【摘要】与传统自由主义不同，新自由主义反对消极国家观，坚持积极国家观，倡导以福利国家和政府干预为特征的“大政府”理论。新自由主义认为，大政府不仅可以增进社会的团结与和谐，促进个人与公共利益的平衡，实现社会权利与国家权力的统一，还与权利优于善的价值论和多元民主观协调一致。这一理论肯定国家的地位，强调政府的作用，但也主张将政府干预控制在一定限度内，大政府并不必然就是无限政府。新自由主义的“大政府”理论受到了保守自由主义的猛烈批评。
【关键词】积极国家观|大政府|新自由主义|保守自由主义
19世纪末20世纪初，随着西方国家从自由竞争资本主义向垄断资本主义转变，特别是1929-1933年席卷全球的资本主义经济危机，社会自我规范和市场自我调节的“神话”被打破，自由放任原则的弊端逐渐显露，传统自由主义的消极国家观受到怀疑。现实的发展内在地要求强化国家的作用，转变国家的角色。应时代而生的新自由主义(NewLiberalism)倡导国家干预，反对自由放任。因此，它的首要任务就是论证“小政府”的缺陷、积极国家观的必要性以及“大政府”的合理性。这一主张受到了保守自由主义(Neo-liberalism)为首的诸多流派的猛烈批判。
一、积极国家观：大政府的逻辑起点
保守自由主义与新自由主义是传统自由主义的两个现代变体，在19世纪末20世纪初相伴而生。虽然从现实政治的角度，20世纪上半叶是新自由主义的天下，但实际上两者之间的论争一直没有停歇，只不过前者一直占据优势而已。[1](P88-96)
显然，传统自由主义是新自由主义的假想敌。传统自由主义倡导自由放任，反对国家干预，它坚持消极国家观，主张将国家的权力限制在最低限度。新自由主义“大政府”的理论逻辑是：市场会失灵，这种失灵会带来诸多弊端，如资源浪费、垄断、恶性竞争、社会不公，甚至限制和妨碍人们的自由，因此，应该通过国家干预来弥补市场的不足、协调社会的自治。而在新自由主义者看来，国家不应是“守夜人”，管得最少的政府未必是最好的政府，自由放任更是“过时”的理论。在新的历史时期，国家的作用应该是积极的，应该扩大国家对经济和社会生活的必要干涉，通过政府的高效率，建设自由主义的福利国家。任何借口都不能阻碍国家职能的积极发挥。显然，传统自由主义的消极国家观就成为新自由主义首先回应的论点。
格林明确提出要建立“积极国家”。在他看来，具有道德特性的国家不再是“必要的恶”，而是“必要的善”。国家不仅可以为共同善的实现扫清障碍，还可以为共同善的实现提供条件，创造机会。国家不仅要干预经济活动，还要干预社会生活，一些干预土地买卖、强迫义务教育、干涉劳动事务以及立法保护工人健康福利活动，是合情合理。他提出“积极自由”概念，作为“积极国家观”的理论根基。在他看来，国家权力增加，并不意味着个人自由就会受到损害。相反，只有国家积极作为，主动干涉，才能保证个人自由的增长。一个消极被动、无所作为的政府未必就是一个好政府，但一个积极作为的、关心全体公民福利与自由的政府一定是一个好政府。
霍布豪斯同样重视国家积极作用的发挥。他认为国家不仅要为每个公民的自由发展提供条件和环境，还要通过有力的国家干涉，在政治、经济、教育等领域为公民谋取更多的福利，其理由是：如果社会条件改善、公共福利增多，国家与社会就可以给予个人以更大的安全，更多的自由。国家的积极职能尤其表现在经济领域，应该运用国家权力促进经济体制的改革，以积极的措施削除大众对社会危机的恐慌，以行之有效的就业计划和最低限度的收入标准维护弱势群体利益。
鲍桑葵则把国家的作用形象地描绘为“排除障碍”。为了实现社会的共同的善，国家可以采取种种积极的行动加以干预，排除所有不利于实现国家目的的障碍，甚至可以使用暴力制止妨碍共同利益的行为。在鲍桑葵看来，国家主要有两大重要责任，一个是维护并促进公共利益，另一个是维护权利，“权利是得到社会承认并由国家加以维系的要求。”[2](P207)不过，他也看到了国家作用的消极一面。国家干预的作用是有限度的，如果干预过度，就会造成国家与个人之间关系的失衡，违背国家维护社会有机体统一和平衡的责任。因此，在处理国家与社会关系时要慎之又慎，更不能操之过急。[3](P20)
令传统自由主义者叹为观止的是，国家对社会及其成员的约束与限制，在新自由主义者看来，不仅不是祸害，反而是充分实践个体价值的第一步，是实现真正自由的必然前提。也就是说，人们不应敌视国家，而应该对国家干预拍手称叫。显而易见，由于新自由主义的锋芒直指传统自由主义的消极国家观和“小政府”理论，因此，它所面临的最大挑战就是论证“大政府是如何可能的”这一问题。
二、从自由到权利：大政府的理论依据
对于这一论题，现实因素是最具说服力的因素。沃克在《美国大政府的兴起》中一再重申，大政府的相对增长，正是源自时代之需，“导致该现象的强大内在力量是更加先进、高收入的工业化社会。”[4](P326)尽管对大萧条时代政府对社会和经济的诸多干预，多数人们认为这是暂时的权宜之计，然而现实社会的发展却使这些干预逐渐成为市场经济和社会发展“持久的组成部分”。罗伯特·希格斯也持相近立场，他倾向于从政府应对危机这一角度考虑，“长期以来政府的作用越来越大，是由于政府对经常发生的各种类型的危机做出的反应，持续不断的反应导致政府作用的飞跃性扩大。”[5](P59-60)也就是说，如果社会经济系统的变革引起持续的内在危机，就会诱发新的政府干预，“政府扩大是系统的产物，是‘棘轮效应’的必然结果”。[6](P72)当然，只有现实因素做支撑是不够的，还必须为“大政府”提供一种规范性的论证。我们先来考察新自由主义者所做的这一努力。
首先，“大政府”理论倡导个人利益与公共利益的一致、个人自由与社会发展的和谐、社会权利与国家权力的统一，试图改变国家与社会的二元对立的倾向。
国家是个人和社会的敌人抑或朋友?这是一个引人争议的问题。人们的认识经过了一个变化的过程。维护个人权利与自由，是自由主义思想传统的核心价值，不仅为古典自由主义所高扬，更是“小政府、大社会”模式的根基和归宿。“大政府、小社会”模式同样承认这一价值，但它认为，现代社会中个人的自由，不只是传统社会中安全与财产的自由，更是个人发展的自由，但由于社会是一个有机的整体，个人的发展离不开社会的进步，个人的自由离不开国家的认可和维护。没有国家、社会和其它所有社会成员的支持，个人权利与自由的实现是难以想象的。国家不再是个人的威胁，社会的对立面，而是个人的朋友，社会的伙伴。
另外，国家、社会和个人存在道德上的一致。“小政府、大社会”模式以个人权利和自由为本，对国家心存戒备，甚至将国家设定为个人的敌人，硬生生地拉远了国家与社会之间的距离。为了弥合这一缺憾，“大政府、小社会”模式抛弃了19世纪的功利主义原则，选择了至善论，试图用道德将国家、社会和个人缝合在一起。在这一模式的倡导者之一的格林看来，人是道德的存在物，每个人都在追求道德上的满足，追求道德善的实现。任何个人的道德实现，与整个社会成员的道德实现息息相关，个人的自我满足和完善往往依赖社会其他成员的发展与完善。个人的道德善良就是共同的善，个人道德与公共道德是一致的。共同善的实现，需要一个良好的外部条件，而这个外部条件的最好提供者就是国家。为此，国家必须有所作为，积极发挥其应有作用，除恶扬善。
而且，社会发展与个人自由离不开国家。霍布豪斯认为，一切社会问题和政治问题的解决在于使个人自由与社会的发展和谐一致。而这种和谐一致的达致，需要国家有意识的指导和有目的的控制管理。个人自由与国家权力并不矛盾，后者往往会为前者提供必要的保障。“社会有通过国家制止这种危害以保护自己的权利……在良心不成问题的地方，国家活动的范围是提供便利的设施、健全的组织和确定个人的自发行为与集体调节活动的相关的法律依据。”[7](P89)
尽管许多主张这一模式的人们认为，国家权力的加强和活动范围的扩大不应意味着政治上和经济上的专制。但正如“小政府、大社会”过分强调个人自由就会削弱政府地位一样，过分强调政府的作用，同样也会影响社会的地位。虽然“大政府、小社会”的支持者们一再声称国家权力的加强不会影响社会的能力，一再声称要给予社会以空间和自由，但“大政府”下的“社会”一定要比“小政府”下的“社会”要小，却也是一个不争的事实。“大政府、小社会”试图改变国家与社会矛盾状态的美好愿望，在20世纪上半叶极权主义的暴虐面前，瞬间化为泡影。
其次，“大政府”可以促进社会和谐。当时的西方各国正面临着经济与社会的重重危机，社会矛盾日益激化，各利益阶层与群体之间的矛盾与冲突愈演愈烈。针对这一点，这一模式在强调政府干预的基础上，还提升了社会团结、和谐与合作的地位和作用，以求缓和社会机体内的各种矛盾和冲突。格林的“共同善”、霍布豪斯的“和谐论”、鲍桑葵的“国家的单位社会论”、霍布森的“社会福利论”、杜威的“新个人主义”等理论都体现了这一方向上的努力。杜威认为，传统自由主义过分强调了个人权利与自由，结果产生了个人的单子化的封闭状态，导致了严重的文化分裂和道德危机，最终使个人与社会日益疏离，因此，必须倡导一种新的个人主义，使个人摆脱单子状态，融入社会合作之中。鲍桑葵的“国家的单位社会论”的倾向更为明显。他认为国家与社会既相互区别，又彼此联系，法律就是两者间的粘合剂，[8](P42)社会自身就是一个涵盖着一切制度和习惯的整体，各部分应该相互包容，彼此协作，国家作为公共意志的体现，其目的与个人及社会的目的是一致的。
再次，“大政府”代表权利优于善的价值取向。一个社会应该依据什么样的原则来分配物质利益、配置基本权利和义务，是社会政治哲学家们探讨的焦点问题之一。对于这个问题，近现代西方思想形成了两大阵营，即“功利论”(Utilirarianism)和“契约论”(Contractarianism)。针对功利论暗含着的、为了社会或多数人的利益而侵犯个人正当权利的潜在危险，罗尔斯提出了一种新的契约理论，坚持权利(right)优于善(good)。罗尔斯首先假设了一个以自由社会为蓝本的原初状态，在“无知之幕”下，人们最有可能或最有理性的选择方法是按照“最大的最小值规则”来选择，即选择那种其最坏结果和其他选择对象的最坏结果相比是最好结果的选择对象。如此一来，就排除了功利主义的以最大利益总额为目标的选择对象。而这样选择的结果必然产生两个正义原则即平等自由原则以及公平平等原则和差别原则。[9](P292)罗尔斯认为，这两个正义原则内涵着两个优先性规则：一个是自由的优先性，另一个是正义对效率和福利的优先，“第二个正义原则以一种词典式次序优先于效率原则和最大限度追求利益总额的原则;公平的机会优先于差别原则。”[10](P292)罗尔斯对正义原则的探讨，其最终目的就是一种事实的平等，而非形式上的平等。罗尔斯对先天不利者和先天有利者持不同态度，“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。”[11](P292)这种明显的平均主义的倾向以及对先天有利者的“不平等”显然是值得商榷的。
但是，必须看到的是，罗尔斯的正义理论触及到了当代西方社会理论和现实的深度脉动，涉及到了权利和善孰先孰后、自由与平等孰轻孰重的核心问题，探讨了道德哲学和政治哲学的研究基点是“功利论”还是“权利论”的重大命题，而这些问题实际上都直指西方国家福利制度的根基问题。罗尔斯及其理论引起的长期争议，本身就说明了这一探讨的重要意义。
最后，“大政府”以多元民主观为支撑。传统民主观是资产阶级革命的有力思想武器。资产阶级革命胜利后，人民大众要求继续推进民主、普及选举权，而自由主义者一直对民主心存戒备，他们担心“多数暴政”，更对“人民主权”充满恐惧，因此极力限制民主权利的扩大。二战后，世界性的民主化浪潮再度兴起，民主权利与自由之间的张力日渐膨胀。为了打破自由主义与民主自古以来的僵局，一些学者开始修正传统的民主理论，避免其内在的革命性倾向，增强民主理论的现实解释力，从而缓和自由主义与民主主义、国家权力与民主权利之间的对立与冲突。达尔是其中最杰出的代表。
达尔批判古典民主理论即麦迪逊式民主和平民主义民主。在他看来，麦迪逊式民主过于倚重宪法的制衡作用，却忽略了社会制衡的重要性;[12](P28)而平民主义民主的多数原则并不可靠，存在诸多缺陷。在深刻剖析以上两种民主的解释力和操作性的不足后，达尔提出了自己的“多元民主观”。在他看来，民主社会中存在着各种类型和大小各异的群体，但实际上，数量意义上的多数人实际上很少有机会控制政治决策，“选举和政治竞争并不以任何颇具重要意义的方式造成多数人的统治，但是却极大地增加了少数人的规模、数量和多样性，领导人在做出决策选择时必须考虑它们的偏好。……正是在选举的这一特征……即不是多数人的统治，而是多重少数人的统治中，我们一定会找到专制和民主之间的某种基本差异。”[13](P181)达尔将这种“多重少数人的统治”称作多元民主、多元政体或多头统治。
与古典民主相比，这种多元民主确实具有更多的现实解释力和可操作性。但这种民主也不是完美的，也存在着诸多弊端。从国家与社会关系的角度看，值得注意的是，多元民主可能会导致个人利益与公共利益的对立、社会与国家的分裂，尤其是基于宗教、种族或族裔集团以及地区差异的亚文化之间的冲突。[14](P118-137)达尔也敏锐地意识到了这一点。20世纪80年代后，针对现实政治的发展以及理论界对多元民主的批判，达尔开始重新诠解多元民主，进而实现向新多元主义的转变。新多元主义民主认为，政治不平等是多元主义民主的主要弊端，[15](P41-56)而这种不平等又直接源自现代社会的所有制形式和企业控制形式。“主要的问题不是一种制度是社会主义的还是非社会主义的，企业是‘私’有的还是‘公’有的，而是允许给经济企业以多少自治以及内部和外部控制的性质如何。”[16](P116)他的解决方案是建立一种广泛的、合作型的所有制和企业控制制度，将民主原则扩展到公司层面，甚至一般性的经济生活层面，以经济民主带动政治民主。
对于现代生活而言，个人利益与自由的实现，个人权利与民主价值的追求，不能消极地等待国家来给予，依赖政府政策的保障，而应该在法律与道德的框架积极去争取。从这个意义上来讲，一个积极的国家，一个有所作为的政府，就是可能的，而且是必需的。这就是新自由主义大政府理论的依据和根基。
三、国家限度：大政府不是无限政府
值得关注的是，“大政府”理论虽然突出强调国家的作用和地位，但它并不想把国家推至顶峰，置于社会之上。它与“国家主义”模式和“极权主义”模式相比，最大的区别就在于将国家的行为约束在一定的限度之内。因此，这一理论的倡导者对极权主义和乌托邦主义都有着深刻的反思。其中最有代表性的是波普、阿伦特和塔尔蒙的理论。
波普的政治思想以批判历史决定论为起点。[17](P1-10,91-93)他的逻辑是：历史决定论导致乌托邦主义的产生，乌托邦主义又催生出极权主义。[18](P58,67)为了破解这一致命的逻辑，他提出了“开放社会”的概念，这种社会坚持平等主义和个人主义，实行民主制度，实行渐进的零星社会工程，尊重社会的自发秩序，本着“最大多数人的最小痛苦”原则，把目标放在消除当前社会上最重大、最急迫的事务上，而不奢望追求至高至善的终极目标。[19](P291-298)但遗憾的是，波普过于强调个人的选择自由，反而忽略了社会及历史对个人选择的约束，从而陷入了主观主义的泥沼。
阿伦特则将极权看作是国家依靠宣传和恐怖对社会实行全面控制的一种全新的、史无前例的统治形式，在她看来，“不管有什么特殊的民族传统，或其意识形态有什么特殊的精神来源，极权主义政府总是把阶级转变成群众，用群众运动而不是一党专政代替政党制度，把权力中心由军队转移给警察，并制定公然指向世界统治的外交政策。”[20](P460)如此一来，法西斯主义和斯大林主义都可成为极权主义的范本。阿伦特没有简单地把极权主义的原因归结为计划经济，或某种意识形态或种族观念，相反，她从资本主义的发展这一宏观的历史视野中寻找极权主义的根源，并将其归结为：资本主义的扩张、公共领域的缺失以及个人的原子化状态。[21](P179-180)
塔尔蒙的注意力集中于极权主义民主的起源，在他看来，极权主义既是欧洲民主主义传统秩序的延续，又是18世纪法国救世主义的复活;极权主义民主与自由主义民主来源于共同的历史背景和人类本能，只是表现形式不同而已，因此应格外注意。[22](P1-14)
由此可见，现代社会的发展离不开国家作用的积极发挥，个人的权利与福利需要国家的有力保障;一个积极的强大的政府不仅可以协调利益关系，促进社会和谐，更有多元民主为合法性根基。这就是新自由主义主张积极国家观和“大政府”的理由。
显然，这一论证是现实的、合理的，反映在现实政治层面，经由罗斯福新政的试用、凯恩斯主义的论证，战后的50-60年代，国家干预与福利国家政策已在西方各国的普遍流行。也应该看到，尽管新自由主义者在努力均衡国家与社会的角色定位和力量对比，但他们在克服“社会路线”的牵引的同时，却又向“国家路线”偏离，未能真正改变国家与社会的二元分离与对立的关系格局，在充分论证社会的不自足与国家干预的必要与可能后，只能将传统自由主义的“小政府、大社会”简单置换为“大政府、小社会”。这就为保守自由主义的批判设立了最佳的理论标靶。[23](P81-83)
四、从国家悖论到政府失灵：保守自由主义的批评
20世纪70年和90年代的新自由主义进一步丰富了“大政府”理论的内容，认为不能仅仅关注政府的规模和权限大小，而应该关注政府职能的强弱。这时新自由主义与保守自由主义的争论开始围绕“强政府”与“弱政府”展开。[24](P88-96)但究其实质，“强政府”理论与“大政府”理论的基本主张是完全一致的。20世纪60年代后，新自由主义以凯恩斯主义、国家干预和福利国家为特征的“大政府”遭遇困境，保守自由主义开始发动猛烈的攻势。
众所周知，新自由主义“大政府”的理论逻辑是：市场会失灵，这种失灵会带来诸多弊端，如资源浪费、垄断、恶性竞争、社会不公，甚至限制和妨碍人们的自由，因此，应该通过国家干预来弥补市场的不足、协调社会的自治。[25](P450-456)对这一观点，保守自由主义借助自由市场、政府失灵、消极国家等理论范式给予了有力的回应。
保守自由主义的代表人物哈耶克通过“自发秩序”来证明自由市场的内在合理性。在他看来，人类的社会经济秩序可以划分为两种，即自生自发的“自发秩序”和人们刻意设计的“人造秩序”，前者是社会成员在相互交往中所保持的并非他们有意建构的一种行动的状态，一种在他们的行动和交往中所表现出来的常规性(regularity)和划一性(uniformity)，是自由市场的真正根基和灵魂，而后者则是一种致命的错误。
哈耶克借助三部力作完成了“自发秩序”三部曲式的论述。他首先在《通向奴役之路》中指出：适度的、符合法治形式的政府活动是允许的，但福利国家与计划经济却是一条指向极权和奴役的道路，是“最坏形式的当代蒙昧主义”。[26](P226)然后通过《自由秩序原理》告诉人们，“大凡认为一切有效用的制度都产生于深思熟虑的设计的人，大凡认为任何不是出自于有意识设计的东西都无助于人的目的的人，几乎必然是自由之敌”。[27](P70)最后在《致命的自负》中，哈耶克又继续对那种对社会经济秩序进行整体设计和建构的做法进行抨击，并认定那是一种理性的“致命的自负”。[28](P73-100)
弗里德曼则从另一个角度论证了这一点。在他看来，“广泛地使用市场可以减少社会结构的紧张程度，……市场所涉及的范围愈广，纯然需要政治解决的问题愈少，从而需要达成协议的问题愈广”，反之，社会生活中的政治手段却往往“趋向于削弱一个稳定的社会所必需的社会结合在一起的力量。”[29](P25)
倡导自由市场与社会自治并非保守自由主义的首创。正如安东尼·阿巴拉斯特所言，保守自由主义的这些主张，“不能说它们代表了自由主义传统内部新的或原创性的要素”。[30](P459)但关键的问题是，这一主张提供了强有力的论证依据：自生自发的秩序，排斥外在的干预;政府干预自然属于被排除之列。
市场失灵一直为新自由主义所诟病，这也是其主张政府干预的基本理由。保守自由主义借助“经济人”假设指出：不仅市场会失灵，政府也会失灵;政府干预存在诸多隐患。
公共选择学派的布坎南首先提出了国家的“经济人”假设：无论是公民、政治家还是政府官员，都是理性而自私的经济人，他们的一切均以成本-收益计算为依据，并通常借助契约建立起交换关系，在政治市场中追求着自己的最大的政治利益。政治家或政府官员在考虑自己利益时很可能根本不顾及公共利益，尽管他们都有维护公共利益的愿望。而普通公民要么对政治情况知之甚少，要么由于无力支付政治成本或自觉力量微不足道而不参加投票。结果是，政府往往为代表特殊利益集团的政治家所操纵，政府的决定并不真正反映公民的意愿。从这个角度来讲，政府的干预实际上存在内在的缺陷，过分依赖政府干预也会产生不尽人意的后果。市场会失灵，政府同样也会失灵。布坎南甚至断言，现代社会的主要问题不是出自市场制度，而是出自政治制度;当前最大挑战是能不能发明一种可以有效约束特殊利益集团的政治制度。[31](P110)他倡导制度选择理论，其宗旨就在于削弱政府干预的强度，克服政府干预的局限。
同样基于经济人假设，诺思则提出了“国家悖论”。由于国家既具“经济人”身份，又是公共利益的代表，这就注定国家在现实生活中面临两难：一方面，国家要制定竞争与合作的基本规则，界定要素和产品市场的所有权结构，使统治者的租金或收入最大化;另一方面，它还要降低交易费用，使全社会总产出最大化，从而增加国家的税收。这两个目的有时是彼此冲突的，国家难免要在二者之间做出抉择。如诺思所言，“在使统治者(和他的集团)的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突。这种基本矛盾是使社会不能实现经济持续增长的根源。”[32](P25)这就是著名的“国家悖论”。这一悖论有力地揭示了国家干预的内在矛盾性：社会经济的发展需要国家提供制度安排;国家权力一旦介入市场领域，极易侵害个人的财产权，进而造成所有权残缺、产权失效甚至经济衰退。这一点在现实生活中处处可见。[33](P197-198)在诺思看来，这一悖论的根源在于有效率的产权制度的确立与统治者的利益最大化之间存在矛盾。只有约束国家权力的限度，建立有效率的产权制度，才是消解国家悖论的关键。
诺齐克的“持有正义”理论也从另一个侧面证明国家干预的有限性。如果一个人按照获取原则和转让原则，或者按矫正原则对其持有是有权利、有资格的，那么他的持有就是正义的。如果社会中人人的持有都是正义的，那么这个社会的持有的总体分配也就是正义的。这种“持有正义”的最大敌人就是以国家干预为表现的模式化原则。[34](P37-40)因此，他反对罗尔斯将差别原则视为社会合作的公平条件，然后按社会利益总额进行再分配，并取消由天赋等自然资质所引起的分配差别，认为这是一种侵犯个人权利的模式化分配原则。
与传统自由主义承认国家是一种“必要的邪恶”一致，保守自由主义也承认政府是必要的，应对其进行约束和限制。但与前者关注政府规模和权力范围的大小不同，后者更重视政府职能和行政效率的强弱。前者认为政府越小越好，最小的才是最好的，而后者主张应削减或弱化政府的部分职能，尤其是经济干预职能。
诺齐克提出“最弱意义的国家”概念，阐释国家职能的必要性和限制国家职能的合理性。这种国家观的思路是：从自然状态发展为“支配的保护性社团”，然后通过“禁止”，形成“超弱意义的国家”，再通过“赔偿”达至“最弱意义的国家”。从道德观的角度，“禁止”必然伴随“赔偿”，强力的垄断权也必然意味着给所有公民提供保护，因此，国家的职能与干预是必要的和合乎道德的。但他也认为，“最弱意义的国家”既是国家的下限，也是国家的上限，其作用仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等消极功能。国家是且只能是仅限于保护个人自由权利的充分实现和绝对安全的“守夜人“，是个人权利和财产的忠实看守者。它能给个人提供充分的自由和选择的余地，却不能干预个人做他愿意做的一切。[35](P329-336)任何比“最弱意义国家”权力更大、职能更多的国家，都会威胁公民的权利，都不具备道德的合法性和可证明性。
阐释国家的性质及作用之界域，是哈耶克政治哲学的目的之一。在哈耶克看来，自由与权利问题属于私域问题，而其法律形式即自由权项问题则属国家问题。国家对私域的关切并无不可，但必须以与私域无直接关涉的层面为前提。此时国家行为的合法性，表现为防止任何他者对私域的强调。这样，人们才能相信“他所依赖的并不是他人为其蓄意安排的发展境况”。[36](P172)哈耶克的观点很明确：私域为个人主持，无需他人介入;自由权项并非自由的充分条件，如果他者可以规定权项，也就可以通过操控这些权项来寻求其他的目的，这是自由的真正隐患。因而，国家的作用在于且只能在于对可能危及私域的任何举动进行强制。换句话说，政府可以运用强制，但强制的运用必须本着这样唯一的目的：实施旨在确保个人活动处于为大公所认可的规则。
对于政府在自由社会中应起什么样的作用，弗里德曼与其它保守自由主义者有着较大的分歧。他认为，为了维护个人的自由，作为“裁判员”的政府是必要的，因为它可以“提供我们能够改变规则的手段，调解我们之间对于规则意义上的分歧，和迫使否则就不会参加游戏的少数几个人遵守这些规则。”[37](P27)通过政府这一工具，自由人可以行使自己的自由。然而，不幸的是，政府权力往往集中在当权者手中，时刻威胁着自由。为了能从政府的有利之处得到好处，同时又能回避政府对自由的威胁，必须坚持两个基本原则：政府的职责范围必须有限度;政府的权力必须分散。在弗里德曼看来，出于个人权利与国家安全的考虑，人类不可能完全依靠市场的个人行动，必须借助政治行为来协调。但政治行为必将削弱一个稳定的社会所必须具有的使社会结合在一起的力量;政治行动涉及的范围越大，削弱的程度就越大。他的结论是：真正的自由主义并不是无政府主义;但政府应该自己约束，只从事有正当的理由应当由政府从事的活动，否则，政府的干预只能走向反面。这一主张与斯科特的研究结论一致。[38](P8)
保守自由主义“弱政府”的理论逻辑十分清晰：依凭自发秩序，市场可以实现自主自足，根本就不需要过多的外部干预。更何况，政府干预存在内在缺陷，政府也会失灵。鉴于此，政府是越弱越好;“最弱政府”才是最好的政府。
大政府抑或小政府，强政府抑或弱政府，这是当代政治理论与实践的焦点问题。自由主义消极国家观的当代困境，新自由主义“大政府”理论的几度沉浮，都在论证一个结论：现实政治的需要，是决定国家权限大小和国家职能强弱的关键因素;没有一种国家观念或政府理论可以适用于任何时代，终极理论是不存在的。西方的理论变迁与现实发展，可以为我们提供积极的借鉴和有益的启示，但中国的政治发展最终还是要基于中国的基本国情和政治现状，走属于自己的特色道路。
引文注释：
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