中共十八届四中全会关于建设法治国家的《决定》，可以从中国政治转轨的角度去解读。对于中国来说，《决定》不仅是中共90余年历史上第一次明确依法治国，也是执政65年第一次从有效执政的角度着力推进依法治国，这与中国政治处境的结构性变化具有密切关系。
一、被动转型与主动适应的矛盾
从某种意义上讲，中国的现代转型一直处在错位的状态，即被动转型与主动适应的搭配。被动转型，是就中国文明结构大变化的处境而言的。自踏入近代门槛，中国通过革命党的组织动员方式，成功地将传统帝国推进到现代国家。但这样的转型，绝对是被动的。因为转型的动力并不来自中国内部，而是来自外部世界的压力。经过晚清、民国到人民共和国，被动的转型告一段落，国家形态基本落定在现代民族国家上面。但在国家建构上，这一关系到主动适应国家转型需要的任务，并没有完成。
晚清、民国的崩溃已然表明，被动转型和主动适应之间的巨大落差，会造成建国的巨大悲剧。晚清因应被动转型，以筹备立宪展现其主动适应性，但最后以悲剧告终。国民党也确立了宪政的建国目标，并制定了从军政、训政到宪政的行宪路线图，但不到统治的危急关头，拒不落实宪政，满足于以训政的方式专权。结果其有限的主动适应遇到了权力的自我囿限，被国家转型牵着鼻子走。到1948年时，国民党想转轨，也已经没有机会了。
中共十八届四中全会提出依法治国的命题，还是中国在尝试解决近代以来遭遇的国家被动转型与主动适应的大矛盾，在当下的表现。改革开放以降，35年的市场经济实践，促使产权坐实，推进市场发展，促进社会自主、自治与自律。但在面对国家结构转型的客观处境时，适应的主动性仍然是不足的。这体现为，1980年邓小平讲话，提出“党和国家领导制度改革”的任务，到今天已经过去差不多35年了，但依法治国还处在庄重做出《决定》的起点上。对国家被动转型的主动适应，依然还是一个文献性的适应，而不是一个制度性的适应。所谓文献性的适应，就是制定一系列重要文献，讲明国家转型的处境与任务，但实际举措的坐实，远远逊于文件的制定。所谓制度性适应，则是指现代国家的法治平台已然搭建完毕，依宪治国、依宪执政已经成为国家的基本运行体制。很显然，有关文献是越来越多，而制度坐实愈来愈难。这是中国今天适应国家转型，建立现代法治一个必须解决的难题。推进依法治国，必须减小国家被动转型与主动适应之间的落差，不能拉大这个落差。
二、国家法治化，是治国机制变革的需要
推进依法治国，重点不在具体的立法程序、司法程序及其实施制度的建构，而在国家形态的选择。中国真正能够主动适应国家的被动转型，首先必须明确需要建立什么样的国家。执政党已经统治国家65年，才明白一个基本道理，那就是中国除了走向法治国家，此前建构的革命党、政治性国家，已经无法再延续下去。须知，革命党建立的国家，依照革命党原则进行统治，一定要靠政治意志、政党意志统治国家，这与依宪治国、依宪执政的法治机制是悖反的。这不是国家领导人主观上愿意不愿意的问题，而是与革命党和国家的直接合一结构有着紧密的关系。
革命党有着非常强势的权力体系，党权从中央一直下贯到基层。这么庞大的政党体系，又在国家权力体系中处于核心位置，它就必须要有高度的意识形态权威性、权力统御性、行动一致性，并以雷厉风行、全党动员的行政机制来保证。政党国家顺畅运作的关键是政党行政化。在这一体制中，权力相对分割变得不是那么重要了。如果权力分割开来，庞大的党权就与它的行政化机制疏离，国家就很难顺畅运转起来。四中全会以推进法治为主题，推进方式还是党的高度行政化方式：由党中央做出依法治国的决定，全党认真学习，各地各个部门加以贯彻。只不过这个政党行政化的方式，在目标上发生了转变，不只是维护党的领导，依靠党的政治意志、行政体系来统治国家，而是尝试以一个法治体系来实现其领导国家的目的。
为什么要转变执政党领导国家的方式呢？除了政党行政化的运行机制不畅以外，它所依赖的政党组织状况，也出现了问题——多年前就有一个说法：党的部分基层组织已经烂掉。
四中全会确立了依法治国方略，大意图便是扭转不适当的治国机制，这是对国家法治化需要的积极回应。从基层到中央，一定于法，以保证权力体系健康地运行，促使国家健全地发展。一个国家，高度复杂化，受制于多重行政力量，党的行政系统在发出指令，政府也在发出行政指令，必然造成指令的错乱，让下级或基层不知所措。党本来应该行使政治领导权，但它的行政化定势，却使它必须同时行使行政权，党权的定位也因此模糊化起来。1949年新中国成立以来，尤其是在文革阶段，“党的一元化领导”将政党行政化体制高度定型，导致以党代政。在现代国家权力体系中，政府是行使行政权的专门机构，它有科层安排、部门分工，有自己的行政程序，相应的效率要求。统领行政权的党权，按权力属性来讲，重视的不是效率，而是政治效果。党权与行政权的不同权力属性的混淆，势必造成权力绩效的低下。
一般而言，在现代国家中，行政权力来自立法部门的授权。立法部门的授权，基于人民主权的现代政治原则。因此，被授权的行政部门，只能依法行政。但在政党国家结构中，政党的政治意志高于立法意志，立法意志便无法自主给行政权力部门以依法行政，提供一个只围绕效率来解决问题的行政程序。同样的逻辑，使司法机构不能奉行法条至上的原则，只能以政治准则作为司法审裁的最高标准。结果，司法结构也不成其为相对独立的权力形态。党权、立法权、行政权、司法权高度混生，权力边界不清楚，权力责任很模糊，权力体系的能力受到内在限制。从这个角度看，推进依法治国，关乎司法权力的程序安排，以及法官选拔与作为，都还不是最重要的事务。不调整国家权力结构，仅仅看重权力的具体运行，法治的主次举措得不到呈现。
三、从复杂性国家，转变为简约治理的国家机制
四中全会确立的依法治国方略，真正的重要性，不在法治原则与具体程序的要求，而在于尝试将革命党统领的、由多重指令构成的复杂性国家，转变为简约治理的国家机制。众所周知，复杂性国家的运行逻辑是一个崩溃逻辑。这样的国家，由不同权力部门不断地发出多重指令，到了基层，谁也不知道该执行谁的指令。因此，对复杂性国家来说，国家权力的权威是瘫痪的。一个大国的治理，只能是简约化的治理。简约化不等于简单化。简约化的国家治理，只需要必不可少的指令，但指令一定要权威。这样，指令明确，基层行政运转才能顺畅。
为此，确定简约化的国家权力便非常重要。在中国复杂的权力体系中，简约化的改革，必须首先安顿党权。在国家结构上，对党权、国权、政权、法权四种权力形态的安排遵循的是既定体制。但总的说来，国家结构已经简约到了法治国家建构上，力图将所有权力形态规范在法律条规之下。这证明，中国近代以来对国家被动转型的主动适应，开始出现了某种转机。这个转机，就是国家必须落定在依法治国的平台上，超越政党政治意志主宰国家运作的旧有机制。这个转轨，还会遭遇意想不到的困难。因为，不仅国家的四种权力不好具体地分割、安顿，人们对法治国家基本原则也还有相当多认识不清的地方。譬如，解释何谓依法治国，人们还将礼法合治、德主刑辅作为基本路径。这种混合型的国家治理方式，还是复杂国家的指令体制，而不是简约国家的指令体系。就国家的简约治理而言，“礼”不能上升到国家统治层面上，“礼”只能作用于社会领域，构成维护法治的社会土壤；“法”才是国家治理的唯一权威的指令方式。德主刑辅也不能由国家同时包办。德，应该由社会领域来凸显；刑，只能由司法机构来行使。整个国家权力的运作，只能以法作为单一的治国规则。当然，法治要求的法是良法。这可能是四中全会《决定》中最应该被人看重的东西——国家结构要从人治、德治转变为依法治理，从而有效避免复杂化国家的崩溃趋势与自我耗竭。
在中国既定的政党国家框架中，建构法治国家，必须处理的重大难题之一，就是执政党与法治的关系问题。四中全会《决定》，也再次强调了执政党对推进依法治国的不可动摇的领导权。这是无法讨论的问题，是探讨中国依法治国的先定条件。但具体优化执政党与法治的关系，则是一个可行的前进道路。执政党和国家领导人一直强调，中国的法治，必须秉行的一个基本原则是党的领导、人民当家做主与依法治国三者高度统一。从国家的目前结构看，三者当然要高度统一。不过，三者的统一，不是一种平行且机械的统一，而是一种刻意进行区分的灵活性统一。一方面，除了党的领导、人民当家做主、依法治国的政治性统一以外，三者的行政性统一和司法性统一很难实现。另一方面，三者的统一还可以是高低错落的统一，不必时时事事统一于党。否则，执政党就永远处在高度行政化的状态，无法从革命党转变为执政党。
中国共产党推动法治国家的建构是需要动力的。法治动力，如果来自于社会，那只能被确认为民主动力，不一定有利于推进法治。因为社会的维权是一种政治斗争。无法治约束的民主先行，容易引发动荡。现代民主一定要受法治规范，法治和民主的并行，才有利于建构现代政治秩序。法国是一个失败的例子，它以大革命作为先导，结果法治不彰，从1789年至今，都没能建立起优质的现代国家秩序。与之不同的是，英国首先确立法治秩序，进程十分缓慢，但国家权力与公民成员经过长期的法治熏陶，稳定确立起了奉公守法的治国体系。法治与民主携手，国家才能成长为规范的现代国家，这是世界各国转型的基本规律。
四、确立党权、国权、政权、法权四边均衡结构
中国共产党取得全国政权以后，面临一个关键问题，就是选择什么样的领导体制来领导国家。毛泽东为党确立起一元化领导体制。这一体制的维持成本极高，收益处在明显的下滑状态。邓小平在1980年论述领导制度的改革，其实宗旨就在处理党权和国权的矛盾。以党建国，国家建成之后，政党是不是需要退到国家的幕后，就此成为问题。改革开放初期，解决党政不分、以党代政的问题，曾经居于重要位置。据说国家部委的党组存废，都正式提上改革日程，惜乎中断。
四中全会推进依法治国的《决定》，在政治上明确坚持中国共产党的领导权。领导权问题不好商议，但行使领导权的方式则是可以探讨的。在依宪治国、依宪执政的国家权力结构中，执政党的领导权一定得是一元化、全面性的领导权？可不可以在立法权、行政权、司法权的安排上做出不同处置？譬如，由政党直接掌控立法权，让行政权和司法权相对独立。一方面，执政党的领导权没有动摇。另一方面，可以优化党的领导方式。
一个执掌国家权力的政党，如欲依宪治国、依宪执政，就必须将其组织意志与人民意志、宪法意志统一起来。这就如彭真所说，党率领人民制定法律，党率领人民遵守法律。制定良法，一定是在信守宪法和崇尚法治的制度环境里才有可能，否则完全不可期待。在这一基本原则下，国家权力形态就能区分清楚了，党权依照宪法掌握国权，党的领袖依宪成为国家元首，整个执政党完全按照宪法执政、施政。执政党领袖一旦行使国家权力，必须转换为国家元首身份行事，而不能以政党领袖身份行使国家权力。这样就将执政党领袖与国家元首之间的关系理顺了，执政党与立法权、行政权、司法权的边界清楚了，但又保持了领导权。这样的安排，可以视作对中共十八届三中全会全面深化改革决定所强调的建构现代化国家治理体系的积极回应。在中国的国家治理体系中，解决党权独大，其他权力弱化的问题，需要确立党权、国权、政权、法权四边均衡结构。只要存在独大的权力，四中全会强调的依法治国就很难实施下去。
依宪执政、依宪治国是现代国家必定要走的治国道路，这也是近代以来中国被动转型鲜明凸显出来的国家特质。国人必须主动适应这一转型要求，才能避免晚清和民国的历史悲剧。须知，中国的被动转型，已经愈来愈呈现背离国人主观愿望的状态。不论国人想不想、愿不愿，国家转轨是非转不可。中国必须建成一个法治国家，而不是建成变型帝国、政党国家。为此，落定依法治国的盘子，乃是国家存亡所限定的事情，而非你情我愿的感情纠葛结果。这是确立中共十八届四中全会推进依法治国重大意义的重要根据。
（作者为中国人民大学政治学系教授）
