美国法院组织由两大部分构成：联邦法院系统和州法院系统。国内对于联邦法院特别是联邦最高法院的法官制度的介绍比较多。这些介绍也对我们对于美国整个法官制度的理解产生了很多误导：一般人会认为，美国的法官都是高学历、从事法律职业考试的难度很大甚至于高不可攀、考试是进入法律职业的唯一方式、法官都象选总统一样的选举出来、法官的监督机构是议会等，但事实是：在美国，高中毕业的人也可能当法官、大部分法科毕业生轻而易举就能通过法律考试、考试之外还有考核方式可以授予法律执业资格、法官的选拔方式不是竞选和普选、法官的监督机构也不一定是立法机关。

一、美国的法院有两个系统

联邦法院系统由美国联邦最高法院、联邦上诉法院和联邦地区法院组成。联邦最高法院由合众国宪法设立，下级法院由国会法律设立。联邦一审法院由设在各州的美国地区法院构成，称地区法院。地区法院的“地区”的含义并不与行政区划的某一级相对应，在人数较多的州可以有几个美国地区法院。此外，美国国会还设立了一些专门法院来处理特殊案件：联邦索赔法院（华盛顿）、联邦关税法院（纽约）、联邦关税和专利上诉法院、联邦军事上诉法院。

关于州法院，美国所有各州均有一个各自完整的司法组织系统，大多数州的法院由三级法院构成，也有的州仅为两级。各州法院的名称往往较为复杂，没有统一的称谓，由各州宪法和法律加以规定。一审地区法院、上诉法院、最高法院，一审法院在有的州又设立专门法院，如家庭和家庭关系法院（纽约州）。

美国法院的管辖权划分为两个部分：联邦法院的管辖权和州法院的管辖权。联邦法院的管辖权包括两个方面：（1）联邦问题的管辖权；（ 2）涉及不同州问题的管辖权。美国各州的法院管辖除联邦法院管辖案件外的其它案件，具有一般管辖权。“在一个特定州的领土内，法律确立本地管辖权。”一般一个州对另一个州所作判决的承认和执行，通过联邦宪法（第4条第1款）规定的“充分信任和尊重”的原则而得到保证。

美国的法官同样分为两个部分：联邦法官和州法官。目前美国有700名联邦法官，2.7万多名州法官。在联邦，地区法院、上诉法院和最高法院的法官都由总统指定和联邦议会2/3多数的通过，一旦一个法官被任命，他的任期是终身的----因为国家需要法官与民众保持距离，也独立于政治。对联邦法官的选任，国内介绍很多，所以对州一级法官制度的介绍很有必要。在州一级，各州的规定是不同的。我以科罗拉多州为例作一个简介。

二、一名法官每年办案 700起

科罗拉多司法机构是与立法、行政并列的州政府三权之一，其任务有二：解决争端、监督犯罪。 科州的法院分为四级：县法院、地区法院、上诉法院和最高法院，最高法院有7个法官， 22个司法地区法院共有256名法官，另外，丹佛县法院有17名法官。另外还有分布在主要河流沿线的7个水事法院。还有一个城市法院，是独立的地方法院，不是州法院体系的一部分。所以全州各级法院法官总数不到300名。[i]

县法院每年解决45000起以上的案件；地区每年解决 161000以上的案件；上诉法院每年办理 2500起案件，最高法院每年办理 1600起案件。[ii]所以，平均起来看，每一个法官每年约解决700起案件。整个系统由以下法院组成：

城市法院是解决发生在城市内案件，主要范围是交通案件、商店偷窃、涉及违反养狗约束规定的案件。城市法院不是州的法院，但是可以向州法院上诉。

在州内的每一个县都有一个县法院，每一个法院有一个或者多个法官。处理的是交通案件、轻微刑事案件、标的为 10000美元以下的民事诉讼案件。可以由陪审团审判。县法院的案件可以上诉到地区法院。丹佛县法院系统则是特别的。小额诉讼法院。是县法院的分院，以快速的方法解决5000美元以下的民事案件。有时行政长官可以代替法官处理案件。通常不需要律师代理。小额诉讼法院每月处理的案件两起以下，每年18起以下。

地区法院。每一个县都有一个地区法院，县法院和地区法院都是司法地区法院，但是每一个县法院有一名法官，而在地区法院可能一名法院服务于几个地区法院。地区法院处理的案件有民事案件、青少年犯罪案件、刑事案件。对地区法院的裁判可以上诉到上诉法院或者直接上诉到科州最高法院。水事法院：它是地区法院的分院，处理水权及水资源管理有关的案件，但是都是不经陪审团审理的案件。所有裁决都直接被上诉到州最高法院。

丹佛县法院。因为丹佛既是一个县又是一个市，所以其法院性质不同于别的县。基法官由丹佛市长指定，只有丹佛有独立的青少年法院和假释法院，其他地区，由地区法院处理青少年犯罪和假释案件。

应当注意的是以上法院是同一级法院，地区法院并不是县法院的上级法院，他们有共同的上级法院即上诉法院。上诉法院，地处丹佛，有 16名法官。它不是审判法院，只是对县法院和地区法院的上诉案件进行审理，如果最高法院不再同意复审，它的裁决是终审裁决。

最高法院。是科州的最高级法院，处理从下级法院的上诉案件。除此以外，它还有司法监督和行政事务管理职能：州法院行政事务管理，律师管理，法律考试，公职律师管理。所以，科罗拉多最高法院承担了我国由司法（厅）局的在部分职能，双是一个司法行政职务机构，不过这些职能在内部是与其审判职能分开了的。

三、高中毕业也可能成为正式法官

19世纪以前，美国的法官一般都不是律师协会的成员，甚至从来没有接受过正规的法律培训。那时主持法院审判活动的人多为不懂法律的“外行法官”。今天，美国法官的情况已大为改变。除少数审理轻微犯罪案件的基层法院外，其他法院的法官都必须具备律师资格。实际上，美国法官一般都有多年的律师实践经验。从这个意义上讲，美国的法官属于“律师法官”。

由于美国的法学院属于“本科后”教育，学生法学研究生毕业以后，由州最高法院组织法律考试。最高法院的“科罗拉多法律考核委员会” （The Colorado Board of Law Examiners）的成员由科罗拉多最高法院指定，又由两个委员会组成，一个是法律委员会，负责州律师考试。另一个是律师委员会，负责对要从事法律职业的申请者进行道德、心理上的训练，同时对那些不通过参加考试而从事律师职业的人进行考核，以决定是否免考授予律师资格。

在科罗拉多，法律考试和考核的目的是为了满足法律职业的需要。第一种方式是法律考试，它是由州最高法院组织，参考人员是已经取得法律本科后教育即研究生 文凭的人才可以参加。每年举行两次，一次考试的通过率在75%左右。以1999年到2002年举行的7次法律考试来看，全部科目通过率分别为68%、77%、64%、78%、66%、75%、63%。[iii] 2003年，科罗拉多大学、丹佛大学毕业学生第一次参加考试的人通过基本科目的分别为88%、71%，通过全部科目的分别为 86%、69%。[iv]当然他们中没有通过的将来还可以重考。一个大学具有法律学位的人，通过法律考试是一件不难的事情。另外，还有一种可以免考的情况：通过最高法院的考核委员会考核可以获得法律执业资格。其中包括人口不走过35000的小县中，不具备法学高等教育即研究生文凭（只有获得其他专业本科文凭的人才有可能在大学学习法律，所以法律文凭全部为研究生文凭），只有高中学历或者相当于高中学历的人，也可以经过考核获得法律执业资格。

科州法律规定：最高法院被提名的法官必须是科州合格选民，合格律师执业5年以上，被提名时年龄不超过72岁。地区和县法院的法官也必须是该地区或者县的居民，合格律师执业 5年以上，被提名时年龄不超过 72岁。在小县只少应当高中毕业或者受过相当于高中毕业的教育。（In small counties, no person is eligible unless he or she has graduated from high school or has attained the equivalent of a high school education.）

“在小县只少应当高中毕业或者受过相当于高中毕业的教育。”就可能被提名为法官，但是曾经被考核授予律师资格，执业5 年以上是其前提条件。由于存在“免考授予律师资格”的情况，而这又不要求一定是研究生或者大学毕业，所以，实际上存在高中毕业或者虽然没有高中毕业但是也能当律师从而成为法官的情况。

四、有任期但是可以连任到 72岁

任期是政治家常用的概念，但是这一概念并不适用于法官。因为法律适用需要经验（就外科医生需要经验一样）。这需要时间的积累。当然，现在对于法官是有任期限制的。

法官在被指定以后，他还有两年的投票期。此后，还机会在一定期限决定是否留任某一法官（县法院、地区上诉法院、州最高法院分别为4年、6年、10年），独立的司法委会教导选民，使法官能够被留任。司法委员会还有一种方式控制法官：不管任期到了，可以开除他们或者要求他们提前退休。州法官的任期为：县法院4年，地区法院6年、上诉法院8年、最高法院10年，但可以连续留任，所以，科州法官的退休年龄为72岁。

律师成为法官就意味着他与原来的委托人脱离了关系 ，难以想象一个人当了多年法官以后还会在乎原来的委托人。法官离任后又被他们曾经施惠的律师事务所雇佣，这是很不适当的。而立法者不同，立法者都是兼职的，他们会有一份另外的工作，立法是业余的，所以他们有任期，期满以后，他们可以在另外的地方工作。但是法官不应当给这样的机会，这样会影响他们在法官时的公正。 因此，律师一旦成为法官，都希望能够留任，留任的情况也很多。

法官是美国的传统，也体现了美国人的司法理念。做一名合格的法官，不仅需要系统的法律知识，而且需要丰富的诉讼经验和处理复杂问题的能力。另外，丰富的人生经验和阅历也是公正恰当地行使司法权力的重要保障，成熟的人才能做出“理性”的判决。

五、通过优选而不是普选产生法官

象大多数州一样，科罗拉多也有一个法官遴选方案。1966年以前，法官是选举出来的。1966年科罗拉多州通过了州宪法修正案，规定法官不进行政治选举，而是由在指定的基础上任命。其基本目的是让法官从政治活动中解脱出来，法官不能在竞选中接受捐助。不能对任何个人和团体进行承诺，以他们为后盾。但是在优选计划中，尽管投票者也能对投票结果有某种控制，但是法官选举不由任何人筹划，完全以个人名义开展。 [v]具体是这样运行的：

法官必须由社区内了解他的经历、性格和知识的人民选出。科罗拉多有两种类型的提名委员会： 1个最高法院提名委员会， 22个司法地区提名委员会。

最高法院提名委员会为州最高法院和上诉法院提名，由最高法院首席法官主持，委员会由一名允许在科州执业的律师、本州每一个地区一名州议会的不允许法律职业的公民和一名不允许法律执业的普通居民组成。同样，科州22个司法地区也有一个这样的委员会，也由首席法官主持。但首席法官只是组织者，没有投票权，也就是不允许法官选法官。

每一个地区提名委员会由居住在该地区的7名公民组成，其中不能有 4 个人来自于同一个政党。而该地区内的县中至少应当有一名投票成员。在人口超过35000的地区中，投票人员由3个进行法律执业的人和4 个不允许法律执业的人组成。在不超过35000的县，只少由4个从事法律职业的人组成，这个委员会由州长、检察长、和首席法官通过多数决定其余的3 个人允许多少是法律职业人员。提名委员会任期为6年，非律师成员（他们是委员会中的多数）由州长指定，律师成员由州长、检察长、和首席法官多数通过决定。

律师一但被提名委员会挑选上，他们在两年之内可以作为有效的候选法官。县法院4年作一次这样的备选法官选拔，地区法院、最高法院则分别为6年、10年。当法官出现缺额，有兴趣的候选人可以申请。他们的名字和申请书将送到他们所在的地区的提名委员会。委员会在面试和调查之后会推荐2—3人到政府，州长将指定其中一人填补缺额。科州法官的背景各种各样，包括地区检察官和律师。 在丹佛，县法院的法官也以同样的方式遴选。只是最后的指定是由市长（县长）进行而不是由州长进行而已。出现缺额 30天之内，他们的名字和申请书将送到他们所在的地区的提名委员会。州长在接到名单后15天内在提名中指定，逾期一不指定的，由州最高法院的首席法官指定。

优先计划的目的是保持法官独立，使他们审判时只依法裁决，而不是根据压力、政治兴趣和竞选中的捐献。优先方案祥细考虑了一个也许不是天才、没有天赋、没有政治影响力的律师在短时间内可以通过评估而成为法官，或者让选民决定是否留任某法官 。如果选举产生，就意味着需要选举基金。律师可以向竞选者捐助，他们捐给那些他们认为能够与他们的司法理念一致的人，但是法律的公正不需要这种形式的民主。

六、由中立的机构监督法官

为了帮助提名委员会成员投票、决定是否留任某一法官，要对法官定期进行评估，并公开评估结果。

1988年科州立法创设了司法执行委员会，目的是为投票人提供对法官和其司法行为公正、负责、全面的评估，评估结果也提供给法官。该委员会任期为两个4年，由10人组成，由首席法官和州长每人指定一名律师和两名非律师，参议长和众议院发言人每人指定一名律师和非律师。该委员会的任务是向各级法官依法提出司法公正、效率，对实体法和程序的理解，主持审判的能力，审判是否及时，如何联络和服务公众等各方面的标准和要求。[vi]

每一个县市有类似的委员会以同样的方法指定本地区的司法执行委员会。评估结果不断提供给提名委员会成员，也反馈给法官以便他们能有所改进。实践中，在下一次选举开始前，法官评估结果由立法机关以“蓝皮书”的形式出版，并送达给每一个注册提名委员会成员。

他们想信他们的评估是全面、周到而公平的。现在正有各种调查小组在以各种方式研究如何使法官提高效率，提高陪审制度的质量以便更好地服务于公众。另外，对于法官的投诉 ，科州还有一个对于法官道德进行观察的“科罗拉多司法纪律委员会”，它由4名公民、2名律师、2名地区法官和2名县法官组成，人们可以向设在丹佛的该委员会投诉。

在科州，法官的选拔和留任是一个很重要的工作，法官们的正直没有受到怀疑，即使面对数量日益增加的案件压力，也从没有出现过一起法官的丑闻。

七、对中国法官制度的启示

第一、应当改革司法资格的产生制度

从前述内容可以看出，在科罗拉多，法律考试和考核的目的是为了满足法律职业的需要。每年举行两次，一次考试的通过率在75%左右。一个大学具有法律学位的人，通过法律考试是一件不难的事情。另外，只有高中学历或者相当于高中学历的人，也可以经过考核获得法律执业资格。

而我国在 2002年修改《法官法》、《检察官法》之后，规定担任检察官、法官必有通过全国统一司法考试。但是，这个考试的通过率如何呢。2002年、2003年、2004年三年司法考试通过率分别为 8%、11.12%、11.22%。[vii]

自从 2002年开始实行国家统一司法考试以来，共有60多万考生参加，通过率只有十分之一，并且出现无正规法学教育背景（即没有受过法学本科、硕士或博士教育背景）的考生通过率高于有正规法学教育背景考生的情况。[viii]这能说明他们是更合格的司法岗位人选吗？在云南省2002年国家司法考试中，6个地州49个中、基层法院的457人参加考试，只有12人合格。而在整个云南省法院系统参加考试的1686人当中，只有65人通过。[ix]

我认为司法考试的目的是为了选拔从事司法职业的合适人选，但现在这种考试方法的问题已经很明显：

一是全国划一的考试使有些地区无法满足司法工作的需要。我认为考试的作用是选拔，所谓择优是相对的，就是说，现实中需要多少人从事法律职业，通过考试后确定的人数应当能够满足这个需要，现在10%的通过率应当确定为50%以上。对于西藏、青海、甘肃等地通过通过率极低的情况，应当通过分地区划线的做法来改变。

现行做法也是与法学教育脱节的，司法考试应当定位在正规法学教育毕业生首次参加司法考试时有 2/3通过才科学。“越考越难、越考越怪的恶性竞争和不必要的资源浪费，这个问题早已引起全社会的极大关注和诸多质疑。” [x]现行司法考试的做法只能产生机械应考的考试人才，而不能为选拔素质全面的法官提供基础。

二是考试作为唯一的法律职业资格做作业的选拔方法也是不科学的。我们现在应当通过考核授予一部分人的司法从业资格：具有法律专业本科以上学历并从事法学教育具有讲师以上职称的，应当自动具备从事法律职业的资格。在基层从事法律职业一定年限的，也应当规定一定的考核标准，授予司法执业资格，当然这种情况下比较复杂，对于其标准的确定中是否要与一定的考试成绩作为参考、是否要有高中以上学历或者大专以上学历，授予资格后可以在哪些地区从业等都是可以论证与设计的。

美国的经验告诉我们，在美国这样的一个教育高度发达的国家，高中生也可以当法官和从事其他法律职业，我们现在这种一刀切的做法，不是一种科学的态度、解决问题的办法。

第二、法官选拔时，法律从业经验应当受到更高的重视。美国的法官在考试相对宽松、学历没有作为唯一标准的前提下，对于法官的法律职业从业经验放在一个非常重要的地位。就科罗拉多的情况来看，要求只少从事过5年法律职业。从法官的年龄来看，一般情况下（即因考核不需要大学教育的除外），要先有4 年非法律专业教育、3年法律本科后教育，加上从事律师或者检察官5年，如果以18岁进入大学计算，从事法官职业时，最低年龄为30岁。有这些经历的人，无论从生活经验、法律职业经验来看都相当丰富了。而从我国的情况来看，没有对于法律职业经验的限制，这种选拔法官的方式，完全可能让根本没有法律职业经验的23岁的年轻人担任法官，因此，从有较长时间的律师做从业经验的人员中选拔法官的做法应当推行。

第三、对法官的选任应当将民主化与专业化相结合。在科罗拉多，法官不是选举而是遴选出来的，其理由简单地说可以这样概括：法官不需要对选民具体承诺什么，只有抽象地要求：公正司法。所以不能进行普选，而只能进行优选，当然也不能只以考试结果作为唯一的选拔标准。优选的标准是业务标准与道德标准相结合。道德标准不是组织部门的政治标准，而应当体现民主，民主的体现方式是由专业人士与非专业人士组成联合选拔委员会。而专业人员不是政府部门选派，而是律师这个社会中立机构中选派。这种做法，将普遍、直接民主与专业选拔、间接民主相结合，在体现民意与司法独立之间求得一种平衡；既能体现民主，又能体现法院不是一个民主选举出来的政治机构，而是中立、独立的机构，法官是中立、独立的个人。我国法官选拔目前采用组织部门推荐、人大通过的方式，但是在组织部门选拔这个环节，没有能够体现社区民众的参与和专业能力的考察，应当也考虑设立一个体现社区民意与专家考察相结合的委员会对法官进行选拔，然后再交付人大通过。

第四、应当设立中立的民间监督机构监督法官。我们注意到，科罗拉多的法官监督机构“科罗拉多司法执行委员会”和“科罗拉多司法纪律委员会”主要是由律师和非律师的民间人士组成，虽然后者有法官参加，但是他们不从属于立法、行政、司法任何一个机构，最高法院召集这个组织，但是最高法院对其没有领导权力和命令的权力。这一点在我国也是缺乏的，我国法官的监督主要有两种方式，一是上级机关的监督，二是人大的监督。但这二者都存在问题，前者与法院层级独立即上级法院与下级法院是平等的这一司法独立原则相矛盾；后者则与司法独立于立法的权力分立原则相矛盾，因此，由一个民间的中立的机构进行监督，是对法院进行监督的最好方式，这既能避免上述矛盾，也能使法院可以摆脱政治的干预，防止政府利用法律作为政治压迫的工具。我国应当考虑由各省法院或者人大常委会组织设立一个民间的、中立的机构对法官进行监督。

同时，我们注意到，科罗拉多的两个委员会都不能干涉法官对个案的审理和裁判，只能在留任和开除法官的问题是上有建议权或者决定权，因而能够保障司法的独立。

综上所述，科罗拉多法官制度体现了对法官的法律经验、职业道德与法律知识并重、司法独立与政治民主结合，通过一个不同于立法和行政的选拔制度和监督制度，实现法官的独立、中立，最终实现司法公正，从而体现三权中司法权力的特殊性，有值得我们借鉴的地方。

2005.8.1

[i] Colorado State Judicial Branch. An Historical Guide，http://www.courts.state.co.us/exec/pubed/brochures/cthistory.pdf

[ii] Colorado Courts At A Glance，

http://www.courts.state.co.us/exec/pubed/brochures/newglanceweb.pdf，Colorado Courts At A Glance is published ,by the Colorado Judicial Branch, Office of the State Court Administrator.

[iii] Colorado Bar Exam, http://www.thebarexam.com/coloradobarexam.htm.

[iv] Colorado Bar Exam, http://www.legaled.com/coloradobarexam.htm。

[v] How a Judge Becomes a Judge， http://www.courts.state.co.us/exec/pubed/brochures/howajudge.pdf

[vi] Where Do Colorado Judges Come From? www.cobar.org/group/display.cfm?GenID=429 - 16k.

[vii]国家司法考试总体情况分析 (02\03\04年汇总 )　， http://law.anhuinews.com/system/2005/02/16/001133178.shtml，2005-02-16 10:54 ，来源， 中安网。

[viii]关于司法考试 法官们有话要说，来源，人民网，2005.6.30， http://news.xinhuanet.com/employment/2005-06/30/content_3155939.htm。

[ix]孙展： 一个地方高院的实践与困境，中国新闻周刊，http://www.chinanewsweek.com.cn/2005-05-02/1/5652.html，2005.4.25。

[x]法官断层的问题与出路， http://www.legaldaily.com.cn/sylm/2005-07/13/content_167798.htm。