分权，在分灶吃饭的时候它只是做到了行政性分权，各级政府仍然按照自己的行政隶属关系组织财政收入，一个地方政府辖区之内的不同层级的企业，都是按照隶属关系，把自己应该交的收入交到不同层级政府婆婆那里，所以仍然是条块分割，“婆婆”对“媳妇”过多干预和过多关照，仍然不能解决使所有企业在一条起跑线上公平竞争的问题。1994年实现的是这方面的一个重大突破，使所有企业不论大小、不看行政级别、不讲经济性质、不问隶属关系，在税法面前一律平等，该交国税交国税，该交地方税交地方税，至于说共享税，由中央地方自己在体制内去区分，企业就认一个税法。交税以后，后面可分配的部分，按产权规范和政策环境自主分配。这样，就把所有的企业公平竞争的“一条起跑线”真正刷出来了，也打通了以后包括国有企业淡化行政级别、发展混合所有制概念之下的股份制和跨地区、跨行业、跨隶属关系“兼并重组”的通道。因此，这个制度变革的意义是全局性的、意义深远的。既然搞市场经济，必须搞分税制，而分税制要可持续运行，就必须要解决地方层级税种配置概念下的地方税体系建设问题。中国现在没有像样的地方税体系，省以下迟迟不能进入真正分税制状态，我们维持的实际上是中央和以省为代表的地方之间的这样一个以共享税为主的分税制框架。值得肯定的就是，共享税虽越搞越多，但是所有的共享都是规范地一刀切的。上海、北京按照原来的75%：25%，现在的50%：50 %来分最大税种——就是增值税，西藏、青海也是这个办法，这就封杀了原来的讨价还价、“跑部钱进”、靠处关系来形成财力分配的空间，使得最基本的分税制度的公正性看起来能够得到维持。但是，这也不是长久之计，不能总是主要靠共享税过日子。应该进一步调整到有中央和地方各自大宗、稳定的税基，不得已的部分才处理成共享税——这才是百年大计。现在在省以下落实分税制方面往前推不动了，不要说欠发达地区，就是发达地区在省以下也不是真正实行了“分税制”，还是“分成制”，到了一些困难地方和基层，干脆就是“包干制”。所以，这些年说的“地方财政困难”、“土地财政”，还有“地方隐性负债”，所有这些弊病就关联一个非常重要的判断：“打板子”打在哪里？有人说这是1994年“分税制”造成的。错！我们认为这是一个大是大非的判断，它恰恰是由于1994年“分税制”在省以下不能够落实、是由于我们过去的那个毛病百出的旧体制在省以下由过渡态演变为凝固态造成的。那么这个体制怎样才能够调整过来？从技术上来看，有很多的分析，我强调大前提是扁平化，五级分税走不通，三级分税就可能走通了。而三级分税一定要有地方税体系建设。所以看起来房地产税跟财政体制还隔着好远，其实并不远。眼下哪怕你推出房地产税，也不会一下变成主体税，但从国际经验来说，以后是可以逐步把它培养成地方税收体系里面一个主力税种之一的，这是非常重要的一个制度建设意义。
四是以房地产税改革贯彻中央所说的中国要逐渐提高直接税比重的大政方针。直接税是现代税制里面非常重要的税种，国际经验表明它应是主体税种这样一个地位。趋向现代化的国家都是直接税为主，但在中国的现状恰恰反过来了，我们没有什么像样的直接税。企业所得税一些人把它认为是直接税（但学术讨论中尚存疑），在中国它的比重稍微像样一点，但个人所得税在整个税收收入中这几年只占6%，1/20出一点头，是非常非常边缘化的一个税种。美国的个人所得税最新的数据是占联邦政府收入的47%，差不多是半壁江山了，再加上与它的社会保障相关的工薪税，美国联邦政府80%的收入就是靠这两种税过日子的，也就是说，主要靠这两个税就履行中央政府职能了。它的州一级也要在个人所得税里，按比例税率拿一小块，一般情况下要占到州财政收入10%。现在特朗普要减税，主要减企业所得税和个人所得税，但中国要照这个学，绝对学不来，因为我们的税制跟它几乎完全不是一回事。我们在直接税方面占比低，不能起到经济的自动稳定器的作用，不得已靠间接税唱主角，而间接税恰恰不是稳定器，它还是加大我们运行矛盾的一个“顺周期”机制，以及加大收入分配矛盾的一个累退机制，间接税会进一步强化中国社会低中端收入人群的税收痛苦，因为它在最终消费品里面要占相当大的一个负担分量。如果按照建立现代税制的方向来说，逐渐提高直接税比重现在可打主意的一个是个人所得税，还有一个就是财产税概念之下的房地产税。当然，还有一个以后条件具备的时候才可以考虑的遗产和赠与税。遗产和赠与税现在只能研究，在官员财产报告和公示制度不敢正式推出的情况下，怎么能设想政府堂而皇之的要求所有的公民自己把财产报告给政府，准备身后接受遗产和赠与税的调节呢？它更需要比房地税在法理上面具有说得过去的约束条件与公信力交待。至于说房地产税里面的法理问题的解决，我后面再说。
五是房地产税主要落在地方低端，是一个培育我们中国社会从底层开始的法治化和民主化的公共资源配置机制、规范的公共选择机制的催化器。据说刘鹤主任他们了解到美国地方政府靠财产税过日子的基本情况后说，这不就是个“民主税”吗。我多少年前就注意到，美国政府三层级中的最低端Local层级，你看它的财产税（他们所称的财产税讲的就是房地产税），所占的收入比重没有低于40%的，高的则可以高到90%，虽然差异性很大，但它无异是一个非常主力的税种。这个税种怎么征呢？一般情况下，当地的预算制定过程是阳光化的，要说清楚，年度内其他所有收入计算完了以后，按满足支出需要差多少，就可倒算出一个当年的房地产税税率，这个税率要落在法制给出的区间，一般不超过2.5%。倒算出这个税率经大家走预算决算程序认可，再往后，这个辖区之内所有的家庭、有房地产的纳税人交了税以后，跟着就会问：“这个钱怎么用？”有知情权以后自然而然，后面就跟着质询权、建议权、监督权、参与权（就是参与公共事务），这样就形成了一个“规范的公共选择”的机制，这就是“民主税”呀。实际上，在中国，要想进行正面表述的政治体制改革是千难万难的，一般的媒体连概念都不敢提，只有领导人敢提一下。在这种情况下，美国“进步时代”的启示就是：能做的事情，“形势比人强”的事情，应该从基层，从大家绕不过的方面着手，在直接税的建设方面有一个切入点，切入了以后大家就必然要关心地方所有的公共资源的配置。这样，在法治的条件下，大家进行公共参与、公共选择，这就会自下而上地、很好地培育出中国“走向共和”的政治文明进步机制。
以上是五个大的方面的正面效应，从构建现代社会的视角可以看得出来，这些正面效应是非常宝贵的。
另外，房地产税的可行性怎么样？我认为可以通过回应最主要的五点诘难来说明：
第一，很多人讲国外征这个税，可是在土地私有的情况下征收的，而中国所有的城镇土地都是国有的，还在上面再加一道税，这不是法理上面的硬障碍吗？包括一些很高层的领导也都说过这个意思。但我们作实证考察，国外可不是这样一律土地私有的情况，比如英国是典型的工业革命发源地、老牌资本主义国家，但它不是所有的地皮都私有，既有私有土地，也有公有土地。公有土地里面还有不同层级政府所有、公共团体所有。建筑物（包括住房）和下边土地的关系方面大的区分是两类，第一类叫作Freehold。我住在这个房子里面，没有任何条件可讲，下面的地皮就是我的，这就是终级产权地与房是一体化的。另外一种是叫作Leasehold，我持有这个房产，但地皮是要签一个契约的，使它成为一个合法的占有权、使用权的形式。这个leasehold可以把最终所有权跟使用权极度地拉开，最长它是999年，但在法律框架上产权是清晰的，是毫无疑问的，即最终所有权在哪儿非常清晰。总之，在英国，土地跟建筑物、跟住房的关系就是这两种类型，但是被称作Consul tax的房地产税是全覆盖的，人家不区分哪种可以征，哪种不能征。再比如香港（当然也是原来英国治下的既成事实），香港没有私有土地，土地全都是公有的，但是香港征了多少年的差饷，从来没断过，所称的差饷就是住房保有环节的房地产税（至于香港的物业税，是营业性的房产要交的另外一种税）。香港差饷来由也很有意思：你要住在这儿，就得有警察来保证安全，而治安警察当差要开饷那么钱从哪儿来呢？大家住在这里，那就参与进来分摊负担吧。所以，从国际的、海外的实践来说，并不存在这样一个人们听起来很有道理的说法，即：只有土地产权私有了，房地产税的合法性才能够成立。再者从理论上分析来讲也可以印证：中国改革在80年代前期要解决的问题之一是国营企业要“利改税”，要与其他企业一样交所得税，走了两步达到了这个制度。这个制度建设过程中就有这么一个学理启示：不要以为国有企业产权终极所有者是国家，那么国家对它征所得税，就是自己跟自己较劲。这不对，这些主体是有相对独立物质利益的商品生产经营者，必须加入市场竞争，而竞争又必须要有一个基本的公平竞争环境，所以国家可以通过立法来调节终极产权在政府手里、但是有自己相对独立物质利益的国有企业和其他企业的利益关系，合理的设计是把它们放在企业所得税一个平台上（所有的企业包括外资企业现在是一个平台），当然后面跟着的还有一个产权收益上交制度，这就合乎了现代企业制度各个角度的审视。它实际上可以比照地引伸为：现在最终国有土地上的这些住房的持有者是具有相对独立物质利益的、各自分散的主体，在最终的土地所有权归国家的情况下，通过立法可以用征税方式调节他们的物质利益关系，无非也就是这个逻辑和道理。
第二，土地批租形成的负担已经包涵在房价里面，现在再来开征一个税收，这不是重复征收吗？很多人听了也是愤愤不平。但是，实话实说，不要说那是租，这是税，就是税本身，作为现代的复合税制表现为多种税、多环节、多次征，也必然产生重复的问题，真问题是各种不同的税重复得合理与否的问题，不可能只有一个税，其他统统去掉。而“租”和“税”，更不是两者必取其一的关系，所有的经济体都是在处理它们之间合理协调关系的问题，所以如果理性地说，这个也不可能构成硬障碍。
第三，如果按照开征房地产税来做的话，新的地皮和以后新生成的住房的供给，价格水平会与原来的有一定差异：原来没这个税收因素的时候，动不动出“地王”，以后不敢说有了这个税就不出“地王”，但最大可能是不像原来那个市场氛围和密集频率，因为各个方面预期都变了，市场更沉稳了，这就是它调节的作用。那么这个价位落差怎么处理呢？必要的情况下，“老地老办法，新地新办法”，中国早就有这些渐进改革中的办法与经验，社会保障方面老人、中人、新人不就是区别对待吗？最后老人、中人因自然规律退出历史舞台了，又回到一个轨道上了，所以这个问题也不形成硬障碍。
第四，这个税在操作方面过不去。比如说北师大的董藩教授，我跟他早早就认识，其实跟他很多观点是一致的，但是他在此税的不认同上是非常明确的，在一个论坛上他强调的就是：税基评估太复杂，中国要搞这个税，解决税基评估的问题，150年以后的事。但实际上我国10多年前早早就有物业税模拟“空转”的试点，就是要解决税基评估的问题，开始6个城市，后来扩为10个城市，我去调查过，是把所有的不动产基本数据拿到，录入计算机系统，计算机里面早已经设计有软件，分三类（工业的不动产、商业的不动产和住宅），然后自动生成评估结果。专业人士要做的事就是这个软件怎么合理化的问题。在这里面模拟“空转”不就是要解决税率评估和对接操作的事嘛？中国早就在这方面考虑到铺垫和技术支撑，没有任何过不去的硬障碍。
操作视角还有一种说法就是：“这个事情太得罪人，你征这种税，逼着人家来跟你拼命，这个事情动不动会形成大面积的抗税，政府怎么收场？”我们可以观察重庆，这就可以说到试点的作用——本土的试点其意义的体现。上海、重庆敢为先天下进入试点，破冰试水，在柔性切入以后，看看动静。重庆方案更激进一点儿，敢动存量，是最高端的独立别墅。辖区内这几千套住宅要交税了，但给出了一个第一单位的扣除，180平米扣掉以后，才考虑该征多少税。如果你恰好是一个小户型的独立别墅，正好180平米，照样不用交税。重庆做了以后，没有听说产生什么暴力冲突或者对抗性矛盾，没有出现抗税事件，只是少数人迟迟不露面，找不着人在哪儿，其他的交税人一般都是没有多少摩擦就交上来了。可想而知，这些成功人士犯不着为一年交一万多、两万多的税跟政府去拼命。这些都是本土的试水实验给我们的启发。这方面我也不认为在操作上就是过不去的事，当然你得审慎对待。为什么这两个地方要柔性切入？就是这个事不好碰，但是人家毕竟有战略思维，“敢为天下先”，在本土先行先试。本土的试水经验进入立法过程，它的意义不言而喻，非常宝贵，第一单位的扣除正是从这里来的一个案例经验。我一开始就直觉地认识到中国不能照搬美国普遍征收的办法，上海重庆的做法让我更感受到在中国似乎就应是按照这个技术路线，首先建立框架，再相对从容地动态优化。重庆这个180平米的边界也在调整，最新调整是收紧了一点，无非就是让社会慢慢适应这个过程，但是一定要做第一单位的扣除。操作方面可能还会有其他一些想法。无论怎样，总体来说，我不认为有过不去的硬障碍。
第五，如征这个税，小产权房的问题如何解决？小产权房确实是一个中国特色，有这么多的小产权房，怎么办？我们调研的时候有一个想法就是：小产权房问题不能久拖不决，必须解决。我们在深圳做了全套的调研，写了调研报告，深圳的实践似乎使我们在这方面已经看出一个前景，就是分类处理，一次把通盘方案摆平，双层谈判（政府不在一线上去谈判，政府先跟那个小区形成一个框架，小区再向住户做工作，就好像现在我们拆迁，很多时候也靠小区的人做工作），谈妥了以后具体兑现可以分期来。小产权房分类处理是早晚要做的事，早做比晚做更主动、更积极。如果在这个税的方面能够推动，那我认为正是借势应该倒逼着把小产权房的问题解决，这是好事，不是坏事。
总体来说，上述是我认为讲必要性之后、在可行性方面有必要讲道理来回应不同角度的诘难和反对意见。
最后，这个税制改革的推进要领大致应有这么几条：
一是要按照中央的要求，应该积极考虑加快立法。一直到现在，没有看到立法加快，但是“税收法定”是一定要做的，现在说“纳入人大的一类立法，今年不考虑，交下一届人大考虑”，把这个烫手的山芋交给了下一届人大，而下一届人大五年之内能否解决这个问题？当然我们希望能够解决。完成立法以后，可以根据情况分区域、分步推进。假定说明年就可以推——这完全是假定，那显然不能全国700多个城市一起，一线城市，还有一些热得难受的城市，是不是可以作为第一批，先依法实施这个地方税，以后可以从容地分批走，“去库存”压力大的三四线城市慢慢走考虑，不必着急。
二是适应国情与发展阶段，在法定规则中一定要坚持作住房“第一单位”的扣除，否则社会无法接受。“第一单位”社科院方案说的是40平米。我注意到内部讨论里面楼继伟部长，还有我接触到的易纲行长等等，他们都认为这就是一个最好的办法。人均多少平米我们依靠不动产登记制度可以把信息掌握得一清二楚，开始我也觉得差不多就这样，但后来，我觉得可能还有一些更复杂的事。网上有个反馈意见，它是以假设情景的方式表达的反对：按照社科院方案，人均40平米，有一个家庭父母带一个孩子三口人住120平米，不用交税。但是，不幸的事件发生了，孩子车祸中身亡，在父母悲痛欲绝之际，“当、当、当”有人敲门，政府官员赶到说“你家情况变化，要交房地产税了”。这是以此假设情景表达了对社科院这个方案的不认同，那么给我的启发就是：社会生活中真的发生这种事，政府一定会很尴尬，依法执行吗？那么你就得上门去收，但去依法执行上门收税的时候，虽从法条来说严丝合缝，但从情理来说呢？老百姓不认同，执行者自己也会非常难受，那么这个事怎么办呢？还是没有万全之策，那么通过立法程序，大家可以讨论：还有什么可选的方案？放宽一点，可选的方案就是干脆不计较人均多少平米，按家庭第一套住房来收缴，第一套多大面积都没有关系，反正这就是一个更宽松的框架。但是这个方案也会有问题，如果按第一套房扣，正如有人说的那样“一定会催生中国的离婚潮”，我觉得这也是很现实的问题，因为前面凡是在政策上有弹性空间的时候，公众为了赶上政策“末班车”，屡次出现排队离婚的“离婚潮”。如果按照现在提出的思路来解决问题的话，可能就还得放松，放到单亲家庭扣第一套房、双亲家庭扣两套房，这个事就解决了。
当然，另外一种意见就是：“那是不是差异就太大了？”但你总得寻找“最大公约数”，潘石屹过去的建议就是从第三套房开始征收，许多人听起来都觉得合情合理。无非是先建框架，寻求“最大公约数”。所以从“第一单位”扣除说到下一条，我们的立法应是一种全民参与，大家理性地表达诉求和建议，没有绝对的谁正确，谁错误，无非就是找到我们一开始框架里走得通、按照“最大公约数”社会上能接受的税制改革方案。
第三，相关的其他税费改革应一并考虑，处理好协调配套关系，这显然是一个大系统。“不动产税”这个概念广义地说包括和不动产相关的所有税收，再更广义的说，跟不动产相关的其他收费负担、地租等等，也应该一并考虑，优化这个系统工程。再到了具体落实中央所说的“加快房地产税立法并适时推进改革”，我认为主要聚焦的是狭义的保有环节的不动产税，这个概念的不同口径在不同的语境里面要说清楚。但是从宏观指导来说，相关的税费，所有负担的改革，一定要放在一起考虑。一开始任志强跟我讨论，他特别反感，说“房地产税根本就不要想”，但是后来他慢慢又放松了，他更强调的就是：其他所有负担应该放在一起来讨论，这样，我就跟他在方向性观点上没有什么实质性的不同了。
这方面的技术支撑条件都有，最重要的是现在中央所说的2018年不动产登记制度要到位，实际上在2017年所有城镇区域工作应该做完。当然，能否如期做完那是另外一回事，但是这个事情早一点晚一点，肯定是要做完的。
在这个认识框架之下，我觉得基本的想法已经跟各位做了一个粗浅的汇报，问题清单里面所说的概念问题我前面已经说到了。“房地产税”要看它前后的语境，三中全会文件所说“加快”立法的房地产税是清晰的，就是中国现在已有一个正在试水的房产税，在上海重庆试点以后，此税扩大到了一部分消费住房，要对这个税作行进一步的“税收法定”。房地产税，广义上是与房地产相关的所有税收都可以纳入，但我们现在如果按三中全会的精神来作集中讨论，还是聚焦保有环节的税收。征管中涉及的很多问题，我前面已经说了，其实都不会形成硬障碍。试点中房产税征收按照上海方案，现在只动增量，重庆则是涉及了一部分存量，以后我觉得在立法过程中它自然就要解决这个问题，不可能长久地只是涉及增量。一开始的情况下，增量和存量怎么处理，可以借鉴重庆的经验。一线城市和其他城市的区别就是我前面说到的，立法完成了以后，执行过程中间可区分先后。香港、新加坡、美国有各种各样的不同，不可能同日而语。新加坡80%的有效供给是它的组屋，实际上是类似于我们所说的保障轨上的共有产权房，但同时它在统计上又很有意思，新加坡百分之九十几的自有住房率，是把组屋也都算在自有住房里面了。确实，组屋里的很大一部分有房产证，这些细节你区分出来，说清楚就行了。但实质性的问题就是，各个国家、各个经济体情况千差万别，中国一定要有自己具有长远考虑、又走得通的方案设计。
还有就是立法突进的困难。突进是不可能强求的，应该是最高决策层下决心，启动一审，再争取走完立法的全过程。立法中应该充分讲道理，摆依据，尽可能阳光化地促成各个方面的共识。与其在没有立法安排的情况下并没有多少效果地这样争来争去，不如按照中央的精神加快立法，到了立法过程中间各方发声都需要慎重考虑，尽量理性地表达各自的诉求。我们应耐心地走一审二审三审、很可能要走到四审，一定会有社会上创造天文数字新纪录的各种意见建议，要收集、然后你要梳理出到底实质性有多少多少条。这是一个全民训练“走向共和”的过程，在公共资源、公共社会管理方面，这其实是一个很好的、必须要经历的客观的社会培训过程，也成为使我们的现代文明提升的过程。我认为应该积极考虑按照中央所说的加快立法，在立法的过程里认真地听取不同意见。一审二审三审四审，这个进度如何，就不是我们现在可以预计的了。《预算法》是横跨两届政府，最后通过四审才解决了修订问题，房地产立法哪怕需要10年、15年，它在历史的长河中也是一瞬，但是这个制度建设是早晚要做的，应该争取积极做起来。
（本文系贾康先生2017年5月14日在洪范研究所举办的"增供与收税——房地产领域的改革思路与策略”学术研讨会上的发言）
来源：贾康学术
