笔者于1996年7月和11月分别到四川省大巴山区的白石村和湖南省南部的白鹤村进行调查,明显感受到农民负担问题的严重性。从观察和了解的情况看,由于政治运作机制的不同,造成两村以不同的方式对待和处理农民负担问题,并引起了不同的后果。
一、两村农民负担状况比较
白石村是有名的高山贫困村。农村改革以来,由于实行家庭联产承包制,该村群众的生活水平有了一定程度的提高。但该村的自然条件较差,地下无矿,地上无厂,完全依靠农业为生。而农田基本上是望天收。近三年每年都遭受旱灾,水田裂开近一寸宽的口子,不少农田颗粒无收。尽管政府给予支持,但农民的生活仍然较困难。1995年全村年人均纯收入仅350-400元,远没有脱贫。45%的农户年人均纯收入为300元以下。在这种情况下,农民的负担不仅没有减轻,反而有所加重。仅以该村一户杨姓农户为例。该户1992、1993年分别为5.5人,1994年后为4.5人,其负担情况分别为:
年份 1992 1993 1994 1995 1996
年负担总额(元) 260.86 221.90 263.10 485.10 695.93
(引自由县农民负担监督管理办公室制作,该村填写数字后发给该户的农民负担手册)
从以上数据看,与1994年相比,1995、1996年每年比上年增加负担200多元。由于自然灾害,收入减少,但支出却大幅度增加,无形中使农民感受到负担的沉重。在农民看来,国家收取的农业税收没有太大的增加,增加部分主要是乡村提留和统筹两项。农民最不满意的是1996年由乡政府决定收取的发展牲猪款。乡政府收取这笔费用的本意是鼓励农民多养猪,促进当地经济发展。年初收费,年终如果完成任务,再返还给农民。但农民认为收取该费不合理。首先,养猪是农民的自愿行为,不能强制;其次,连年受灾,农民生活用粮困难,没有更多的粮食用于养猪,一旦不能完成任务,收取的费用便无法返还;第三,猪费收取太高,农民难以拿出。如杨姓农户一年要上交猪费148.48元。该户1996年负担上涨部分主要是这笔费用。
与白石村相比,白鹤村的经济发达得多。该村地处湘南平原的一个繁华的集镇附近,以生产棉花和其它经济作物为主,工副业也较发达。前几年便已成为年人均纯收入千元以上的“小康村”,且是全国、省、市、县各级的典型。由于村集体经济实力较强,村不再向村民提留。但是,近年来,特别是1996年迅速加重的农民负担亦引起农民的不满。本来,农民负担数量一般在年初就已确定。但是,1996年夏秋,湘南地区遭受特大洪灾,白鹤村虽然不是直接受灾区,但受到间接威胁。邻近的地方则是重灾区。为了修筑加固堤坝,农民的义务工数量不断增加。如果不出义务工,则需要以钱相抵。农民应交的费用也因此迅速提高,大大超过国家关于负担不超过上年收入5%的规定。1995年,该村人均负担为133元,1996年剧增为250元,增加近1倍。对于这个年人均纯收入1716元的村来说,农民尚有一定的承受力。但是,该村村民的经济收入有较大差距。年人均纯收入2000元以上的富裕户占25%,最富的户年人均收入在5000元以上,1700元的中等收入户占50%,1000元以下的贫困户占25%,最穷的10户仅300元左右。显然,对于贫困户和特困户来说,250元占其收入的1/4或更多,其负担是相当沉重的。同时,村民们认为已交水费,修建水库还要再收费,不合理。
从两村的农民负担情况看,有以下几个共同点:
(1)1996年的负担比上年有大幅度增加。尽管负担增加的初衷可以理解,但负担量超出农民的承受能力。
(2)农民负担的增加量主要来自于乡镇。但直接负责收取者是村,村成为矛盾的焦点。
(3)农民所要上交的税费要由村干部向农民收取,村民往往将上交税费作为筹码,要求村干部解决一些实际问题。如白鹤村上交款进度最慢的不是经济条件较差的组,而是经济条件较好的三组。三组完成速度较慢的重要原因是有一个涉及村民利益的实际问题未解决。
二、两村处理农民负担问题的不同方式及后果
对于白石和白鹤两村的村干部来说,农民负担已成为他们所面临的难以解决的问题。农民增加的负担主要来自于乡镇,各农户要上交的税费由村干部计算和确定,因而村干部必须向村民如数收取。与此同时,农民的负担急剧增加,承受力有限,对负担量有意见,不情愿如数上交或希望减免一些。由此构成尖锐的矛盾。对于同样棘手的问题,两村却采取了不同的处理方式,其后果亦不一样。
白石村的处理方式带有较多的强制色彩,农民的抵触情绪强烈。其方式和过程为:
(1)切实执行由乡村两级确定的农民负担任务。即使农民意见较大的牲猪款也按规定收取,很少向乡政府反映农民的意见,并提出不同看法。当然,乡领导或多或少也知道农民的意见,但没有改变原决定的意向。
(2)村干部主要依靠行政指派的方式落实任务。即由村干部计算确定各农户应该上交的数额,填在农民负担手册上。村干部将收取负担款的任务交给村民小组长(当地沿用人民公社习惯称社长),组长负责落实到农户。
(3)上交任务的时间分夏秋两季。各季确定一定的上交比例。一般采取从农民的卖粮款中扣除。
(4)上交任务主要按农户的人口、土地分配,上交时间也一样,一般不考虑村民的贫富状况。
(5)农民即使对负担重普遍都有意见,但上交任务完成的情况各有不同。大体分三类:一类是部分干部和老实本分的农民按时间完成任务。这种情况不多。二类是时刻注意观察动态,一般采取拖的办法,如村组干部催得太紧,实在拖不下去再交。这种情况占多数。三类是长期拖延不交。其中,多数是实在难以按时如数上交,有的则是因为对负担和村组干部有意见而不交,即被干部视之为所谓“钉子户”。这类农户数量不多,但影响较大。
(6)针对以上三类情况,村干部主要是要解决第三类农户的问题。解决问题的方式主要是村组干部的经常性催促和经济惩罚,如效果不大便采取一些强制性措施。在这期间,乡干部及有关人员有时也协助工作,以助声势。
总的来看,白石村及其附近乡村农民对大幅增加的负担意见较大,但又无可奈何。他们知道,增加的负担量主要来自于乡,村干部对乡的决定是坚决执行,因而向乡村两级干部反映意见没有作用。该村在县的边远地区,且交通不便,很难与更高级别的干部沟通。
白鹤村的处理方式主要是积极做工作,很少采用强制性手段,农民的情绪较为缓和。其方式和进程为:
(1)村干部除了努力完成乡镇确定的任务外,还积极向镇政府反映农民的困难和意见。该村属于产棉区,农民主要是通过交售棉花上交税费。但农民迟迟不愿售棉花,一是希望能以更高的价格出售;二是棉花收购部门压级压价的问题较严重。为此,村干部多次向镇政府反映村民的意见。
(2)农民负担任务依靠村组组织系统负责落实。由村民将负担款交村民小组组长,小组长再交给村会计。
(3)农民负担数额一般按农户人口、承包土地核算。对老人和生活十分困难的农户的负担予以一定减免,减免部分由村集体经济支持。
(4)农民对负担的大幅度增加普遍有意见,但由于人均年收入在1700元以上的农户占大多数,承受力较强,不及时上交主要是对负担有意见,而不是根本没有支付能力。村收取负担的主要方式是积极做工作,尽可能让农民自愿按时上交。其方式主要有:1进行宣传动员,对提前或按时上交税费的给予奖励。2党员和干部带头先交。3党员和干部包户。平均每个党员或干部包3—5户,帮助这几户按时上交。有的干部所包的农户一时有困难,便由自己先垫付。4村组干部积极为村民服务,以此带动村民完成上交任务。
通过以上方式,大多数村民能及时完成任务。农民虽然对大幅度增加负担数额不满意,但没有引起强烈的抵触情绪,特别是村干部和村民间没有构成直接冲突和矛盾。
三、支配不同处理方式和干部行为的政治运作机制
面对有可能引起尖锐矛盾和冲突的农民负担问题,白石和白鹤两村干部的处理方式不同,后果亦不一样。其中的原因很多。如后者经济发达,村民的承受力普遍较强,干部的素质较高等。但这些解释尚不充分。
的确,对问题的处理方式与干部的素质有关。而从这两个村的主要干部看,一般素质相差不大。如果将两村不同的处理方式仅仅归之于干部个人品质,是肤浅的。应该看到,两种不同的处理方式和干部行为在相当程度上受一定的行政运作机制所支配。
白鹤村的干群关系较好,由农民负担引起的矛盾较缓和。其重要原因是村集体的凝聚力强,干部积极为村民服务,充分考虑群众的困难和意见,并在尽可能的范围内向政府反映村民们的意见,为村民解决一些实际困难。而在这方面,白石村干部的意识要薄弱得多。出现这种情况的重要原因之一是民主自治机制的支配作用。
应该说,白鹤村的群众基础较好。但同白石村一样,在80年代初兴起的农村改革中,白鹤村的家庭联产承包也进行得较彻底,集体财产基本被分光,村干部的权威有待重新建立。自80年代中期以来,白鹤村的干部就注意通过兴办集体经济,为村民服务来重新建立权威。特别是80年代后期开始的村民自治,以制度化的形式进一步强化了干部与群众的联系。该村是所在县的村民自治示范点,民主自治机制以较快的速度建立。自80年代后期以来,该村进行了三次村民委员会的换届选举。由于是示范点,在县民政部门的专门指导下,选举的民主公开程度逐步提高,竞争机制被引入选举中。任何一个干部要当选,都要接受选民的认真挑选。该村的村民代表会议制度较健全。村民代表均是村中较有威望的人,且要经过村民选举或认可。村民代表参与村中重大事务的决策、管理和监督。村里制定了《村民自治章程》和详尽的规章制度。干部根据制度进行管理并受到制约。财务开支超过500元以上的要通过全体村支委和村委委员,大笔开支要经过村民代表大会。财务开支公开,每年由清帐小组清帐,并将结果告知村民,做到群众明白,干部清白。通过村民自治,村民的民主意识得以激活和强化。
民主制度的建立和民主意识的激活,使干部进一步意识到,只有联系群众,积极为村民做事,才能获得村民的信任,建立起说话有人听的权威。近些年,干部做了不少有利于村民的事。如该村兴修了纵横全村的水泥沟渠,实现了自动排灌,为农业的高产稳产提供了可靠保证;修建学校和幼儿园;为老人和困难户减免部分负担款。村民因此对干部较信任,村的凝聚力和集体荣誉感较强。
与白鹤村相比,白石村的自然条件确实要差一些。但只要不发生大的灾害,一般能够满足温饱生活。该村长期未能改变贫困面貌,干部与群众的关系较紧张,除了其它原因外,与其治理方式密切相关。80年代初期,该村实行家庭联产承包责任制,集体财产都分给农户。经济关系变革后,治理方式却基本沿用人民公社时期主要依靠控制资源和分配价值来管理社会的行政管理机制。80年代后期,该村建立了村民委员会,走向村民自治。但其进程十分缓慢。乡政府对村的支配力仍然较大。村干部的权威也主要来自于乡政府。首先,村干部的产生主要取决于乡领导,尽管也进行村民委员会选举,但更多的是体现乡村干部的意志。主要是乡村干部牢固控制着村组干部的提名。由于对村民缺乏广泛深入的动员,村民认为选举的实际意义不大,因而参与的程度与质量都不高,影响力亦较小。其次,村干部的补贴由乡政府控制。补贴费用是由村民支出,上收到乡,再由乡领导根据干部的表现下发给村干部。而衡量干部表现的主要标准是对乡政府意志的贯彻。第三,没有建立必要的村务和财务管理制度。村的治理主要依靠干部个人意志。村民群众参与管理的程度相当低。没有建立村民代表会议制度,村民也不可能通过诸如代表会议的方式经常性地参与村务和财务的决策、管理和监督等。
行政管理机制造成村干部在日常工作中更多地考虑的是贯彻上级意志,而较少重视村民群众意见,作为村民中的一员,村干部并不是不知道农民的负担重,生活有困难。但是,由于负担增加数额主要来自于乡政府确定的发展牲猪款,即便村干部知道这笔款项不得人心,但在乡政府与村民群众之间,村干部优先考虑的是如何贯彻乡领导的意志,很少积极反映村民群众的意见。
行政管理机制还造成村干部与村民群众的互不信任,村集体的向心力、凝聚力弱。家庭联产承包与人民公社相比,一个根本性的差别是农户成为独立的经营核算单位,农业税和乡村提留统筹都必须直接从农户收取。农户在上交税费时,必然要考虑是否合理或怎样开支。由于农业税增加很少,且要上交国家,村民一般没有什幺意见。他们特别关心的是乡村提留统筹部分。一是项目是否合理,二是数额能否承受,三是费用怎样开支。在白石村,乡村提留统筹的收支都是由干部确定,村民群众知之甚少,为“黑箱操作”,从而造成村民群众的不信任,认为干部没有将收取的费用用于村民,甚至怀疑干部中饱私囊。如修建乡村公路是干部群众的一致愿望。村民曾经集了部分资金,但公路一直未动工。村干部未将集资款的收支情况向村民公布,从而引起村民的怀疑,并对村干部持不合作态度。干部也有委屈,感觉工作难做,村民不合作,决策难以贯彻。在这种情况下,该村在发展集体经济、修建公共工程、改善社会福利等方面很难有所作为。村干部的主要功能只是维持基本秩序,难以为村民提供服务。
村民缺乏表达意见的机制,干部与群众互不信任和合作,干部只得更多地依靠行政强制方式处理农民负担问题,而这又会进一步激起群众的不满,致使矛盾激化,冲突加剧。
四、几点启示与思考
由于政治社会机制的差异,促使干部以不同方式处理农民负担问题,并引起不同的政治社会后果。它至少会给我们如下两点启示:
(1)民主不是万能的。从白石和白鹤两村看,农民负担加重问题的原因主要不在于村。基层政治社会机制的不同,并不能使农民负担问题得到根本解决。解决这一问题主要应依靠宏观决策和国家管理。如国家管理部门关于减轻农民负担的政策及其有力的监督等。
(2)没有民主是万万不能的。政治社会机制不同可能使同样的问题引起不同的后果。民主自治机制不能从根本上解决农民负担加重的问题,但它可以缓和由这一问题所引起的社会矛盾。从我们调查的情况看,由白石村所在省、县统一制定的农民负担手册比较规范,所要收取的税费项目名称规定得很详细。白鹤村的农民负担卡简单得多,该村附近的农民对负担加重的不满情绪也较大。但白鹤村的民主自治机制在缓和社会矛盾方面发挥了重要作用,矛盾得以在基层处理。白石村的农民负担问题引起的矛盾只到上级干预才有所缓和。
由以上两点可以得出如下结论:
(1)在经济发展过程中不可忽视建立健全民主机制。民主机制并不只是经济发展的后果,它同时是经济社会发展的动力和保证。
(2)干部行为受多种因素的影响,但民主自治机制是不可忽视的因素。特别是在农村经济改革取得了长足进展的今天,干部的权威必须更深入地从群众中获取,通过为村民服务得到村民的信任和支持。
(3)村庄基层民主机制受国家政权系统的影响。处于国家政权系统的乡镇政府与社会系统的民众之间的村干部,既要贯彻执行乡镇政府的意志,同时要充分考虑群众的意见。否则难以建立权威,也不能很好贯彻执行政府决定。政府应该充分意识到村干部的两难之处,支持和引导建立健全基层民主机制,促使村干部形成深深植根于群众之中的领导权威。
(4)真正的民主政治机制不仅不影响政治稳定,反而会大大促进政治稳定和社会和谐。那种将政治民主与政治稳定机械对立起来的看法显然是缺乏说服力的。
来源:中国农村经济
