摘要：随着研究和实践的深入，对新农村建设的关注已经由对新农村建设意义、内涵、特征等的一般分析逐渐转向了如何建设新农村的路径探讨。这些探讨主要集中在两个方向：在农村内部，主要是以土地制度和户籍制度为中心的制度改革；在农村外部，主要是如何发挥城市现代文明发动机的核心作用，辐射带动农村发展。同时，关于新农村建设中的农地制度改革、新农村建设与城市社区建设的关系、中小城市发展的作用和地位等方面的研究仍有待深化。

关键词：新农村建设 路径 内部改革 外部支持 深化

基金项目：本文为山东省2008年软科学规划项目：《推进我省新农村建设的视角转换与发展进路研究》成果之一，项目编号：2008RKB312。作者袁梦醒为课题组第二位研究人员。

2005年党的十六届五中全会明确提出“建设社会主义新农村”以来，新农村建设成为我国社会生活中的重大主题。随着研究和实践的深入，理论界对新农村建设的关注也由对新农村建设意义、内涵、特征等的一般分析逐渐转向了如何建设新农村的路径探讨。

一、农村问题症结何在？

要搞清楚如何建设新农村，首先必须分析今天中国的农村问题，找到农村问题的症结所在。

绝大部分学者认为，三农问题的核心是农民的生存权和发展权与城市居民的差距越来越大。究其根源则是“由制度和结构造成的，是由我们的制度设计缺陷和结构转换偏差引起的”。[1]新农村建设的主要障碍根源于制度缺陷，而制度障碍主要体现为城乡二元结构的不合理，由此导致了我国经济发展和社会发展不协调，城市发展和农村发展不协调，城乡关系不合理，不正常。[2]

工业化、城市化是现代化的必由之路，中国也不能例外。但中国的现代化是在西方主要资本主义国家现代化完成以后，在社会主义与资本主义两种制度的对立和较量中进行的。[3]因此，在西方国家主导的国际经济分工格局形成以后，中国特色的工业化、城市化必然是加速内向型积累、内向型剥夺的，而剥夺的对象只能是农业和农民，这是造成农村解体、农民破产的一个主要原因。[4]在内部，与其他国家的现代化相比，中国特色的现代化进程与前苏联一样，在制度上有两个显著的特点，一是经济上的农业集体化，二是政治上高度集权的政治体制。而在城乡二元社会结构和农民土地产权不明确的背景下所发生的中国城市化，正是以牺牲农民利益为代价并靠行政权力强制性推行的。城市化的过程，实际上就是在上述两个背景下国家对农民剥夺的过程。[5]

“三农”问题所以成为一个问题，深刻的根源是现代化进程。“三农”问题实际上是在现代化进程中两种文明的并存和差别而产生的政治社会问题。而中国现代化进程的外部性、不均衡性以及中国现代化进程的特殊制度安排等，都决定了“三农”问题在中国现代化进程中必然表现得尤其突出，而且现代化进程愈快，城乡差别愈大，“三农”问题就愈突出。[6]

改革开放带来了中国社会发展的深刻变化，但在城乡关系上上述过程不仅没有终结，反而有加速深化的趋势。随着城市化、现代化的推进，农村的土地、资源、劳动力等要素不断地向城市集聚，农民工生产的剩余价值也留在城市，城市日渐繁荣和发达，而农村确日渐衰败和破产，农民也越来越被边缘化。根据统计，中国城乡居民的人均年收入差距从2001年的4493元逐渐扩大到2005年的7238元。占全国总人口近60％的农村居民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，农村中学生享受到的国家中学教育经费仅占38％，城乡社会保障覆盖率之比高达22：1。[7]而最近的数据表明，2007年全国城乡居民人均收入比扩大到了3.33∶1，绝对差距达到9646元。前农业部部长孙政才认为，由于农民收入基数低，同时受现有国民收入分配格局的影响，农民收入的增速低于国民经济和城镇居民收入的增速，这是城乡居民收入差距持续扩大的根本原因。所以虽然2007年农村居民人均收入实现了1985年以来的最高增幅，但这也是改革开放以来，城乡居民收入差距最大的一年。[8]

城乡分割的社会政策直接加深了城乡之间的发展鸿沟。周天勇认为，农村人口向城市转移和集中，是不可抗拒的经济发展规律。因此，“一个反城市化的社会和政府，将是不明智的社会和政府”。中国过去长期以来实行的城乡分割是造成城乡差距的主要原因。[9]周天勇还进一步通过对托达罗农村劳动力向城市迁移政策和就业概率劳动力流动行为模型的分析，揭示了我们过去政策的消极后果。他认为，城市和企业发展不起来，经济增长没有空间聚集带来的效应，农村剩余劳动力不能转移而越积越多，城乡收入差距越来越大，这才是未来中国社会稳定和经济安全最大的威胁。而这正是我们过去依据托达罗模型人为抑制城市化进程的结果。[10]

二、如何建设新农村

在上述背景下，当前关于新农村建设的路径探讨，主要集中在两个方向，一是农村内部，主要是以土地制度和户籍制度为中心的制度改革；二是农村外部，即通过改善城乡关系，发挥城市现代文明发动机的核心作用，辐射带动农村发展。这两个方向的发展殊不平衡：农村内部改革特别是农地制度改革观点纷呈，争论热烈，但实际进展不大；关于城市辐射带动作用的研究基本形成共识，争议主要表现在技术层面，即如何实现城市对农村的辐射带动。

1、农村内部改革

制度和体制的障碍是新农村建设的强大阻力。要进行新农村建设，首先必须进行制度上的改革和体制上的创新。[11]作为农村两项最基本的社会经济制度，新农村建设中的户籍制度与农地制度备受关注。而“中国的土地制度，是中国政治社会经济的根本。中国历朝的治乱，系于土地制度的兴废，国民生计的安危，基于土地制度的正确与否”。[12]农村改革30年的伟大实践再一次证明，农地制度不仅是农村最重要的经济制度，更是最基本的社会制度。推进新农村建设，离不开农地制度改革这个中心。

正是基于这样的原因，20世纪80年代中期以来，关于农地制度的学术研究和实践探索始终伴随整个农村改革进程，农地研究历久弥新，相关成果蔚为壮观。从大的方向看，这些研究和探索主要集中在两个方面，即土地所有制度和土地使用制度。 其中，关于土地所有制度的讨论主要形成了土地国有制、[13]土地集体所有制、[14]土地私有制[15]和土地混合所有制[16]等几种有代表性的观点；关于土地使用制度的讨论则主要集中在落实农民的土地使用权、[17]延长土地承包年限、[18]实行土地使用权的股份化、[19]建立土地流转制度、[20]赋予农民土地持有权、[21]提高农地征用补偿标准[22]等方面。另有学者认为，“三农问题最主要的是农民的权利问题”，而“地权是农民公民权益的最低保障”，应当以维护农民权利为核心推进地权改革。[23]

相对学术界在农地改革问题上的激烈争论和众说纷纭，政府的立场坚定执着，一以贯之：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系”，“稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。农地集体所有制是党在农村的基本经济制度，不容讨论。显然，不管学术界如何热闹，政府的立场至关重要。

与农地制度改革的学术繁荣和艰难前行形成鲜明对比的是，户籍制度改革受到社会关注和地方政府的积极推动，近年来时有突破。但一方面，从农村内部看，造成当前农村问题的根源不在户籍制度，农地制度与户籍制度两相比较，农地制度起着更为基础性的作用；另一方面，在当前条件下，单纯和激进的户籍改革并不明智，甚至可能带来一系列消极后果，[24]户籍改革的紧迫性代替不了农地制度的基础性。如果不能解决剥离附着在户籍上的各种歧视性社会政策这个实质和要害问题，仅仅依靠表面的户籍制度改革不可能实质推进新农村建设。也正是基于这样的原因和背景，虽然户籍改革受到官方特别是地方政府的青睐，土地制度改革却始终是学界关注的焦点。

制度改革固然重要，但农民是新农村建设的主体。要建设新农村，就需要建设真正体现农民意志的农民组织。[25]因此，农民组织化问题事关重大。但建设怎样的农民组织，如何建设农民组织，即在具体主张和道路上学者们仍然存在明显的分歧。[26]

另外，农村金融体制，粮食流通体制，农村公共品供给等相关体制改革也是学者们关注的热点。[27]

2、新农村建设的外部支持

当农地制度改革囿于意识形态限制踯躅不前的时候，城市发展与改革和城乡关系研究“风景这边独好”。相对于前者，在城乡关系方面各界达成了更多的共识，城乡分割的二元体制备受诟病，通过以城带乡、以工促农建设新农村受到普遍支持，但具体机制以及细节仍有值得商榷之处。当前进展主要体现在两个方向：

通过城市化减少农民。

人多地少是中国的基本国情，也是直接制约农民富裕和农村发展的关键因素。因此大部分学者认为，我国解决三农问题的出路在于减少农民，新农村建设也应该是一个农民逐渐减少的过程。[28]要真正缩小城乡差距，最主要的、最可持续的就是减少农民，将农村大量劳动力转移出来，让原来农产品的生产者变为农产品的需求者，这样一方面可减少农产品供给，另一方面可增加农产品需求，农产品价格就会提高，农民的收入就能不断增长。[29]因此，新农村建设应该与城市化同步进行。

也有学者进一步认为，农业工业化和农村城市化是现代化进程的大势所趋，是发展中国家农村发展的必然选择，而经济市场化是我国农村工业化和城市化协调发展的基础。发达国家的城市化基本上都是在市场机制的自发作用下实现的，中国正是由于没有发挥市场机制的作用才长期存在城市化滞后的不利局面。因此，不能只靠政府力量去推动城市化，必须依靠市场机制的作用去实现城市化。[30]农村的市场化，是工业化和城镇化的基础和先决条件，是先于工业化和城镇化解决三农问题的根本途径。[31]

但不管具体主张如何不同，通过城市化减少农民必须面对的一个基本问题则是，对任何一个国家和政府而言，13亿人口的城市化都意味着严峻的挑战和巨大的风险。中国人口基数巨大这一基本国情以及由此给城市和城市化带来的巨大压力，特别是巨大的就业压力不容回避。

上个世纪80年代，以费孝通为代表的社会学派的对策是积极发展小城镇，让农民“进厂不进城，离土不离乡”。但这一策略是中国社会主义市场经济发展到特定阶段的产物。随着国有企业改革的破冰和社会主义市场经济的逐步完善，小城镇道路的弊端逐渐显现，走到了尽头。[32]于是，在国际一般经验的感召下，通过发展第三产业缓解进城农民的就业压力成为解决问题的普遍有效的对策。 这种观点认为，相对于第二产业资金密集和技术密集的特点，第三产业具有成本低、劳动密集的先天优势，同时也是发展第二产业和城市化加速必然需要和相应膨胀的。因而发展第三产业是缓解城市化带来的巨大就业压力的理想出口。

上述观点显然受到了国际发展经验的支持，当年发达国家就是这么走过来的。但遗憾的是这种所谓“国际经验”对今天的中国问题不一定有效：中国巨大的农村人口不可能指望有限的城市解决；而市场经济只关心经济利益。如此，则那些具备地缘优势、有劳动力比较优势的农村地区和农民可能受到青睐。但更多的农村和农民则可能因此被甩出现代化进程，成为被遗忘的角落和群体，从而制造大量的社会问题。所以，所谓的国际经验对今天中国的现实问题不一定有效。更何况，所谓的国际经验也并不只有发达国家的经验，“拉美陷阱”也是“国际经验”。

通过以城带乡、以工促农辐射带动农村发展。

中国当前社会发展中最大的制度问题来自城乡差距和城乡矛盾。所以，进行新农村建设，首先必须打破传统的城乡二元结构，消灭工农差别、城乡差别，使城乡呈现一体化的、协调发展的趋势，这是我国社会主义新农村建设的必由之路。因此，通过以城带乡、以工促农建设新农村已经成为各界共识。当前分歧主要在于如何落实以城带乡、以工促农建设新农村的基本战略。

然而这样的讨论也可能忽略了更重要和更基本的问题：以城带乡、以工促农建设新农村首先必须满足一个基本的前提条件，那就是城市自身发展足以担当大任。也就是说，当我们提出以城带乡、以工促农建设新农村的发展战略的时候，我们实际上已经预设了“强大的城市”这样一个前提，但我们的城市真的具备这样的能力吗？虽然长期以来我们实行的都是挖农业垫工业，即“高速度地优先发展重工业”的发展战略，但城市并未因为对农业的强取豪夺一夜暴富，它依然羸弱不堪，作为“生产布局的结果和制造物品的工具”，[33]无论是从城市发展史的角度，还是就中国城市化和城市发展管理的制度背景与体制条件，中国的城市能力和城乡关系要满足上述要求都充满变数。不仅没有在城乡关系上形成城乡和谐、优势互补的发展格局，甚至城市自身也结构失衡，问题丛生。城市在新农村建设中的作用和能力值得怀疑。因此，中国的三农问题是一个相当复杂和具有多向性的问题。城乡差距和农村问题固然有农村为城市和工业提供原始积累的时间过长、负担过重的原因，与长期形成的城乡分割的二元结构有关；但更深层的原因则在于城市的相对不发展，城市吸纳农村富裕劳动力、辐射带动农村发展的能力不够强大。[34]这样的城市表面看来工业化水平很高，生产能力强劲，但实际上它不能支持更高的城市化水平，也缺乏发展后劲，对农村的辐射带动能力自然也就有限。而如果城市缺乏辐射带动能力，新农村建设就会遭遇原动力不足，建立在以城带乡、以工促农基础上的新农村建设就会面临巨大的风险。相对于主流学者的观点，这可能是一种更具启发性的意见，包含着更多政策意义。

三、有待深化的问题

1、被绑架的农地制度改革

20年来农地制度研究一直是相关学科的热点。造就这种繁荣的既有深厚的社会现实基础，更不乏学术的进展与成就。但当前研究的缺陷依然明显：

囿于对公有制模式的僵化理解，相当一部分研究只是在农地集体所有制的具体实现形式上兜圈子。但实际上当前农地制度的症结恰恰在于集体所有制本身：当前的问题不是集体所有制具体实现形式的问题，而是公有制实现形式的问题。

正是由于长期以来的农地研究为主流意识形态所左右，陷于公有制与私有制的简单二元对立不能自拔，始终不能跳出僵化的公有制理解模式，人为阻滞了农地制度的创新。“在划定的圈子里跳舞”的直接后果是农地改革遍地开花，但“三农”问题依旧，学术研究的巨大进展不能推动实际生活的同步改善。尽管农地制度改革是20年来的热点，但并没有通过农地制度改革为农村发展提供基础性解决方案。农地制度改革依然任重道远，前路坎坷。

更严重的问题是，“热闹”的农地研究与农民无关，作为土地主人的农民基本上没有机会和渠道发出自己的声音，在事关自己身家性命的土地制度问题上，主人们完全没有话语权。农地改革基本上是两种声音在说话：一方是学者，特别是主流学者；另一方是政府或官方，包括地方政府。与农地制度关系最密切的农民反而完全成了局外人，没有人真正关心农民的感受和要求，农地改革成了被绑架的玩偶。

2、新农村建设与20年来轰轰烈烈的城市社区建设是什么关系？

城市社区建设是自上一个世纪80年代中期以来中国政府推动的一项重点工作。政府开展城市社区建设运动的直接动因是解决国有企业改革带来的社会问题，希望通过城市社区建设缓解“单位”体制解体带来的社会控制和管理的压力。但社区建设的发展改变了政府的初衷，扩展了社区建设的意义。社区建设运动成了一个伟大的启蒙，为我们的城市发展和社会管理带来了新的理念和思路，对于传统的唯经济至上、忽视社会发展和人文关怀的发展理念形成了根本冲击。

对于在新农村建设中肩负巨大使命的城市，既要辐射带动农村发展，又要作为农村城市化的目的地承载大量的农村人口，今天的城市比之国企改革，面临更大更艰巨的压力和使命。通过社区建设切实加强城市社会发展，改善城市发展质量，让城市在城乡和谐发展和新农村建设中发挥基础性作用应当成为当前新农村建设的一项重要战略任务。

所以，新农村建设拓展了社区建设的功能领域，深化了城市社区建设的要求。这样，新农村建设与城市社区建设就不是两个互不相关的过程和事件，由城市社区建设到新农村建设不是战略转移，而是深化和拓展，是共生与和谐，是相互促进，共同提高。两者需要继续良性互动，城乡和谐，相互借鉴，共同发展。但当前研究并没有注意到这样两个重大事件的相关性，实际上把这两件事情看成了互不相关的独立事件，甚至人为隔离，“喜新厌旧”。这显然是狭隘和错误的。

3、靠发展第三产业能否缓解城市化带来的就业压力

通过发展第三产业缓解进城农民的就业压力获得了国际一般经验的支持，但这一经验是否适合中国国情有待验证。

首先，我们长期实行的是高积累低消费、高速度地优先发展重工业的发展战略，第三产业基础极为薄弱。第三产业的发展和繁荣需要一个循序渐进的过程，而随着社会发展和科技进步，第三产业的科技含量以及对从业人员素质的要求也会相应提高，这样，它能为素质相对低下的进城农民提供的就业机会是很有限的。

其次，第三产业是一个“昂贵”的产业。第三产业的发展和繁荣需要消费市场的支撑。没有其他产业的支持，离开宏观经济的发展，第三产业不可能一枝独秀。特别是在当前内需不足的情况下，第三产业的发展是困难的和脆弱的，过高估计第三产业的作用并不明智。

4、新农村建设与中小城市发展

无论是宏观政策还是学术研究，当前对于通过以城带乡以工促农建设新农村的探讨，其关注的落脚点实际上都在大城市，数量众多的中小城市被忽略了。自然，大城市技术进步，文化繁荣，经济实力与社会发展都居于前列，支援新农村建设“天生丽质”，得天独厚。但问题在于，经过几十年“重点发展中小城市”的城市化方针以后，数量众多的中小城市在中心城市和农村之间构筑了一个地域广大的“中间地带”，在大城市周围已经由广大的中小城市形成了大城市与乡村之间的“隔离层”与“保护膜”。大城市大多数并不直接与农村接壤，对于广大的边缘落后的农村地区往往鞭长莫及，无法形成直接的带动和支持。由此，新农村建设发展战略必须高度重视中小城市的发展问题，把中小城市作为以城带乡以工促农推进新农村建设的关键环节和重要载体予以关注。重点发展中小城市（镇）的城市化战略也许真的已经过时，[35]但中小城市的发展依然重要。

参考文献

[1]马晓河.当前“三农”问题的症结与解决途径.中国社会学网http://www.sociology.cass.net.cn/shxw/xstl/xstl3/t20040311_1968.htm.

[2]陆学艺.当前农村形势和社会主义新农村建设.中国社会科学院网站http://www.cass.net.cn/ file/2006040557531. html,2006.4.5.

[3]孙立平.后发外生型现代化研究论纲[J].社会科学研究,1990(6).86－92.

[4]温铁军.我们还需要乡村建设[J].开放时代,2005(6).5－10.

[5]何建华，于建嵘.城市化进程中的农民权益保护问题[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）,2005(2).19－23.

[6]徐勇.现代化视野中的“三农问题”[J].理论月刊,2004(9).5－9.

[7]六中全会将使缩小城乡差距成新农村建设硬目标.搜狐新闻2006年10月14日21:14,来源：新华网.

[8]农业部部长称去年城乡收入差距创30年最大。http://www.sina.com.cn2008年08月29日 02:00 新华网.

[9]周天勇.城市及其体系起源和演进的经济学描述[J].财经问题研究,2003(7).3－13.

[10]周天勇.托达罗模型的缺陷及其相反的政策含义——中国剩余劳动力转移和就业容量扩张的思路[J].经济研究,2001(3).75－82.

[11]贺聪志.社会主义新农村建设研究综述[J].农业经济问题,2006(10).67－73.

[12]长野朗.中国土地制度研究(著者序言)[M].台湾：新生命书局民国二十二年出版.

[13]刘凤芹.农村土地制度改革的方案设计[J].经济研究参考,2004(19).34－48;周天勇.土地制度的供求冲突及其改革的框架性设计[J].经济研究参考,2004(68).14－28.

[14]张晓山.中国农村土地制度变革的回顾和展望[J].学习与探索,2006(5).172－179;谢茹.中国农村土地产权制度的缺陷和创新[J].江西社会科学,1998(10).16－19.

[15]杨小凯.中国改革面临的深层问题——关于土地制度改革[J].战略与管理,2002(5).1－5;黄少安等.中国土地产权制度对农业经济增长的影响[J].中国社会科学,2005(3).38－47;蔡继明等.对农地制度改革方案的比较分析[J].社会科学研究,2005(4).28－32.

[16]潘华顺.关于农村土地双重所有制的理论探讨[J].中国软科学,2000(7).121－123.

[17]党国英.深化农地制度改革[J].江苏农村经济,2005(4).6－7;李晓东.土地管理和耕地保护存在的问题及对策[J].学术交流,2004(11).107－109.

[18]中华人民共和国农村土地承包法.九届人大二十九次会议2002年8月29日通过，自2003年3月1日起施行.

[19]赵红菊等.农地股份制：农村土地制度改革探索[J].经济体制改革2003（5）.73－75;廉高波.农地股份制：我国农村土地流转制度的优化选择[J].西北大学学报（哲学社会科学版）,2005（3）.84－88.

[20]张红宇.论当前农地制度创新[J].经济与管理研究,2005(8).6－10.

[21]张德元等.对农村土地制度的再思考[J].江西财经大学学报,2003(1).41－43.

[22]廖红丰等.制度创新与农民增收的路径选择[J].农业经济,2004(3).14－32.

[23]秦晖.农民地权六论[J].社会科学论坛（学术评论卷）,2007(5).122－146.

[24]赵振军.谨慎推进户籍制度改革[J].理论与改革2006(5).39－40.

[25]于建嵘.社会主义新农村建设需要建立新型农民组织[J].河南社会科学,2006(3).17－21.

[26]秦晖.新农村建设凸显“农民组织”问题.中国社会学网http://www.sociology.cass.net.cn/shxw/zzysq/ztlw/t20090611_22164.htm；贺雪峰.新农村建设若干观点的辩正[J].社会科学战线,2006(2).232－235；徐勇.如何认识当今的农民、农民合作与农民组织[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）,2007(1).1－3.

[27]马晓河.当前“三农”问题的症结与解决途径.中国社会学网http://www.sociology.cass.net.cn/shxw/xstl/xstl3/t20040311_1968.htm.

[28]学术研究编辑部.新农村•新农民•新思路——固本强基葆先进建设社会主义新农村理论研讨会综述[J].学术研究,2006(1).146.

[29]林毅夫.新农村建设从村容整洁入手.新浪网财经版，http://finance.sina.com.cn, 2006.3. 17.

[30]陶浪萍.经济市场化是我国农村工业化和城市化协调发展的基础[J].农业经济问题,1999(8).26－28.

[31]张素芳.立足市场化解决“三农”问题[J].福建论坛（人文社会科学版）,2005(4).15－20.

[32]段小梅.控制大城市：措施的弊端[J].城市问题,2001(1).2－6.

[33]赵振军.中国城市化的制度背景与体制约束[J].城市问题,2006(2).9－21.

[34]牛凤瑞.中国的可持续发展与城市化[J].城市,2005(5).8－11.

[35]段小梅.控制大城市：措施的弊端[J].城市问题,2001(1).2－6.