【内容提要】 当下中国推进国家治理能力现代化需要特别重视共识凝聚能力、制度构建能力、科学发展能力与改革创新能力，即以凝聚共识能力为基础，凝聚对国家民族和社会主义基本制度的认同、对中国特色社会主义核心价值观的共识以及对改革开放的共识；以制度构建能力为保障，通过发展和完善民主提升制度体系的合法性和认同度，通过发展和完善法治提升制度体系的权威性和执行力，通过注重制度的整体性、系统性和协调性提升制度体系的科学性和运行效能；以科学发展能力为牵引，全面协调地发展，以人为本地发展，求真务实地发展；以改革创新能力为抓手，促进全面深化改革能力和创新能力的提高。

【关 键 词】国家治理能力/现代化/共识凝聚能力/制度构建能力/科学发展能力/改革创新能力

推进国家治理体系和治理能力现代化不仅是全面深化改革的总目标，也是发展和完善中国特色社会主义制度的基本途径，因为中国特色社会主义制度优越性只有转化为有效的国家治理才能得以充分展现。不可否认，国家治理能力现代化需要国家治理体系现代化作支撑，很难想象没有现代化的国家治理体系会有现代化的国家治理能力；另一方面我们也必须认识到，国家治理体系现代化需要国家治理能力现代化来验证和巩固，无法输出现代化国家治理能力的体系显然也很难说是现代化的国家治理体系，即使表象上被称为现代化的国家治理体系也难以可持续地维系。国家治理能力现代化包含的内容极其丰富，其中，共识凝聚能力、制度构建能力、科学发展能力与改革创新能力对中国当下而言十分重要。

一、以共识凝聚能力为基础

国家治理的有效程度，往往取决于社会共识的凝聚程度，因为一个缺乏基本社会共识的国家根本谈不上有效治理。推进国家治理能力现代化的核心要义就是要提升国家治理的有效程度。在此意义上，共识凝聚能力也就成为衡量国家治理能力现代化的重要评价标准之一。

一要凝聚对国家和民族、对社会主义基本制度的认同。现代化本身是一个过程，实现国家治理体系和治理能力的现代化，要求治理体系和治理能力适应于把握现代社会的相应特点及其发展趋势。在建设中国特色社会主义现代化国家、实现中华民族的伟大复兴的长期过程中，社会转型伴随着利益结构的分化和重组，社会关系的变动与调整，这些无疑会引发社会观念的变迁，而如何凝聚社会各阶层的共识，形成推动社会发展的合力显得尤为重要。对于进入改革攻坚克难阶段的中国而言，全社会只有坚定国家统一和民族团结的信念，牢固树立对社会主义基本制度的认同，国家治理体系和治理能力的现代化才有可能顺利推进。一是对国家统一和民族团结的认同。正确处理国家认同与民族认同的关系是多民族国家普遍面临的重要问题。在国家统一的视域下，正确处理国家认同与民族认同的关系就是要实现国家认同与民族认同的整合。一方面，确保国家认同在政治层面对于民族认同的优先性，以维护国家统一；另一方面，承认各民族的政治平等地位，尊重民族利益，以维护民族团结。公民身份是实现国家认同和民族认同整合的连接纽带，因为公民身份具有双重属性，“一种是由公民权利确立的身份，一种是文化民族的归属感”[1]，这双重属性能够使其向政治认同和文化认同两个方面同时延展，进而实现国家认同与民族认同的有机结合，通过这一纽带求同存异、凝聚共识，维护国家统一和民族团结，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。二是对社会主义基本制度的认同。完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化共同构成全面深化改革的总目标，这意味着推进国家治理体系与治理能力现代化要在中国特色社会主义制度的前提下进行，也以完善和发展中国特色社会主义制度为归宿，自然也应该以对中国特色社会制度的认同为基础。只有社会主义基本制度得到广大人民的认同，中国特色的社会主义建设事业才能够顺利推进，国家治理体系和治理能力现代化才能实现。凝聚社会主义基本制度的认同，一方面要实现社会主义基本制度的自我完善与创新，通过制度创新发挥制度优势；另一方面要构建社会主义基本制度的运行机制，通过制度运行的程序正义增强制度认同。

二要凝聚对于中国特色社会主义核心价值理念的共识。社会主义核心价值理念作为反映中国特色社会主义的精神理念，与国家发展和民族复兴的宏伟目标、社会主义基本制度的重要原则具有内在逻辑，在汇集全国各民族群众智慧和力量的同时，起到了振奋人民行动热忱、激发人民创造活力的积极作用。中国特色社会主义核心价值观分别从国家、社会和公民层面概括了社会主义核心价值体系的深层内核，从国家治理能力现代化的角度看，凝聚对于中国特色社会主义核心价值理念的共识是其重要内容。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，首要问题是构建具有中国特色的社会主义核心价值体系，通过大力弘扬并践行反映中国特色、民族特点、时代特征的社会主义核心价值观，引导人民增强道路自信、理论自信和制度自信。通过不断强化凝炼中国特色社会主义核心价值理念的能力，为全面深化改革赋予必要的价值引领，为实现国家治理体系和治理的现代化提供理念共识。当然，凝聚中国特色社会主义核心价值理念的共识，也需要创新形式、创新手段。一方面，要将社会主义核心价值理念贯穿于社会的方方面面，融入日常生活，使其内化为人们的精神追求，外化为人们的自觉行动；另一方面，要加强社会主义核心价值观理念的宣传工作，通过新闻媒体、网络传播、文化产品等多种方式壮大主流舆论的阵地，弘扬价值观、传播正能量。

三要凝聚对于改革开放的共识。三十多年前，在国家发展的重大关头，我们坚持“发展就是硬道理”的原则就改革开放达成了共识。那么，在国情发生深刻变化的今天，特别是面对社会结构更加多层、利益格局更加多元、人民诉求更加多变的现实情况，改革开放能否继续达成共识？实际上，“改革有没有取得最大共识，人们是否关注和支持改革，不是看有没有不同声音，而是看改革在多大程度上引发了最大多数人的共鸣”[2]。虽然，改革开放的过程中会带来一定的消极影响和负面效应，也应看到，改革仍然是当前最大的红利，“和谐社会”“民主政治”“生态文明”等普遍诉求仍然符合人民群众的根本利益，这在很大程度上成为凝聚改革开放共识的动力来源。需要指出的是，新时期凝聚改革开放的共识，不仅是对原有改革共识的延续，还是面对新情况对改革共识的重塑。新时期的改革问题不仅是改不改的问题，而是改什么、怎么改的问题。面对利益诉求多样化、思想不统一的现实局面，消除所有分歧不现实，这就需要寻求改革共识的最大公约数。就目前来看，坚持公平正义的价值取向符合改革开放的时代要求。改革开放共识出现问题的重要原因在于社会利益格局的变化，随着市场经济的深入发展，中国利益格局出现多样化的特征，不同利益群体存在不同的利益诉求，加大了达成改革开放共识的难度。坚持公平正义的价值取向有利于解决社会体制中的种种弊端，符合以人为本的发展目标。改革开放是当代中国最鲜明的特色，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。在改革发展的攻坚期和决胜期，只有最大限度地集中全党全社会的智慧、最大限度地调动一切积极因素，明确改革的基本性质、原则目标以及改革的途径与进程，为全面深化改革提供清晰的路线图，才能凝聚对于改革开放是实现中华民族伟大复兴中国梦的共识，以改革开放推进国家治理体系和治理能力的现代化。

二、以制度建构能力为保障

科学合理的制度体系既是治理能力现代化的前提，又是现代化治理能力的产物，对于国家治理现代化具有决定性作用。因此，推进国家治理能力的现代化，必须增强建构科学合理的制度化体系的能力。

一是发展和完善民主政治，通过民主途径建构制度，从而提升制度体系的合法性和认同度。制度合法性“就是制度所涉及主体对于制度的承认，对其规范正当性的认可”[3]。它的本质在于制度的正义性，具体而言，包括两个层面的含义：一是制度本身是正义的，它是对社会财富的公平分配；二是制度的制定过程是正义的，它是由多数人通过合理程序构建的。主张发展和完善民主政治，就是要通过民主途径构建制度，保证制度构建过程的程序正义。之所以通过民主途径构建制度，是因为民主是一种能够保证个人权利与自由的决策手段。制度一旦形成，就对其所涉及的对象具有普适性和强制性，这就需要在制度构建的过程中使每个人都具有表达要求的权利。而民主显然能够满足这一要求，只有民主“才能够为个人提供最大的机会，使他们能够运用自我决定的自由，也就是在自己选定的规则下生活”[4]。与西方资本主义民主相比，人民当家作主更具有优越性，它既是社会主义政治建设的重要目标和根本任务，也是实现治理能力现代化的强大动力和坚实基础。在社会主义建设事业中发挥民主，就是要通过人大代表、政治协商、基层民主等多种渠道和形式，将人民群众的利益诉求和意见主张进行协调和综合，使政策的决定过程和实施过程符合最广大人民的利益和要求，从而最大限度地提升中国特色社会主义制度的合法性和认同度。

二是发展和完善法治，以民主政治的制度化、法律化、规范化来保障制度的权威性与执行力。法治是维护秩序的必要保障和推行治理的有效手段，经由民主程序制定的法律能够使制度获得合法的效力和强制性的权威，保证制度所蕴含的目标指向、活动范围和行为方式更加具体并可执行。强调法治对于保障制度运行的重要性，是因为：(1)法治为制度提供了权力制约机制。对制度权威性的最大威胁来自于权力的滥用，一旦存在不受约束的权力，制度的规范功能也随之削弱甚至被消解。法治强调权力运行必须在法律的框架之内，任何违法行为都会受到制裁，这在一定程度上，规范了权力的运行轨迹。权力遵守制度的约束，将权力关在制度的笼子中，制度的权威性才能得到强化。(2)因为法治确保了制度的稳定性。制度的有效执行必须具有稳定的环境，制度的功能在于引导行为、形成秩序，要发挥这一功能必须使人们对制度的稳定性有预期。否则，制度变化过频、更迭过快，人们就失去了赖以依仗的标准。而法律可以通过强制性力量保证制度持续实施，使制度维系成为可能。没有可靠的法治支撑，制度就会缺失权威性和执行力，也就很难输出现代化的治理能力。因此，保障制度的权威性和执行力，必须发展和完善社会主义法治建设。这要求法治建设必须坚持公平正义的价值取向。在亚里士多德看来，法律的权威是法治的关键，“已经成立的法律得到普遍服从”的前提是“大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”[5]。只有蕴含着公平正义取向、能够保障人民切身利益、维护人民基本权利的法律才能够得到认同而获取权威。当下中国宪法和法律是保证政治秩序稳定的有效手段，是保证党和国家兴旺发达、长治久安的有力工具，直接影响着国家制度、经济基础和权力运行，必须保持其权威地位。在新时期，以法治保障制度运行，必须坚持在法律面前人人平等的基本原则，确保任何组织和个人不能凌驾于法律之上，严厉打击各种违法乱纪的行为。

三是要特别注重制度的整体性、系统性、协调性，优化制度体系的内部结构，提升制度结构的科学性与运行效能。建构科学合理的制度体系，需要从改革发展的现实背景和全局高度出发，通过不同制度之间的紧密衔接、相互配合，整体发挥制度的行为规范、利益整合和关系协调的作用，重视制度结构建设与功能输出的系统联系和配套作用，确保制度的组成部分和构成要素围绕既定目标协调运行。为此，从国家治理体系与治理能力现代化的角度出发，要注重社会主义制度的整体性、系统性和协调性建设。社会主义建设事业是一项系统工程，社会主义制度也是一个制度体系。充分发挥社会主义制度的优越性，必须注重制度建设的整体性、系统性和协调性。社会主义制度体系包括根本政治制度(即人民代表大会制度)、基本经济制度(以公有制为主体，多种所有制经济共同发展)、基本分配制度(以按劳分配为主体，多种分配方式并存)和基本政治制度(中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主自治制度)。每一项具体制度代表了社会主义建设事业的一个方面，只有实现具体制度之间的配合协调，才能够促进社会主义建设事业的整体推进。同时，还应以优化制度体系的内部结构为着眼点，不断提升制度结构的科学性与运行效能，适应经济社会发展的现实要求。制度体系的内部结构是组成整个制度体系的各个具体要素的搭配与安排，是制度体系各层级、各部分所建立的一种相互关系，是制度体系为实现其制度目标而采用的制度组合形式。制度体系构建不仅要重视制度的合理性、合法性，还应该重视制度体系内部结构的科学性。制度体系内部结构的科学性决定着制度运行的效能。社会主义制度体系犹如一个运行的机器，内部结构要素犹如机器的零部件。如果各个零部件之间衔接紧密、配合默契，机器的运行自然顺畅。同样，社会主义制度体系内部结构各要素之间搭配合理、安排合理，其运行效能便可得以提升，能够更加适应经济社会发展的要求。

三、以科学发展能力为牵引

发展是硬道理，国家治理现代化的根本目的是为了促进发展，也只有发展才能为国家治理现代化提供动力与基础。

一是全面协调地发展，即推动经济、政治、社会、文化、生态五位一体，以及党的建设等全面发展的能力。全面发展是实现中国特色社会主义战略目标的必然要求，是新时期显著成就的突出展现，中国解决所有问题的关键是要靠自己的发展，全面发展促进了社会生产力的进一步解放，实现了人民生活水平的大幅提高，使改革开放具备了良好的基础，为建设中国特色社会主义提供了物质保证和动力机制。具体而言，全面协调地发展就是要按照中国特色社会主义事业的总体布局，推进经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设相互协调。推进经济建设要正确处理政府与市场关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性地位，推动生产力与生产关系、上层建筑同经济基础相适应；推进政治建设要坚持政治体制改革和法治中国建设相结合，切实优化政府组织结构，转变政府职能，增强政府公信力；推进社会建设要坚持创新社会治理体制和推进社会事业改革相结合，着眼于最广大人民群众的根本利益，使改革发展成果更加公平地惠及全体人民；推进文化建设要坚持构建核心价值体系和文化体制创新相结合，既要提升人民群众的精神境界、保障人民群众的文化权益，又要实现社会效益与经济效益相统一。新形势下，加强党的自身建设并实现党的自我改革，实现政党制度化建设同样具有重要意义。作为执政党，中国共产党要在发展党内民主和完善党内监督方面加强制度化建设，通过制度化建设保证党的先进性和纯洁性，提高党的执政能力和执政水平，从而为自身组织的民主化和执政方式的合法化奠定基础。

二是以人为本地发展，坚持促进人的全面发展，让改革成果更多更好地惠及广大人民。以人为本，根本目标就是促进人的全面发展，这至少应该包括两个层面的含义：“一是指相对于人类物质层面上的事物如科学技术以及经济方面的内容而言，人类应当具有主体的意义，而不应该沦为其附属物；另一层含义是指在社会发展基本宗旨的层面上，应当以绝大多数社会成员的利益为基本着眼点。”[6]前一层含义从人的主体性角度理解以人为本发展的内涵。随着生产力的高度发达和人类禀赋的全面发展，物质财富极大丰富、充分涌流，已经无法异化成人的对立面去统治或者支配人类。每一个社会成员的能力都能够得到自由而全面的发挥，不会危及别人生存，反而成为其他人自由发展的条件。在这个时候，人类成为自然界的主人，也成为自己的人，即自由人。从这个角度来看，人类已经不是技术发展或物质财富的附属物，摆脱了动物属性，而真正进入人的生存境况。后一层含义从社会发展宗旨的角度理解以人为本的发展，与公平正义密切相关。现代意义上的以人为本具体表现为改革发展成果具有普遍共享的性质，已经上升为人的基本权利。这意味着，每个社会成员赖以生存的物质需求能够不断得到满足，每个社会成员的发展潜能能够不断得到提高。更重要的是，每个社会成员的幸福尊严能够得到保证。保障人民的幸福和尊严是建设中国特色社会主义的重要价值，是社会主义制度的根本要求和科学发展本质与核心的重要体现。维护人民的幸福和尊严是建设中国特色社会主义的重要价值，让人民生活得更加幸福、更有尊严是建设中国特色社会主义的内在要求和根本内容。保障人民经济、政治、文化、社会、生态权益是社会主义制度的根本要求，也是科学发展的充分体现。

三是求真务实地发展，遵循科学规律、坚持实事求是，而不是盲目冒进。维护最广大人民的根本利益，将改革开放和改善民生紧密结合起来，让人民群众共享改革发展的成果，会使社会更加安定团结、和谐有序。在此过程中，必须将发展的目的和动力同人民群众联系起来，以务实的态度和科学方法扎实地推进全面发展，既不能裹足不前和重返旧路，也要避免急于求成和贪功冒进。坚持求真务实地发展，首先要立足于社会主义初级阶段的基本国情之真。要认识到我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段的实际情况，人们日益增长的物质文化需求与生产力落后之间的矛盾仍然存在。现阶段，发展仍然是解决我国所有问题的关键，要敢于进一步解放思想、实事求是、与时俱进，用更大的魄力和勇气全面深化改革，胆子要大、步子要稳，坚持摸着石头过河与顶层设计相结合、整体推进和重点突出相促进，处理好改革、稳定和发展的关系。坚持求真务实的发展还要立足于发展最广大人民的根本利益之实。无论改革还是发展，其根本目的在于维护最广大人民群众的根本利益，使人民群众更加有尊严地共享改革发展成果。“实现有尊严的共享，既需要制度建设、整体推进，也需要找到合适的切入点进行突破。”[7]目前来看，民生问题是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。改善民生是政府不可推卸的重要责任，基本途径是以政府为主体构建公平合理的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化。

四、以改革创新能力为抓手

治理现代化实质上是一个与时俱进、改革创新的过程，没有改革创新，就谈不上推进国家治理现代化。

一是全面深化改革的能力。当下改革进入深水区，推进改革的关键是充分挖掘、汇聚改革的动力，最大限度地减少改革的阻力。中国特色社会主义建设处于社会结构持续变迁、社会利益全面重组的历史阶段，市场经济体制的建设和政府职能的重构无疑为改革提供现实动力，同时在此过程中由于形成既得利益集团等原因也给全面深化改革造成了不同形式的障碍。全面深化改革需要勇气和魄力，深入挖掘和汇聚改革动力，超越群体或局部利益，顶层设计与摸着石头过河相结合，寻找全面深化的突破口和整体推进的战略。第一，要准确把握全面深化改革的重点领域。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点。”这表明，经济体制改革仍然是全面深化改革的核心领域。这是由社会主义初级阶段人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾决定的，同时也是解决我国其他问题的关键，因为“只有推动经济持续健康发展，才能构筑国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础”[8]。经济体制改革具有多方面的任务，其核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须更加尊重市场规律，厘清政府与市场的边界，政府还权于市场，从越位的领域退出，激发市场活力，实现政府与市场在经济建设过程中相互补充、相互协调的和谐局面。需要指出的是，以经济体制改革为全面深化改革的重点领域，并非要忽略其他领域的深化改革，而是以经济体制改革为牵引，统筹兼顾，全面推进其他各项改革。新时期，改革进入攻坚期和深水区，必须首先以无畏的精神攻坚克难、啃硬骨头，在关键领域和重要环节取得突破，以此带动其他领域的改革，形成相互支撑、协同共进的改革局面。第二，要理性选择全面深化改革的恰当方式。一般而言，改革具有“激进式”改革和“渐进式”改革两种方式，关于二者孰优孰劣的争论一直是学术界争论的焦点。对二者进行比较，必须遵循一定的衡量标准和判定尺度。一方面，从改革“实施成本”的角度来看。“实施成本”是建立实行新体制的交易成本，可以看作“激进程度”的减函数[9]，也就是说改革速度越快，所需时间越少，问题越能得到解决，改革造成的损失越小。因此，从“实施成本”最小的角度看，激进式改革在一定程度上优于渐进式改革。另一方面，从“摩擦成本”的角度来看。“摩擦成本”是由于改革的“非帕累托最优性质”遭遇“改革阻力”造成的损失。由于改革不是专家精确计算的结果，而是涉及每一个人、每一个利益集团。所以，选择改革方案的时候必须将任何可能存在的反对考虑在内。由于激进改革可能损害更多人的利益，它所造成的“摩擦成本”可能更大。从这个角度来看，渐进式改革又优于激进式改革。在不同条件下，两种改革方式都可能是最优的。理性选择的关键在于结合本国实际，根据初始条件不同选择恰当的改革方式。中国改革开放的实践历程表明，渐进式改革在中国取得了举世瞩目的成就，必须继续坚持。同时，面对改革进入攻坚期和深水区的实际情况，还需要巨大的政治勇气和政治魄力，敢于啃硬骨头、涉险滩，以更大的决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推进全面深化改革的顺利进行。

二是创新能力。创新是民族进步的灵魂，通过理论创新、制度创新、实践创新，促进国家与社会发展，推动国家治理现代化。第一，推进理论创新就是要更新国家治理观念。国家治理观念的现代化意味着实现从管理向治理的转变。管理和治理虽然只有一字之差，但内涵却有显著区别。“管理”主张政府以强制力为保障通过指令性的行政手段单向度地处理国家公共事务。“治理”则强调除了政府之外，社会甚至个人也可以是治理的主体，其权威来源于人民的赋予，运作方式也更加包容与多样。国家治理观念从管理向治理的转变是党执政理念的升华，折射出治国方略的进步。它标志着国家治理过程更加平等与开放，是中国特色社会主义理论的重要创新。第二，推进制度创新就是要变革国家治理体制。国家治理体制决定着国家治理的效果，影响着国家治理能力现代化的进程。创新国家治理体制首要在于改进国家治理方式，一是要以柔性服务代替刚性管制。通过提供有效的公共服务或社会福利，满足人民群众日益增长的物质文化需求，增强公众的政治认同感，进而增进国家治理的合法性。二是要以合作协商代替冲突对抗。合作协商要求构建低成本的利益表达渠道，保证人民群众的话语权，使其具有合理表达意愿的方式方法，激发群众参与国家治理的积极性，进而提高国家治理的效能。第三，推进实践创新就是要拓展国家治理主体。国家治理能力现代化要求国家治理主体的多元化。这就要求实现从国家治理主体的单中心向多中心的转换，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的国家治理格局。通过增强治理的系统性、整体性和协同性，实现多元共治的和谐局面，达到协同增效的积极效果。当然，从中国特色社会主义建设基本经验的内在机理来看，创新并不是简单照搬照抄其他国家政治发展的既有模式，也不是囿于任何理论的浅层内容之中，而是通过总结社会主义事业发展的有益经验，同时借鉴人类文明的积极成果，以实践作为国家治理现代化的源泉和依据。

【参考文献】

[1]尤尔根•哈贝马斯.包容他者[M].曹卫东，译.上海：上海人民出版社，2002：133.

[2]本报评论员.凝聚改革共识——全面深化改革系列谈之一[N].光明日报，2014-03-24(6).

[3]辛鸣.制度论——关于制度哲学的理论建构[M].北京：人民出版社，2005：202.

[4]罗伯特•达尔.论民主[M].李柏光，林猛，译.北京：商务印书馆，1999：60.

[5]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965：199.

[6]吴忠民.社会公正论[M].济南：山东人民出版社，2004：3.

[7]张贤明，邵薪运.共享与正义：论有尊严地共享改革发展成果[J].吉林大学社会科学学报，2011，(1)：42-48.

[8]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进　为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[J].求是，2012，(22)：3-25.

[9]樊纲.两种改革成本与两种改革方式[J].经济研究，1993，(1)：3-15.