【内容提要】 当代中国的国家治理突出表现为建构一种制度体系来实现中国特色的社会主义建设事业，中国特色社会主义制度是国家治理的核心战略，目标在于国家发展、人民幸福、社会稳定。“制度正义”侧重的就是这个问题，即我们要选择什么样的制度，建构何种国家治理模式，而这个问题可能关乎国家治理的合法性与有效性。基于中国目前在转型期国家治理中所面临的问题，很多方面体现为制度不正义问题，亟待在国家治理视域下考虑制度正义的建构，其实质问题还是在于如何设计和完善制度，让正义理想成为制度设计的可欲目标。建构制度正义必然涉及四个方面的因素：制度正义价值，制度内容的正义性，制度施行的正义，制度评价的正义。
【关 键 词】国家治理/制度正义/中国特色社会主义制度
中国共产党十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”中国共产党十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。比较两届全会决定，“中国特色社会主义”作为一面鲜明的旗帜，标识了“法治国家”“制度体系”“国家治理”的中国印记，同样阐明，中国特色社会主义法治是推进国家治理体系和治理能力现代化最重要的制度形态。自从十一届三中全会以来，三十多年的国家治理如果加以标签化，“中国模式”或“中国道路”成为国际社会的共识，这是有别于发达国家的另类国家治理方式，也有西方学者称中国发展模式早已超越了“华盛顿共识”，构建起一种“北京共识”。①如何概括这三十多年的国家治理，仅仅用“中国特色”来标注这种治理模式，显然是在把问题简单化或在回避问题。“改革开放”“一国两制”“计划生育”“土地承包制”“市场经济”等一系列的制度创新构成三十多年来国家治理的主体内容，制度创新要求在旧体制和旧制度面前“解放思想”“破旧立新”，制度建设构成了国家治理的主要路径。国家治理自从国家产生之日起，就一直存在着。国家治理模式很容易导向一种僵化的、教条的逻辑，因为社会是不断运动和发展的，不可能坚持这种或那种所谓“普适”的治理模式。某类国家治理模式的出现，仅是对某段历史时间国家治理的主流趋向的一种概括而已。时至今日，我们重提“国家治理”这一问题，显然是希望对刚刚过去的35年的中国国家治理情况进行总结，这也预示着新一阶段国家治理的大幕也将徐徐拉开。如何在总结前一阶段国家治理经验与教训的同时，勾画新时期国家治理的基调，无论是“顶层设计”，还是“摸着石头过河”，制度建设都是国家治理中优先考虑的问题。现在论及“制度创新”，人们已经失去多年以来的热情，我们生活的世界变化日新月异，令人目不暇接的过度刺激已经使人麻木。国家治理也是如此，人们已不会太在乎制度的新与旧的问题，可能更会关注制度的好与坏的问题。形象一点儿说，改革之初的“黑猫还是白猫，抓住耗子就是好猫”的问题到现在已经变成了“能抓耗子的猫也要区分善恶”的问题。“制度正义”侧重的就是这个问题，即我们要选择什么样的制度，建构何种国家治理模式，而这个问题可能关乎国家治理的合法性与有效性，这构成本文的逻辑起点。
一、中国特色的国家治理模式：中国特色的社会主义制度体系
世界上找不到两片相同的叶子，各国的治理模式也是如此。有“中国特色”，就同样存在着“美国特色”和“英国特色”。国家治理必须立足一个国家本身的国情、文化、传统和发展战略。在讨论中国特色的国家治理模式之前，有必要对“国家治理”这一术语给予限定。关于“国家治理”的内涵，许多学者给出比较确切的定义：“国家治理的内涵可以概括地将其看做在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程。”[1]“在现代政治分析中，国家治理通常首先指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分权，从而对社会实施控制和管理的过程。国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序，以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配。”[2]从上述概括中可以看出，国家治理说白了就是国家如何利用公共资源、行政组织、规范制度来管理社会，协调政府、市场和社会三者的关系，保障政治、经济和文化的总体战略得以实现，从而维护一种稳定的社会秩序。
国家治理具有典型的时空性，其总是基于特定时期、特定阶段、特定范围而实施一种国家发展战略，所以国家治理模式也就是对国家在不同时空下的治理方式的一种概括和总结。中国特色的国家治理模式也是在这种论证逻辑下形成的，是对中国现行治理方式的一种概括。关于中国国家治理模式的讨论在学界存在着许多争鸣，尚未形成统一的思想。杨光斌教授指出，改革开放以来国家治理目标出现三次转变：邓小平时代的执政目标为“小康社会”，政策工具为“以经济建设为中心”；江泽民时代沿袭邓的治理模式，创新方面提出了“依法治国”和“三个代表”思想；胡锦涛的执政目标为“和谐社会”，政策工具为“科学发展观”。未来10年的执政目标应设定为“公正社会”，建立一种公正的“政治——经济——社会”体制。[3]张慧君教授认为，改革开放以来的经济转型使得中国从传统的全能主义国家治理模式(政府垄断一切、权力过度膨胀、阶级斗争为纲)迈向“政府——市场——公民”社会三元并存和互补的现代国家治理模式(法治化的公共服务型政府、有效的市场经济体制、利益整合型公民社会)。[4]唐皇凤认为，改革开放以来，随着总体性社会体制的弱化与松动，社会成长与重建过程中的利益冲突，社会矛盾大量涌现，转型中国面临着各种日益严峻的社会问题，“综合治理”作为一种独特的组织化机制和国家治理资源的集中和动员机制，成为执政党当前的基本方略。[15]综合以上学者的观点，国家治理、政府治理、政党治理、制度治理这几个治理模式在中国这一特定的语境和背景之下，实质上具有很强的同质性，即中国共产党的执政方针和执政策略，即表征了中国特色的国家治理模式的基本要义。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。具体而言，中国特色的国家治理要达到的目标就如习近平主席所说的：“使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。国家治理的方向就是中国特色社会主义道路。”[6]张慧君认为，国家治理模式是由政府、市场与公民社会相互耦合所形成的一种整体性的制度结构模式。它们是由不同的制度安排、组织形态和治理机制构成的制度系统，共同维系着一个国家整体的秩序治理，并在此基础上协调资源配置，推动社会经济的持续发展。[7]由此可见，当代中国的国家治理突出表现为建构一种制度体系来实现中国特色的社会主义建设事业，中国特色社会主义制度是国家治理的核心战略，目标在于国家发展、人民幸福、社会稳定。从这一点来看，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。由此可见，制度的好坏，关乎国家治理改革的成败，这需要我们重新审视制度本身的问题。
二、中国国家治理中的制度不正义问题
国家治理显然是国家通过制度治理来实现的，中国目前需要什么样的一种制度，显然是由中国的历史传承、文化传统和经济社会发展水平决定的。在探寻我们需要什么样的一种制度之前，必须冷静地审视中国现在的国家治理现状和问题。
唐皇凤认为，中国国家治理中突出的矛盾体现为有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理大规模的需求，并初步总结了中国作为巨型社会、贫困社会、非匀质性社会和断裂社会国家治理存在的困境。[8]陈毅认为，处在转型社会的中国，目前国家对社会的治理有诸多问题，如危机频发与制度滞后，权威治理与分权自治的央地博弈，民主化与市场化的共振危机，运动治理与法理治理的抉择。[9]多数学者认同，中国目前处于社会转型期，政治、经济和社会等诸多方面处于“几千年未有之大变更”，中国目前国家治理中最大的问题在于如何协调“国家——市场——社会”三者之间的关系，许多问题的产生由三者之间定位的混乱、角色功能的模糊、相互间的掣肘导致。
上述分析既阐释了中国国家治理的问题，也说明了问题的原因所在，但由于涉及的领域太广，问题也非常复杂，非本文所能驾驭。国家治理是一项非常纷繁复杂的工程，而真正有效的治理最终必然要体现在制度层面，以客观、公正、科学的制度保障国家与社会的和谐与稳定。正如十八大报告所提出的，公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。因此，笔者认为国家治理离不开对制度的思考，我们目前在转型期国家治理中所面临的问题，很多方面体现为制度不正义问题，制度的不正义使得国家治理的合法性与有效性明显弱化，社会性矛盾凸显，不和谐因素增多，加剧了社会风险。针对中国现实中的问题，制度不正义可以划分以下几种类型：
首先，制度的初始不正义，即制度设计之初就存在着人为造成的不正义，初始制度正义在正义理论中往往把它称为分配正义。②改革开放以来，随着利益多元化，社会经济发展的不平衡，导致公共资源的分配不均，“弱势群体”成为分配不正义的牺牲品，“分配是所有社会冲突的关键”，[10]分配不公必然破坏社会的和谐与稳定。初始的制度不正义为后续的分配不公埋下了伏笔，并随着社会发展的不平衡和利益矛盾激化而逐渐凸显。一些比较典型的制度设计，如“收容审查制度”，随着孙志刚事件的发生而废止，历经半个世纪的“劳动教养制度”的废除，《城市房屋拆迁管理条例》因暴力拆迁导致累累血案而修改。还有一些公共资源、公共财政、公共服务领域存在的制度设计的缺陷，随着时代、社会和国情的变化而成为人们诟病的对象。如城乡和地区教育不公平等问题、男女退休年龄差异问题、城乡医疗保障不公平问题、公共资源与财政部门和行业垄断问题等。初始制度的不正义形成的原因可能很复杂，不正义的结果并不一定符合制度设计者的初衷，有些可能是制度设计之初未预见到未来社会的发展，而制度适时调整比较滞后，如男女退休年龄差异问题；③有些可能是中国政治经济体制导致的，如城乡、地区的户籍差别导致的教育、财政、政策等不公平问题；有些可能是制度设计时的价值冲突和选择问题，如效率优先、秩序优先导致公平问题的出现；有些可能是部门利益、行业利益垄断导致的利益集团对制度的俘获，④使得市场主体地位不对等。
其次，制度施行中的不正义，即制度运行中的不正义。再好再完美的制度，如果仅停留于静态的文本形态，而不付诸实践，对民众而言只能是镜花水月。在中国存在一个很有意思的问题，许多不正义的问题出现以后，人们总是诟病中国的法律和制度，认为制度存在着漏洞和不健全之处，却很少检讨制度施行和监管是否存在问题。举例而言，腐败现象与黑恶势力历来就与国家法治建设水火不容，是法治重点惩治、重拳出击的对象，那么为什么屡禁不止，愈演愈烈？根本问题在于地方执法官员带头违法，知法犯法，践踏制度。就像前几年网络曝光的“钓鱼执法”问题、“城管与小贩”的冲突等问题，背后的问题同样是执法权的异化，法治变成了依法治民，而不是依法治吏，法律成为官员治民的工具。同样，中央与地方在经济、政治、社会领域的一系列改革举措和制度规定有些时候并未取得一致的步调，更别提那些“歪嘴和尚念歪了经”。许多领域“潜规则”的盛行，背离了正义观念和正式的制度，形成了对社会主流意识的冲击，进而使得民众对法律制度采取了疏离和漠视的态度。比如正常的求医看病、升学求职、工商注册等，当事人往往先想到的是“有没有人，有没有关系”，“我爸是李刚”这一事件背后凸显法律特权在当代社会中是存在的。
再次，制度矫正中的不正义，即制度补救、制度监督和制度问责的正义缺失，导致权力对权利的侵蚀、破坏。“矫正正义”最早见于亚里士多德的阐释：“矫正正义是指在人们交往中发生相互侵害的情况下，剥夺不正当获利者的利益，弥补受损害者的损失，恢复侵害者与受侵害者之间的利益的均等。”[11]笔者认为，制度矫正也是制度正义的基本要素，应该区别于制度运行中的正义，即制度正义应该包括三个方面：制度的初始正义、制度的运行正义和制度的矫正正义。⑤不能忽视制度的这种内在或外在的审查监督机制，也不能简单地把它归于制度运行环节之中，只有设置“制度矫正”这一最后的铁闸，才能及时而有效地对制度的设置与运行提供有力保障。就目前中国的现状来看，司法腐败导致的司法不公，使得法院无法成为“人们最后说理的地方”。[12]由于民众对司法公正的质疑，使得一系列社会矛盾和冲突往往无法通过司法渠道解决，公民权益无法得到司法相应的救济，法治建设进程受阻。信访中的闹访和截访滋生的官民冲突问题近年来威胁到社会的和谐与稳定，“上访”这一中国特色的权益救济方式的存在就表明底层民众对地方政府的不信任，而希望通过上级政府寻求救济的手段，这一方面表明了弱势群体的利益表达渠道不畅，另一方面也表明民众对既有制度和制度实施的不满而寻求的一种法外救济，希望通过上级政府政治施压的方式限制地方权力，其中很多“无理上访”所致的博弈行为严重破坏政治和法治的生态环境。既有制度的规范和清理也是消除制度不正义的一种矫治方法，囿于中国既有法规备案、审查和清理机制的弱化，加之现有的多头立法的格局，地方治理中的法规打架现象频现，“九龙治水”有利可图时，各部门都要管，受损的是百姓；无利可图时，都甩手不管，受损的还是百姓。上述问题产生之后，确实需要一种矫正机制对不正义的制度、偏离正义轨道的制度运作进行纠正。
综上所述，目前国家治理中的诸多困局，很多地方体现为制度的不正义性，我们到底需要什么样的一种制度正义，尤其是结合当下国家治理体系的现代化建设，亟待理论给予及时回应。
三、国家治理视域下审视制度正义的内涵
在探讨制度正义的内涵之前，有必要先分析一下一个良好的国家治理对制度本身的要求，才能使制度建构符合既有的传统与国情。当代中国国家治理受制于一个传统的大国向现代国家的转型，我国发展面临一系列突出矛盾和挑战，发展不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大，社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活困难，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出，一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻。因此，当前国家治理的战略首先要树立社会主义核心价值体系，坚持社会主义市场经济体制，深化政治体制改革，保障民主政治的制度化、程序化、法治化。国家治理的核心内容就是要以制度建设为突破口，制衡权力，保障权利，规范治理，政治清明，实现国家与社会的和谐与稳定，建设具有中国特色的社会主义。
在当前国家治理视域下审视制度，如何找到具有中国特色的社会制度建设之路，制度成为国家治理倚仗的基本手段，无论是“顶层设计”，还是“摸着石头过河”，制度本身必须符合社会发展实践的需要。国家治理对制度提出了两点基本要求，即制度的合法性与有效性。
合法性就是一种正当性的政治认同，政治学意义的合法性是指“被统治者对统治者政治权力的认可。这种认可是建立在一系列的条件基础之上的，即被统治者认同社会价值观念与法律的性质”。[13]合法性解决权威的正当性问题，制度合法性表明了制度得到了民众的认同，“出师有名”，制度才能得到遵守，制度才有后续施行的可能。从这一点来看，国家治理下的制度合法性必须奠基于一定的条件。首先，政权合法性保障政治稳定，这是制度合法性的前提，社会动荡不安不利于制度的成长。其次，具有合法性的制度应以制约权力、保障权利为核心内容，具有合法性的制度应以弘扬公平正义、民主法治为其宗旨。再次，制度能够得到民众自觉的拥护和遵行，这不仅需要制度要好，还要在培育民众自觉的守法意识基础上对制度加以认同。
有效性强调制度如何有效实现国家治理，形成民主、法治的秩序状态，这对制度运行的程序、技术和外部环境提出很高的要求。就中国目前的国家治理来看，如周雪光所言，中国国家治理中存在集权与分权的交替往复，整顿治理的运动型机制，绵延不断但收效甚微的政治教化活动，举步维艰的科层政府理性化和法治建设发展，政策执行中的变通和共谋行为等诸多问题。[14]党政权威与有效治理之间存在内在的制度冲突与紧张，这不仅是国家治理所面临的现实问题，也是制度有效性所面临的困难。如果制度的有效性难以为继，最终制度的合法性也要遭到质疑，制度合法性与有效性之间相互影响和制约，所以林尚立提出了“在有效性中累积合法性”这一对策。[15]国家治理对制度有效性的要求即转化为制度必须适应中国社会的现实国情、适应中国的经济与政治体制、适应中国广大民众的民心。对于制度自身而言，则要求制度应具有稳定性、长期性、科学性与程序性，进而增强其可操作性。
许多学者都对制度正义的内涵有所论及，有的把制度正义与社会和谐相联系：“制度正义是指一个国家、社会的制度体系能够充分保障个人的安全、平等、自由，能够保证和实现社会各个阶层、各个集团、各个部分的利益协调、共存，实现全社会成员的和谐关系。”[16]有的从伦理学视角阐释制度正义的内涵：“正义之为社会制度的第一美德，从来就是中国政治文化传统中最为重要的价值理想之一；然而它又是中国现代化社会政治实践中一个开放性的重大课题，只不过进至当代，其重大社会政治意义更为凸显。”[17]有的从权力制约角度论及制度正义：“制度正义内涵着权力制衡的精神，权力制衡是实现制度正义的有效保障，权力制衡过程就是制度正义不断在社会政治生活中得以落实和实施的过程。”[18]实际上，罗尔斯在其著名的《正义论》一书阐明的制度正义思想对当代学界的影响是最广泛的，《正义论》开篇即证成了制度正义的正当性问题：“正义是社会制度的第一美德，如同真理之为思想的第一美德。一种理论无论多么雄辩和精致，若不真实，就必须加以拒绝或者修正；同样，法律和制度无论多么行之有效和治之有序，只要它们不正义，就必须加以改革或者废除。”[19]罗尔斯进而认为制度正义的主题集中在“社会基本结构”和制度安排的合理性问题上。⑥鉴于中国目前国家治理的现状，制度正义的内涵也要顾及制度的合法性与有效性：“国家制度体制应倡导社会公平正义观念，以维护公民权利、制衡国家权力为主要目标，坚持制度的民主参与性、程序公开性、科学高效性、监督有效性，在符合中国特色国情的前提下注重制度的实践性与可行性，进而保障社会的公平正义、和谐稳定。”
四、国家治理视域下构建制度正义的可能路径
在国家治理视域下考虑制度正义的建构问题，其实质问题还是在于如何设计和完善制度，使正义理想成为制度设计的可欲目标。建构制度正义必然涉及四个方面的因素：制度正义价值，制度内容的正义性，制度施行的正义，制度评价的正义。
(一)弘扬正义——凸显制度的核心价值
在市场经济条件下，转型时期的价值存在多元化的趋向。自由、平等、效率、正义等价值在制度设计层面多有体现，在很多情况下，价值之间存在紧张和冲突，价值取舍是摆在制度主体面前不可回避的问题。“公平与效率，哪一个优先”，“市场逐利行为与政府管理效率间矛盾”，“先富的个体与未富的大众间的收入差距问题”，“政府管制与市场自主间的紧张和对抗”，诸如此类，价值冲突不可避免。制度在设计之初，必须把正义作为制度的首要考虑，这构成了制度的正义理念，也是制度的核心价值。弘扬制度正义，观念上要强化制度的伦理性，使制度内在地符合社会核心价值观和基本道德规范，让制度得到民众的自觉遵守。强化制度正义伦理，需要从以下几方面着手：其一，制度应以人为本，以保障公民基本权利为出发点，使制度符合大多数民众的意愿。“以人为本”构成新时期的科学发展观，摈弃了那种盲目追求经济效益的GDP而忽视人权的物本思想，人性至上而不是金钱和物质至上是社会发展的目的。正如胡锦涛同志所说，坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。其二，培育公平正义的社会道德观，弘扬中华民族传统美德。制度是僵化的，但制度可以内化为一种信仰，形成制度文化，而文化传统的培育反过来为制度提供外在氛围。如何使外化的制度成为内化的道德，需要全社会共同营造，从生活中的点滴开始，逐渐形成对制度的信仰。其三，价值竞合时，正义成为制度主体的优先考虑，使制度成为推进社会公平正义的利器。社会制度的不正义或非正义考虑，只会加大原有的社会不公，要避免制度沦落为社会不公的帮凶。在多元价值冲突时，正义应为首选项。
(二)分配正义——实现资源的公平配给
转型中国面临现代化进程中各种矛盾的交织，一方面是经济飞速发展，一方面是贫富差距拉大；一方面是一切向钱看的市场效益观，一方面是对公平正义的和谐社会的热切渴求。如何使得三十多年来改革发展成果能够为所有劳动者共享，如何健全和完善社会主义的社会保障体系，彰显“老有所养、病有所医、学有所教、劳有所得”的社会主义优越性？分配公平是社会平等的前提，而制度应为公共资源的公平分配服务。桑德尔认为：“要看一个社会是否正义，就要看它如何分配我们所看重的物品——收入与财富、义务与权利、权力与机会、公共职务与荣誉，等等。一个正义的社会以正当的方式分配这些物品，它给予每个人以应得的东西。”[20]从制度层面把握当下中国公共资源的分配问题，需要注意以下几个方面：其一，要让资源分配平等惠及每个公民，使改革开放的成果公平分配给劳动者，首要解决的问题是合理界定公共资源的范围，使资源清单能够为公众所知晓，资产与财务登记公开透明，这是分配的前提。其二，无论是采用德沃金的资源平等标准、罗尔斯的差别原则还是马克思主义的按劳分配原则，[21]都应通过法定的制度确定分配标准的合法性与正当性，使制度彰显分配的正义性。其三，分配制度及决策的形成应具有一定的共识，防范利益群体或垄断集团俘获立法，应有序地让公众参与民主决策之中，在制度设计中应倾听民众的呼声，顾及民众的意见。
(三)程序正义——保障制度的运行高效
正义必须是能够摸得着、看得见的，否则再公平的结果在人们心底总是留存一丝暗箱操作的顾虑。制度施行必然借助公平、透明的程序机制来保障，程序正义不仅具有保障实体权利实现的工具性价值，还具有公平正义的内在价值。程序正义对制度本身的作用可以体现为以下方面：第一，以时空要素实现制度化的角色分化，形成制度内的分工协作；第二，通过程序的时空要素克服和防止制度行为的随意性；第三，通过时空要素引导人们的行为模式，并使之符合制度的规范要求；第四，通过时空要素有效地感染人们的制度依赖心理，并有效缓解制度下的人们紧张情绪。在当前中国国家治理视域下，制度的程序正义可通过以下渠道实现：其一，建构理性的协商民主平台，使公众有序地参与民主决策，只有保障民众的政治参与权，才能实现国家治理与社会治理的有效协同。其二，建立有效的分权机制，防止权力过度集中，让决策权、执行权与监督权通过程序机制实现有效分立，相互制衡，防范平级机构的权力独大问题。其三，信息的充分、公开与对等。程序正义应保障在制度施行过程中，参与者是以信息来源的多样化、信息交换的公开化以及信息量的对称和充分为基础的。只有信息的透明、对等、充分才能够保证决策或制度是在多方信息的基础上形成的。其四，重视制度施行方式的正义性，尤其在公共管理活动中的政府执法活动，要保障好制度不变形，必须保障制度施行者的行为不走样，依法行政是对政府及公务员的必然要求。坚持执法的正义性，必须坚持执法的合理性问题，执法合理性即坚持行政法理论的比例原则(执法的适当性、必要性、相当性)。⑦
(四)矫正正义——评判制度的最后铁闸
制度的矫正正义顾名思义就是对既有制度及制度施行中的问题的一种反省，通过纠偏机制或补救机制消除或减少由制度导致的不正义问题。亚里士多德在论及公正时就明确区分了“分配公正”与“矫正公正”，并指出“这就是人们在有纷争时要去找法官的原因。去找法官也就是去找公正”。[22]制度同样存在善恶之分，正义的制度有助于社会正义，而不正义的制度必然从源头上就会导致整个正义之河遭到污染。就中国目前的制度建设而言，建国六十多年，改革开放三十多年，国家制度体系下的政治、经济、文化、社会等方面的法律制度、政策规定多如牛毛。以中国现行法律为例，截至2008年，有基本法律229件，行政法规近600件，地方性法规7000件，民族自治条例和单行条例600多件，还有数不胜数的部门规章和地方政府规章。[23]国家社会的飞速发展，亟待健全和完善相关的法规，这导致中国立法建设处于高度的膨胀期。立法主体的多元、多级与条块分割难免会出现“违反《宪法》、基本法和上位法”的越级法，“前后矛盾、法规打架”的地方乱法，“违背正义、部门徇私”的垄断法。《劳动教养条例》与《收容审查条例》的废止，《城市拆迁管理条例》的修改，这些不正义的法律最终得以矫正，但其背后需要付出多少代人的血与泪？
如何防范不正义制度的过度泛滥，如何纠正和杜绝那些不正义制度的存在，中国制度建设离不开矫正和监督机制作为评判制度正义的最后铁闸。针对当前国家治理现状，制度矫正和监督机制应从以下几个方面考虑：第一，强化各级人大的立法监督权力。在原有的备案机制下，进行法规的集中、定期和专项清理工作，修改、补充和废止现有的不正义法规。第二，启动中国的依宪治国模式。在既有权力配置基础上，设计专门的《宪法》监督机构，使《宪法》权利落到实处，推进中国的建设进程。第三，保障法院的抽象行政行为审查权限。在既有行政诉讼制度的基础上，强化行政诉讼职能，使法院真正担负起审查抽象行政行为的职责。第四，建立制度评价体系和问责机制。为防范“因人立法、部门立法、不当立法”的问题，应及早建立制度评价标准，使立法者、决策者审慎对待制度，“可立可不立的，不立；违背社会公义的，不立”。同时，应确立不良制度的问责机制，杜绝人走茶凉、制度“朝令夕改”对社会经济建设造成的损失。
注释：
①美国《时代》周刊高级编辑、美国著名投资银行高盛公司资深顾问乔舒亚•库珀在英国伦敦外交政策中心发表了一篇调查论文，指出中国摸索出一个适合本国国情的发展模式。他把这一模式称为“北京共识”。“北京共识”具有艰苦努力、主动创新和大胆实验(如设立经济特区)，坚决捍卫国家主权和利益(如处理台湾问题)以及循序渐进(如“摸着石头过河”)、积聚能量和具有不对称力量的工具(如积累4 000亿美元外汇储备)等特点。它不仅关注经济发展，而且注重社会变化，也涉及政治、生活质量和全球力量平衡等诸多方面，体现了一种寻求公正与高质量增长的发展思路。参见《“北京共识”为世界带来新希望》，载于《解放军日报》，2013-03-25。
②对于“分配正义”，亚里士多德早已论及了这一问题：“分配的公正在于成比例，不公正则在于违反比例；对于好东西，总是不公正的人所占的过多。”参见[古希腊]亚里士多德：《尼各马可伦理学》，廖申白译，商务印书馆2003年版，第136页。后来许多学者如罗尔斯提出分配正义原则(《正义论》)、戴维•米勒提出多元分配正义(《社会正义原则》)都是对亚里士多德分配正义观的进一步阐释和深化。
③中国现行退休年龄的规定源于1951年，当时政务院颁发的《劳动保险条例》规定，男职工的退休年龄为60周岁，女职工为50周岁；1953年修改后的《劳动保险条例》未做变动；1955年国务院颁发的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》，把女干部的退休年龄提高到55周岁，这一法定退休年龄一直沿用至今。参见林宝：《中国退休年龄改革的时机与方案选择》，《中国人口科学》2001年第1期，第25页。最初制度设计显然考虑到女性职工的特殊性，妇女早退休被视为一种福利，而现在随着工资结构、职级评价的变化则成为制约女性职业发展的瓶颈。
④“规则俘获”源于经济学用语，利益集团通过游说立法者，保证那种不普遍适用于整个社会的特殊立法被采纳，利益集团迅速成为立法决策过程的一部分。参见[美]布坎南，塔洛克：《同意的计算：立宪民主的基础》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第96页。
⑤很多学者认为制度正义应包括两方面：制度本身的正义与制度运行的正义。参见叶麒麟：《和谐社会之制度正义诉求》，《北京行政学院学报》2006年第5期，第13页；彭定光：《论制度正义的两个层次》，《道德与文明》2002年第1期，第26页。
⑥即对社会的公平分配及其分配体制做出细致研究，并构建了制度正义的两个原则：“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。”(简称为平等自由原则，侧重于政治平等)“社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理地期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放”。(简称为差别原则与机会均等原则，侧重于经济、社会平等)参见[美]约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第61页。
⑦比例原则要求实施政府的行政权的手段与目的之间要存在一定的比例关系，就是要求政府行政机关在采取行政手段时，不要太过严厉、苛刻，逾越必要范围。参见崔卓兰主编：《新编行政法学》，科学出版社2004年版，第58页。
【参考文献】
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