公众外交又称公共外交，实际上是民间外交，主要着眼于民众，是主要着眼于官方的传统外交的补充和延伸。美国的公众外交也主要由政府主导。在反恐背景下，美国强化针对伊斯兰国家的公众外交，旨在为消除恐怖主义、维护本国安全，改善美国的国际形象和推进其“大中东民主改造计划”，进而掌控伊斯兰世界的政策目标服务。由于美国不改变霸权主义政策，其成效是有限的。
一
“9·11”事件之后，美国的对外战略重点转向了打击全球恐怖主义。美国开始进行长期、全面的反恐战争，在海外扩展军力与军事存在，改进本土防御安全。这使冷战结束以来其备受冷落的公众外交开始重新得到关注和重视。2002年《美国国家安全战略》报告开宗明义地指出：“正如必须调整外交机构以加强和他国的沟通，我们也需要一个崭新的全方位的公众外交，来帮助全世界人民了解和理解美国。反恐战争不是文明之间的冲突，而是揭示了文明内部的冲突。这是一场为明日的伊斯兰世界而战的战役，这是观念的战争，美国必须胜利。”[1]报告将公众外交战略置于优先处理的三大安全战略课题之中。如此高调推崇公众外交，并将其置于美国安全战略的重要地位，这在美国现代历史上还是第一次。
美国在反恐战争中加强公众外交的重点是加强对伊斯兰国家的公众外交。早在2002年，美国当时的副国务卿夏洛特·比尔斯就发表题为《美国对阿拉伯与穆斯林世界的公众外交》的演讲，突出地强调了对伊斯兰国家加强公众外交的紧迫性和重要性，并提出美国对中东和其他地区穆斯林国家公众外交的四大战略性目标：第一，准确、清晰、及时地宣传美国的政策；第二，宣扬美国政策所体现出来的价值观和信仰；第三，展现民主在争取和平、繁荣与机会中所起到的作用；第四，支持教育发展，为穆斯林带来希望和机会。[2]
美国政府为加强和扩大对伊斯兰世界的公众外交，采取了一系列重要措施。
（一）扩大投入。在“9·11”事件之后，美国务院增加了公众外交的整体资源，其中对伊斯兰国家增加最多。在国务院用于公共外交的财政拨款2001年比之前大幅增加的基础上，2003年又从2001年的5.44亿美元增加到5.94亿美元，年均增幅为9％。同期用于南亚国家和中东国家的公共外交财政拨款分别增长63％和58％。美国政府建立中东电视网仅启动资金即达2500万美元，2004年的运营资金达到3500万美元。
（二）建立和加强外宣和公众外交专门机构。美国政府在“9·11”事件发生之前主管公共外交活动规划与执行机构是国务院。“9·11”事件和反恐战争爆发后，国务院在这方面的工作大为增强。对外进行公共外交和美国驻外使领馆对驻在国开展公众外交活动，成了美国国务院和美国驻外大使的主要工作之一。美国务院系统中从事公共外交活动的专职人员也大幅增加。主管公众外交与从事公共事务的助理国务卿的职权不断扩大，并逐渐开始参与外交决策制定过程。与此同时，美国政府还先后增设了“战略传播政策协调委员会”和白宫“全球办公室”，专门负责策划和制订公共外交和对外宣传的纲领与行动策略，加强有关部门和各个机构之间的工作协调与配合，以保证政策制订者和执行者与公众外交的官员用一个声音说话。此外，一些与对外工作相关的政府机构也将其活动领域扩大到公共外交方面。如美国国际发展署利用对外援助，有意识地宣扬美国政府的外交政策和价值观，为提高美国的国际影响和改善美国在伊斯兰世界的形象服务。美国政府所有这些调整和安排都是以加强对穆斯林国家的公共外交为主要方向和重点。
（三）强化对伊斯兰世界的宣传。首先是“请进来”。美国官员频繁和大量接受阿拉伯媒体采访，有针对性地阐述美国政府的有关政策和立场，特别让更多的阿拉伯媒体进入白宫采访，经常邀请阿拉伯和其他伊斯兰国家的官员和学者到美国参加讲座、论坛对话和其他交流活动。美国政府力图通过与穆斯林国家媒体、学者和官员的大量双向交流和沟通，来正面影响这些国家的舆论和公众对美国的看法。其次，全面展开对伊斯兰国家的宣传攻势：向伊斯兰国家发行有史以来最大量的公众外交宣传图书资料；举办各种巡回图片展览和宣传片展映活动；在穆斯林斋月期间，美国国务院专门购买音像媒体向伊斯兰国家播送美国的特制节目，其仅在中东、南亚和东南亚的受众即达2.88亿人；制作主题为“穆斯林在美国的生活”的印刷版与电子版的宣传材料，在各伊斯兰国家广为散发；扩展网站和广播设施，用阿拉伯语、波斯语和其他穆斯林语种向广大受众不间断地介绍美国的反恐战争政策，等等。再次，严密监控阿拉伯电视与其他媒体针对美国的报道，对其中不利于美国的内容利用美国的媒体进行澄清。美国政府还压制国内外媒体进行不利于美国的宣传活动，如限制以至取缔美国媒体播发有关本·拉登和其他基地组织头目的录影带，向卡塔尔政府施加压力，促其对半岛电视台进行限制，通过伊拉克政府出面将半岛电视台记者驱逐出伊拉克等。
（四）建立长效机制。美国对伊斯兰国家公共外交是美国对伊斯兰国家战略的重要一环，为美国控制伊斯兰国家进而建立单极独霸世界的战略目标服务是其根本使命。因此，美国对伊斯兰世界的公共外交注重立足长远。其主要手段包括建立和资助伊斯兰国家的国际广播项目和文化、教育交流项目。这些项目的周期很长，可以是几年、十几年甚至几十年。其重点针对对象为伊斯兰国家的年轻一代。为此，美国在中东建立电视网和广播电台，创办大学，成立国际问题研究中心，开设文化中心，推广英语教学，同伊斯兰国家进行学者交流，大量接受这些国家的学生来美国留学。
（五）大力利用各种非政府组织。美国一些半官方和非官方的民间团体、组织，包括各种所谓的民主机构、民主与共和两党属下的国际民主研究机构以及各种基金会，是美国政府用以在伊斯兰国家推行公共外交的主要工具。这些非政府组织打着进行文化学术交流的幌子，以帮助发展教育和提供人道主义救助等手段，向伊斯兰国家各阶层进行渗透，宣传美国的理念和价值观，培育和扶植亲美的“民主”势力和社会精英。
当前美国在伊斯兰国家推行公共外交的重点任务是配合和支持美国的反恐战争。它向伊斯兰国家和公众传达的主要信息是：恐怖主义是全世界包括伊斯兰国家的公敌；应该反对和推翻支持恐怖主义的政权；美国在阿富汗和伊拉克进行的战争不是针对穆斯林国家和伊斯兰教，而只是针对恐怖主义。
美国所以加强对穆斯林国家的公共外交，是由于它看到了公共外交有着政府正式外交难以发挥的职能和作用，是政府正式外交工作的补充和延伸。美国希望通过把传统的政府外交和非传统的公共外交结合起来，更有效地实现其对伊斯兰国家的政策目标。
二
美国强化公众外交的大背景是：在全球化和民主化浪潮深入推进的形势下，各国民众的参政、议政和知情意识迅速增强，对国家外交的影响增大，世界各国普遍加强了推行公众外交的力度。特别是信息革命与大众传媒的发展为公众参与外交活动和影响外交决策提供了方便条件与可能。
信息革命从技术层面改变了世界的舆论环境。随着信息传递成本的急剧下降，很多非政府组织和网络特别有效地穿越边界渗透到各国内部，并成功地利用国内人士设置议程。信息革命极大地增加了各国社会间的联系渠道，打破了政府对舆论的垄断，使普通民众获取信息更为便捷。这种日益透明的信息环境使得公众舆论对外交政策的影响力逐渐增强。现在人民比历史上任何时候都更能改变与影响政府的内外政策。在国际政治领域，政府间外交固然十分重要，但是仅仅依靠政府外交，而忽视本国与他国的公众舆论、不能获得国内外公众的支持，则一国的外交政策的成效会受到很大限制。所以，信息革命与大众传媒的发展，及其与舆论、外交政策的互动，对世界各国包括美国突显了加强公众外交的必要性，也为之提供了新的手段和方式。
美国在全面加强公众外交的情况下，尤其重视和强化对伊斯兰国家的公众外交，则有其特定的条件和原因。
其一，伊斯兰国家众多，人口庞大，是美国推行全球战略的重要针对对象。全世界共有57个伊斯兰国家，穆斯林总人口达13亿多，分别占全球国家和人口的30％和22％。且伊斯兰国家地跨欧亚非大陆，拥有世界上储量和产量都最多的石油资源，和苏伊士运河、马六甲海峡等世界上最重要的海上运输通道，战略位置极其重要。穆斯林国家集中所在的中东和中亚又是世界上战略资源和地缘战略地位最重要的地区。不控制伊斯兰世界，美国建立单极独霸世界的全球战略目标就将落空。对伊斯兰国家加紧公共外交攻势正是直接适应了美国控制伊斯兰世界的战略需要。
其二，消除恐怖主义威胁，确保美国安全的需要。“9·11”事件对美国造成的生命财产损失超过了珍珠港事件，是美国建国以来其本土遭受的最惨烈的外部势力袭击。制造这一灾难的不是外国军队，而是十几个来自阿拉伯国家的清一色的穆斯林，策划这场灾难的是以本·拉登为首的伊斯兰恐怖组织－基地组织。“9·11”事件改变了美国的政治心态、安全观念和安全战略。此后，美国把以基地组织为代表的国际恐怖主义视为对其国家安全的主要威胁和挑战，把反对和打击国际恐怖主义作为国家安全战略的中心目标和当务之急。由于美国长期扶植和支持以色列欺压阿拉伯国家，至今以色列仍占领巴勒斯坦大部分土地，剥夺巴勒斯坦难民返回自己家园的权利，并占领其他一些阿拉伯国家的领土，引起伊斯兰国家和人民特别是阿拉伯国家和人民的强烈不满。阿拉伯国家和其他伊斯兰国家的民族主义分子把美国看作是造成阿拉伯民族尤其是巴勒斯坦人民屈辱和苦难的总根子。其中的极端分子对美国怀着深仇大恨，采用各种手段包括极端恐怖手段打击美国作为自己的天职和“神圣”使命，为此不惜蹈汤赴火、毁灭自己。基地组织就是阿拉伯和伊斯兰极端民族主义的主要代表，“9·11”事件就是由他们一手策划和实施的。因此，伊斯兰世界特别是阿拉伯国家集中所在的中东和南亚地区，是美国进行反恐斗争的主战场、主阵地。为了达成反恐目标，即消灭恐怖势力、恐怖分子，维护美国本土和美国在海外利益的安全，美国政府采用了软、硬两手政策，硬的一手就是发动和进行了两场战争即阿富汗战争与伊拉克战争，并在其他伊斯兰国家追剿恐怖分子；软的一手就是加紧和加强公共外交攻势，以化解阿拉伯和伊斯兰国家和人民对美国的不满与仇恨心理，从而有助于消除滋生恐怖主义分子的温床和土壤。
其三，改善形象、提升声望的举措。美国在伊斯兰世界推行霸权主义政策，招致这些国家和人民的普遍不满。但同时美国政府对伊斯兰国家尤其是阿拉伯国家实行怀柔政策，恩威并举，对其中有的国家提供军事和经济援助。这些对收买其人心起到了一定作用，使相当一部分伊斯兰和阿拉伯人对美国有好感，甚至在其中出现了亲美阶层。然而，在反恐斗争中，布什政府推行单边主义，搞双重标准，甚至借反恐之名打击异己国家，特别是制造虚假借口发动伊拉克战争，推翻其合法政府，对其实行军事占领。在这期间，数以万计的伊拉克平民死于美军的狂轰滥炸，美军虐待战俘和恐怖分子嫌疑人的丑闻层出不穷。所有这些加剧了伊斯兰和阿拉伯人民对美国的不满和敌意，使许多原先对美国有好感甚至亲美的民众也看不下去而改变了对美国的看法。美国在伊斯兰和阿拉伯世界人民中的形象和声望一落千丈。有关研究报告显示，超过10亿的穆斯林民众对美国的政策强烈不满，数亿穆斯林民众仇恨美国人。近期民意调查表明，即使在美国主要的阿拉伯盟国埃及和沙特阿拉伯，对美国及其政策持负面和“不赞成”看法的人数比例也分别高达98％和94％。[3]这就极大地增强了美国强化在伊斯兰世界推行公共外交的紧迫性。美国政府因而调动各种手段加大对穆斯林民众进行说教、宣传和交流的力度，扩大和深化对穆斯林国家的思想、文化渗透，以图力挽狂澜，转变广大穆斯林民众对美国的负面看法，改善和提升美国的形象、声望与影响。
其四，为实施“大中东民主计划”铺路。美国认为伊斯兰国家是国际恐怖主义的主要基地，穆斯林极端势力是国际恐怖主义的主体，并把国际恐怖主义产生的根源归之于伊斯兰国家尤其是中东地区的伊斯兰国家政治不民主和搞专独裁；只有对其进行民主改造，使之变成美国为代表的西式民主国家，才能从根本上消灭国际恐怖主义。因此，美国政府在发动对伊拉克战争、推翻萨达姆政权之后，即推出“大中东民主改造计划”，以图用美国的政治理念、价值观和政经制度改造整个中东地区国家。其实，把“大中东民主改造计划”同消除恐怖主义威胁相联系只是美国的战略意图之一，其更大的目标还在于通过灌输美式“民主”、“自由”，从根本制度上培植亲美政权，以巩固和强化其在整个中东地区的独家支配和主宰地位。为此，美国一方面加强传统外交攻势，运用政治、经济、军事等各种手段，甚至继续采用伊拉克模式，即用先发制人的战争手段促使中东国家就范；另一方面更加重视收买人心的工作，更加重视向广大穆斯林民众正面宣传美国的政策与理念，更加重视用美国的政治、文化、意识形态来影响、渗透和改造穆斯林社会，因而把向伊斯兰和阿拉伯国家推行公众外交置于突出地位，以密切配合其“大中东民主改造计划”。
三
美国在伊斯兰世界加强公众外交在某些方面有一定收效。如伊斯兰国家包括阿拉伯国家政府普遍重视并着手启动民主改革，其民众包括妇女享有更多的民主、自由权利，这与美国推行“大中东民主改造计划”和加强公众外交有一定程度的关联。但从总体看，美国在伊斯兰国家中强化公众外交成效有限。近年来，它在巴以和谈、伊拉克问题、伊朗核问题、反恐及改善自身形象等方面均乏善可陈，在有些问题上还陷入困境。这说明美国的公众外交对推进其对伊斯兰世界的政策目标没有起到预期的作用。这主要有两方面的原因。
第一个方面，也是最主要的方面，是美国坚持对伊斯兰世界推行强权政策和单边主义，其公众外交难以从根本上缓解和消除这些国家和人民对美国的不满和敌意。
其一，继续奉行偏以压巴立场，使巴以和谈难解困局。尽管在“9·11”事件和发动伊战之后，布什政府在某种程度上调整了对巴以的政策，提出了解决巴以问题的路线图，使以不得不撤出加沙地带。但以在总体上并未改变对巴的强硬路线，继续修建隔离墙和占领巴的主要领土约旦河西岸，使巴以和谈仍陷僵局。美提出的路线图也陷“死局”，实际上已名存实亡。布什政府对此听之任之，无所作为，实际上是坚持支以压巴政策。巴问题是阿以问题即中东问题的焦点和核心，也是美国长期支持以色列、压制巴勒斯坦的结果。美国在一定意义上可以说是巴勒斯坦问题的始“作俑者”，也是唯一能够向以施压，促使以遵守联合国决议，恢复巴应有的民族权利的力量。只要美不从根本上改变偏以、支以立场，阿拉伯国家和人民同它的矛盾心结就难以打开。
其二，继续对伊拉克实施军事占领。布什政府编造虚假罪名发动伊战，推翻一个阿拉伯主权国家的合法政府，引起国际社会特别是伊斯兰国家的普遍反对。在取得对伊战争的胜利、推翻萨达姆政权之后，美仍对伊实行长期军事占领，非要在伊扶植完全亲美的政权不可。这表明美发动伊战的目的不只是为了将其死敌萨达姆赶下台，更重要的是要将伊全盘“美国化”，使之成为美国独霸中东的政治桥头堡和军事前沿。这势必引起伊拉克和阿拉伯民族主义者的坚决反对和强烈反抗。现在美国已陷入伊拉克反抗武装和基地组织成员联手发动的游击战的泥潭而难以自拔，美军在伊死亡人数已达2100人之多，美国在伊战争消耗高达3000亿美元，且这些数字还在与日俱增。只要美国不改变在伊拉克问题上的错误政策，不从伊撤军，则无论它如何戮力推行公众外交，都难以摆脱在伊拉克和中东的被动处境，无法化解伊斯兰和阿拉伯世界人民，尤其是其中的民族主义者对美国的敌对与仇恨。
其三，坚持以反恐名义打击异己国家。布什政府在推翻萨达姆、威服卡扎菲之后，即把矛头指向其他不听命于美国的伊斯兰国家，尤以反恐和反扩散为名，集中打压伊朗、叙利亚、苏丹等国，对其实行制裁和进行武力威胁。美对待伊斯兰国家名义上以反恐划线，实际上以其对美国的态度划线，甚至以其对以色列的态度划线。这种强权霸道行径只会加剧而不会减弱穆斯林国家和人民对美国的不满情绪和仇视心理。
美国在伊斯兰世界加强公共外交的同时，坚持推行霸权主义和强权政治，是治标而不是治本，甚至是本末倒置。这对美国在伊斯兰和阿拉伯世界所面临的症结和困境自然于事无补。
第二个方面是美国公共外交本身的不足。尽管美国在反恐战争中加强了公共外交，但由于总体上公共外交在美国起步晚，起点低，加强的力度有限，至今其在美国外交体系中地位仍偏低，使之难以充分发挥应有的功能。首先，公共外交资源不足。2003年美国国务院投入公共外交的资金只有6亿美元，其中又只有1.6亿美元用于包括阿拉伯国家在内的整个伊斯兰世界的公共外交，无异杯水车薪。其次，美国公共外交在战略方面定位和结构上存在问题。美国缺乏综合全面的公众外交战略，尤其是缺乏一种建设性而非应对性的公众外交战略。这使得美国公众外交不能处于国家对外政策的中心位置而得到更多重视。另外，美国公众外交没有国内强大的同质体。美国几乎所有的政府机构都有强大的利益集团的支持，而公众外交则没有这种支撑基础。再次，美国公共外交欠缺跨机构的协调机关。美国从事公共外交工作的主要单位是国务院。自1999年美国新闻署并入国务院之后，国务院就承担了繁重的公众外交任务。就在国务院，公共外交工作也难以协调，负责公众外交事务的助理国务卿和负责地区事务的助理国务卿各行其是，缺乏有效的沟通和协调。承担着对外宣传美国形象和政策等有关公众外交事务的单位还有白宫、国防部、国土安全部、司法部和国际发展署等，它们之间以及它们和国务院之间更缺乏沟通和协调。这严重影响了美国公共外交的效率和效果。
随着公众外交在国际关系和国际交往中作用日显，美国将进一步重视和强化公众外交，尤其是对伊斯兰世界的公众外交，加大投入，加强协调，使之在美国总体外交中发挥更大的功能和作用。但只要美国不改变霸权主义政策和单边主义作派，则无论它怎样强化和加大对其投入，美国的公众外交将始终难以有大的作为和建树。
注释：
[1] The White House, The National Security Stratehy of the United States of America,September 2002,pp.5-7.
[2] 王宏伟：《9·11后的美国公众外交》，《国际论坛》2003年第1期，第49页。
[3] 安惠侯：《中东的严峻形势与美国的困难处境》，《国际问题研究》2005年第6期，第26页。
