近年来，在我国城市治理过程中，出现了许多似是而非的观点。一些学者认为，城市治理应当坚持社区自治原则，由社区居民说了算；也有一些学者认为，应当普及“共同治理”的概念，由社区居民、政府机关人员共同治理城市公共事务等问题。应该说，这些观点都缺乏具体指向，因而在现实中并不具有可操作性。

社区自治不等于共同治理

社区自治与共同治理不是同一层级的概念，而且它们只有在特定的语境下才有实际意义。社区自治是在建立社区管理体系的过程中形成的概念，狭义上包括有关社区公共事务管理的问题，广义上则包括社区居民的生存和发展问题。从法学的角度来看，社区自治主要是指社区居民依照法定的程序和规则处理社区的日常事务，没有政府的干预及其他组织和群体的干扰。共同治理主要是指政府在治理城市的过程中，必须充分听取社会各界的意见，在集思广益、广纳善言的基础上科学决策、民主决策。

社区自治不能成为城市治理的基本原则

在城市治理的过程中，出现了越来越多的纠纷。这些纠纷普遍存在并且有不断蔓延的趋势。譬如，在城市公共厕所、垃圾转运站、高压变电站修建过程中，经常出现“群体性”抗议事件。部分社区居民反对城市的垃圾转运站建在自己的社区附近，也有一些社区居民拒绝修建公共厕所，少数社区居民采用暴力的方式拆除市政管理部门的垃圾箱……所有这些都充分说明，在公民权利不断觉醒的今天，如果不能正确处理社区居民利益和城市整体公共利益之间的关系，那么，城市治理将会积累越来越多的矛盾，社区居民与政府管理部门之间的关系将会越来越紧张。

社区自治只不过是现代民主决策的基础和前提条件，不仅不能代替现代民主决策，而且更不能成为城市治理的基本原则。假如按照社区自治原则分析城市的公共厕所、垃圾转运站修建问题，那么，毫无疑问应当支持社区居民的意见。但反过来想，如果所有社区居民都拒绝修建公共厕所，拒绝修建垃圾转运站，城市的公共厕所要修建在哪里？城市的垃圾该如何处理呢？部分地方官员在解决这些问题的时候，有意无意地在不同社区的居民相互指责时袖手，以利于地方政府在这一互相指责的过程中推卸或少担自身责任。

其实，问题的关键不在于是否应该修建公共厕所或垃圾转运站，也不在于是否应该遵循少数服从多数原则，而是在于如何在坚持社区自治原则基础之上，实现民主决策。西方发达国家在城市治理过程中已经探索出许多有益经验，它们充分尊重社区自治原则，对于社区内部可以自行处理的事情，政府部门绝不插手，当然更不会贸然作出决策。然而，一旦涉及城市公共利益，譬如公共厕所、垃圾转运站的修建等，就会求助于现代民主决策程序。

具体而言，市政府通常会充分听取社区居民的意见，然后再提交市人民代表大会进行讨论。各个社区的居民可以通过自己选举出的代表充分表达自身意见，如果在讨论的过程中能够达成共识，那么就会形成决议；如果不能达成共识，市政府会及时公开有关表决结果，并且告知市民所将必须承受的代价，让社区居民在充分考虑自身利益的同时，为城市的整体和长远发展建言献策。

社区自治原则的正反两方面作用

应该指出的是，社区自治原则，具有正反两个方面的作用。一方面，由于强调社区居民的主体意识，强调社区居民自主决策，因此，在涉及社区居民自身发展的问题上，可以充分征求社区居民的意见，提高社区居民的参与意识和向心力，节约城市治理成本，提高城市运营效率；另一方面，如果过分强调社区自治，忽视了城市的整体规划，那么，在重大决策的过程中就会出现顾此失彼的情况。如果社区自治原则被滥用，有可能导致整个城市四分五裂，城市的治理环境更加恶劣，城市的发展规划难以实施。因此，只有在坚持社区自治原则基础之上，广泛听取社会各界的意见，按照现代民主决策的程序作出决策，城市治理才能走上良性轨道。

从这一角度而言，当前我国城市治理过程中之所以会出现诸多矛盾和问题，重要原因就在于，虽然很多社区居民实现了社区自治，但是，政府部门在城市管理规划的过程中没有充分听取社区居民的意见，没有将城市的整体发展规划与社区居民的普遍需求结合起来，故而在决策程序上出现了问题，导致社区居民的利益受损，政府部门的公信力不断下降。

如何实现社区自治与民主决策的有效结合

毋庸置疑，政府部门应该鼓励社区自治，应当帮助社区居民建立自治组织，并且引导社区居民通过自治组织解决社区内部的公共事务。但是，政府部门也应充分意识到，社区自治只能成为解决社区内部问题的基本机制。在城市治理过程中，必须坚持民主这一原则，必须充分听取社区居民的意见，并且在人民代表大会制度框架下，依照法定程序作出整体决策。社区居民代表可以充分表达自己的意见，人大代表必须向社区居民汇报自身工作，随时听取社区居民的意见，并向人大及其常委会反映社区居民的意见。假如政府部门在城市治理过程中越俎代庖，没有充分发挥人民代表大会制度的作用，没有处理好社区自治和现代民主的关系，那么，最终所作出的决策就很可能会引发社会矛盾，如在修建城市基础设施过程中，就很可能会遭到部分社区居民强烈反对。

再如，修建公共厕所、垃圾转运站本来是改善民生的基础设施项目，在现实中之所以引起争议，就是因为城市管理者没有处理好社区自治与民主决策之间以及个体与整体之间、局部与全局之间的关系。

总之，如果涉及一个社区居民的公共事务，应当放手让社区居民按照自治原则作出决定；如果涉及不同社区居民的公共事务，应当建立必要的协商机制；如果社区自治组织协商不成，应当提请区或市人大常委会公开讨论。区或市人大常委会在作出决策之前可以召开听证会、座谈会、辩论会，也可以聘请相关专家详细解释基础设施建设的必要性和科学性。只有充分听取并尊重社区居民的意见，把社区自治和民主决策有机结合起来，才能有效化解城市治理过程中可能出现的矛盾和问题，才能在城市基础设施建设过程中凝聚各方共识，维护好各方权益。

（作者为中南财经政法大学廉政研究院院长、教授）