中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革的若干重大问题决定》提出，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。这是自本世纪初进行“双独两孩”的政策调整以来，中国在计划生育政策领域所作的一次重大变动。并且，这种调整生育政策举措，得到社会各界人士普遍拥护。
实际上，早在30年前，即1984年，时任中共中央总书记的胡耀邦同志、国务院总理赵紫阳同志，曾就生育政策调整作过重要批示。这一批示，求真务实，合情合理。但遗憾的是，这一重要批示，由于诸种原因并没有在现实生活中得到很好落实。今天，重温这一批示，对进一步健全和完善生育政策仍具有重要意义。
一.批示的内容
1984年7月30日，国家计生委所属的中国人口情报中心的马赢通与国家计生委政研处张晓彤，就2000年人口控制目标及相关生育政策等若干问题，给国务院上报了一份《关于人口控制与人口政策中的若干问题》(以下简称《若干问题》)的研究报告。其内容主要有两项：
一是针对1980年五届人大三次会议提出的“全国总人口在本世纪末不超过12亿”的控制目标提出质疑。二是赞同梁中堂提出的晚育加间隔办法。而第二项内容，正是本文需要展开讨论的内容。
1979年12月，时任山西省委党校教师梁中堂在全国第二次人口科学讨论会上提出“晚婚晚育延长间隔”的允许生育二胎的方案。5年后，1984年春节，已经是山西省社科院人口所所长的梁中堂，撰写了一篇《把计划生育工作建立在人口发展规律的基础上》的报告，呈给总书记胡耀邦。报告对“晚婚晚育加间隔”的方案进行了系统阐述，核心内容是，对于农民家庭，要求女性在不早于24岁生育第一胎，30岁开始可以生育第二胎，严格限制三胎或三胎以上。马赢通、张晓彤在《若干问题》十分赞同梁中堂提出的政策思路，对其方案，除了指出其在统计计算方面存有一点缺陷外，建议在实际工作中推行这一政策。即允许农村育龄妇女在24岁生育第一胎之后，隔四五年再生一个，既有利于人口控制，又较易为农民所接受。这个做法，会在多数群众拥护、支持下把多孩降下来，使生育高峰趋向平缓，还可使几个年龄组的生育移至2000年后，增加完成本世纪末人口控制的可能性。
由于这份研究报告涉及生育政策的调整以及2000年底人口控制目标的实现，报告内容引起了中央领导高度关注。时任国务院总理的赵紫阳为此作了重要批示，“我认为此文有道理，值得重视。所提措施，可让有关方面测算一下。如确有可能，建议采用。本世纪人口控制指标，可以增加一点弹性，没什么大了不起"。该文和赵紫阳的批示一并作为“中央书记处会议参阅文件[1984]21号”。胡耀邦总书记在参阅文件中批示说：“这是一份认真动了脑筋、很有见地的报告。提倡开动机器，深入钻研问题，大胆发表意见，是我们发展大好形势、解决许多困难的有决定意义的一项。我主张按紫阳同志提出的请有关部门测算后，代中央起草一个新的文件，经书记处政治局讨论后发出。”
《若干问题》研究报告是以解放思想，实事求是为指导，发表的言之有理的不同意见。作为党的总书记，每天会接到大量的群众来信，为什么此份报告会得到如此高的评价，并情有独钟?特别是胡耀邦的批语：“这是一份认真动了脑筋，很有见地的报告”，一个“很有见地”，在胡耀邦担任6年多总书记期间，在其诸多批示中，给予如此高地的评价，十分罕见。
二.批示的历史背景
《若干问题》究竟是怎样的一分研究报告，得到了胡耀邦总书记如此高的评价，为此，需要交待一下《若干问题》出台的历史背景。
(一)《公开信》发表
计划生育在中国全面实施，严格意义上说，是从上个世纪70年代初开始。1973年，中央在全国推行“晚、稀、少”式计划生育政策。如果从1970年算起，1970年，中国妇女总和生育率为5.81，1980年急剧降至2.24。这两种度量指标大幅下降，被称之为是近代以来世界生育史上下降的奇迹。从影响因素分析看，很大程度上可以归咎为计划生育的成效，是在绝大多数群众的理解和自愿基础上实现的。
遗憾的是，由于对工作重点转移的片面理解，再加上对经济发展三步走的发展战略理解的歧义，更重要的是，包括当时诸多人口学者在内，对人口规律，特别是人口增长内在规律缺乏深入了解，由于指导思想上的急于求成，再加上上述诸多因素影响，自1979年1月起，计划生育从“晚稀少”向 “一对夫妇最好只生一个孩子” 政策转变。
这一政策转变，由于和农民实际生育意愿有着巨大差距，与传统生育观有着巨大的不协调，引起农民的强烈不满和抵制。主要表现是两方面，或是基层计划生育部门竭力努力，但由此会造成强迫命令，造成育龄人群的东躲西藏;或是由于农民群众的不认可，不合作，基层干部不好开展工作，对此采取的是放任自流态度。前一种情况会严重损害党群关系、干群关系，并侵犯育龄人群的基本生育权利，后一种情况则会带来计划外二胎和多胎的大量产生，造成育龄人群抢生、超生现象严重。无论上述哪种情形的发生，都只会带来超计划生育，即计划外二胎和多胎现象严重，并严重损害了党群和干群关系。
1980年2月，党的十一届四中全会以后，胡耀邦担任中央总书记。出于对“一胎化”生育政策执行后果的疑虑，胡耀邦建议发表一份《公开信》，以对“一胎化”政策作一个缓冲。
1980年9月25日，《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》(以下简称《公开信》)发表。这是一份在中国计划生育史上一份重要的文献。这份文件本意是制订出一项能够通过努力工作有限控制人口，并能够得到绝大多数群众理解的政策，但实际效果却推动了“一胎化”政策的完成。《公开信》内容很多。对党团员提出了很多要求，但认真研究，应当可以得出以下结论，《公开信》隐含着对“一胎化”政策的批评
《公开信》倡议的对象是全体共产党员、共青团员，而不是普通的民众。对党团员而言，《公开信》只能看作是一种倡导性要求，至多是一种纪律约束，而不是给广大普通民众制订的具有强制性质的生育行为的政策性规范。《公开信》虽然在倡导层面上认可“一对夫妇只生育一个”，实际上并不认可现实生活中推行的“一胎化”生育政策。《公开信》提出，“每个同志都要积极地耐心地向周围的群众做工作，每个做计划生育工作的同志都要成为宣传员，帮助群众解决思想问题和实际问题，并且坚决不干强迫命令违法乱纪的事，也劝说别人不干强迫命令违法乱纪的事，以便正确地实现国务院的号召，促进社会主义四个现代化的实现。”遗憾的是，《公开信》隐含的对“一孩化”政策的批评，并没有得到准确理解和积极回音。相反的是，主管部门充分利用《公开信》的发表，把一个且在党团员中倡导的做法当作中央认可的一份重要文件，把“一胎化”生育政策当作完全合理合法的政策在全国予以强制推行，并推向一个前所未有的阶段。
现实生活中，把《公开信》当作党的政策，甚至是法律规范;把《公开信》在党团员中提倡的倡导性要求，改变为对普通民众的硬性规定。现实中的情景，与胡耀邦总书记建议发表《公开信》的预期有了很大距离，这可能是胡耀邦总书记没有想到的。
(二)中央书记处第122次会议，“两选一”方案的提出
1981年9月10日，中共中央书记处召开第122次会议。会议听取并讨论了国务院副总理兼国家计划生育委员会主任陈慕华关于计划生育工作的汇报。出于对“一胎化”生育政策执行后果的疑虑，赵紫阳在此次会议上明确提出可供选择的两种具体政策方案。“至于农村计划生育放宽到什么程度，有两个方案：第一，提倡每对夫妇只生一胎，允许生两胎，杜绝三胎。第二种，一般提倡每对夫妇只生一胎，有实际困难的，可以批准生两胎”。在上述两套可供选择的方案中，国务院领导明确把生育两胎放在首选方案。
应明确的是，这是一个有着巨大差别的两个方案。虽然从生育政策的口径上，似乎相差0.5左右，但在政策实施和推行中，却有着质的区别。即第一个方案的优越性和可行性，远远高于后一个方案，在实际过程中容易得到落实，且不易产生诸多的副面影响，付出不必要的代价。
胡耀邦在此次会议上发表了自己意见。他说，“为了使计划生育更好地贯彻下去，我赞成城市里面不要松动，就是一胎化，重点就是农村，提倡一胎，允许两胎，杜绝三胎，要采取一点经济措施”。胡耀邦这个分析实事求是，较为符合当时农村现状。
中央书记处第122次会议结束后，按照这次会议精神，中央征求了各省市区对生育政策两种方案的意见。征求意见结果出人意料，大多数省市同意第二种方案，即“提倡每对夫妇只生一胎，有实际困难的，可以批准生两胎”。在此情况下，实际工作中只能执行第二种方案。但第二种方案施行几年，遇到了群众强烈抵制。特别是1983年全年“大结扎”，更是弄的鸡飞狗跳，社会反响强烈，正是在此情况下，马赢通、张晓彤上报《若干问题》，与胡耀邦、赵紫阳的真实想法完全吻合。就是在广大农村，应当有一个广大群众能够普遍接受的长远的生育政策。在他们看来，这个广大群众普遍可以接受的生育政策，就是1982年9月10第122次中央书记处会议提出的两个可供选择的第一个方案，即一对夫妇生育两个孩子。但这一方案，在征求各省区市的意见时，虽有一些省区市支持，但并没有得到大部分省区市和主管部门——国家计划生育委员会的支持。作为中央主要领导，在大部分省区市不支持情况下，也不好贸然硬性要求各省也必须这样做，即一对夫妇生育两个孩子。这样，中央领导提出的两胎方案，在没有得到大部分省区市支持情况下，不得以选择第二种方案，即“一对夫妇生育一个孩子，有困难家庭，经批准可以生二胎”方案。以笔者推测，中央领导在心理上，实际更钟情于两胎方案，即允许农村群众普遍生育两胎。如果这一分析正确，就可以解释，为什么在1982年9月第122次书记处会议上，中央领导将农村一对夫妇生育两个孩子作为两个方案的首选方案。但此时，中央领导似乎也不是完全有数，即如果推行两胎的生育政策，究竟会出现怎样的结果，并不完全了然于胸。现在，有学者上书，提出详尽的有说服力方案，即两胎加间隔，并有强有力的数据支撑，逻辑严密，推论合理，实际说到中央领导心坎上去了，自然得到他们的高度认可。也就是说，《若干问题》所涉及到的内容，针对出现的问题，包括提出的意见和建议，都是中央领导几年来一直思考的问题，其想法和建议，与中央领导4年多的想法十分吻合，这是得到中央领导大加赞赏的主要原因。只有了解《若干问题》此前的背景，才能解开此份报告受到高度评价和重视的原因。
三.胡耀邦批示落实情况
为落实胡耀邦总书记批示精神，国家计生委自1984年下半年起在全国推出了包括山西翼城在内的一些地区和县市进行二胎试点。这些地区主要在我国中西部，经济不发达甚至困难，发展程度低于全国水平，农业人口占大多数，在全国有着相当的代表性。
1986年2月28日下午，胡耀邦总书记主持了中央政治局第35次会议。此次会议的一项重要内容是讨论了计划生育工作。此次中央政治局会议纪要(1986年，第35号)写到，“马赢通、张晓彤两位同志关于晚婚、晚育、间隔生育两个孩子的建议，很值得重视，这比较接近目前的生育水平和群众的生育意愿。这样做，既可以避免放任自流，又可以缓解与群众的关系，可能有利于控制人口增长。对此，计划生育委员会应当继续进行认真的调查研究和科学测算，提出意见”。
为落实中央政治局第35次会议精神，国家计生委开展了大量的调研，包括组织全委的干部进行的调研。调研的情况说明，中央领导的批示有着强烈的现实基础，符合广大育龄人群的生育需求。
1986年12月1-5日，国务院召开了全国计划生育工作会议。这次会议针对要求取消山西省翼城县“晚婚晚育加间隔”的生育试点的观点，明确指出主张“晚婚晚育加间隔”生育办法，是一个学派。允许给一块地方进行试验。12月2日，赵紫阳总理针对“晚婚晚育加间隔”在会议上说，“如果经过十年，证明了实行这种办法人口增长率并没有提高，那我们就可以采取这个政策”。*国务院总理这番话，反映了他对“两胎加间隔”生育政策的认识，寄希望，但需要观望和考察。
全国“两胎加间隔”的试点地区实行“二胎政策”已经长达20多年，覆盖人口800多万人。他们的实践足以表明，二孩生育政策“既能控制人口的过快增长，又为群众拥护、干部好做工作”。这也证明，在一定条件下，相对宽松的允许生育二胎的政策，可以实现低生育水平，更有利于计划生育的开展。
遗憾的是，1987年1月胡耀邦因“生活会”的召开离开了总书记的岗位，1989年6月的政治风波，赵紫阳也退出了中国政治舞台，胡、赵在较短时间内相继离开了中国最高决策层，这使得胡、赵的批示精神在计划生育领域没有得到很好落实。但其后的中国人口发展和计划生育的实践，充分证实了胡、赵批示的正确与远见卓识。但这种正确和远见卓识，是以付出的巨大代价证明的，特别是中国人口结构的严重失衡的演变趋势对未来中国社会长期发展带来的巨大负面影响，人们至今仍缺乏深刻认识。实际上，在中国，推行计划生育已经形成广泛共识，也很有必要，很少有人怀疑计划生育的正确性，但究竟采取怎样的生育政策，却有着激烈的争论。现在看来，在持续近20年低生育水平下，仅仅启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策是不够的，放开生育二胎直至生育完全放开应当提上议事日程。这也说明，30年前的胡、赵批示，其基本精神在今天仍具有重要现实意义。
(作者为中国经济体制改革研究会副会长，北京市人口研究所顾问，研究员。)
