摘要：通过以城带乡、以工促农建设社会主义新农村已经达成共识。落实这一基本战略，探讨新农村建设的具体发展进路是当前新农村建设更重要的任务。为此，必须从农村自身制度约束和外部（城市）发展限制两个方面寻求突破。改革农地制度，通过社区建设促进城市发展，发挥和加强中小城市在城乡和谐发展中的关键地位与核心作用等，应当成为当前新农村建设的主攻方向和基本任务。
关键词：新农村建设 基本战略 发展进路
基金项目：本文为山东省2005年软科学规划课题《制约我省农村社会和谐发展的制度因素与对策研究》成果之一，课题编号A200521-3，作者为课题负责人。
一、新农村研究的总体检讨
建设社会主义新农村是《十一五规划》确定的我国现代化进程中的重大历史任务，位居各项战略重点之首。新农村建设的基本战略即通过以城带乡、以工促农建设社会主义新农村，实现城乡社会和谐发展，这在业内已经基本达成共识。如何落实这一基本战略，也即探讨新农村建设的具体发展进路，是当前学术研究与社会政策面临的共同课题。简单梳理近年来的学术研究，回顾主要的理论进展，对于解决上述问题具有重要的帮助和启发。
1、农村制度改革与新农村建设
新农村建设当然要首先关注农村自身的问题，发挥农村自身的内源性动力。要从农村内部推进新农村建设，首先必须进行制度上的改革和体制上的创新。 从农村内部看，制度改革和体制创新的重点主要集中在两个方面：户籍制度与农地制度。受制于传统体制的惯性思维和为社会发展的表象所蒙蔽，当前研究和政策较多地注意了户籍制度的问题， 却相对忽略了土地制度在农村社会发展中的基础性地位与作用。
作为农村制度改革基础和中心的土地改革尽管表面热闹，但意识形态限制和国情把握始终是影响研究进展的瓶颈。一方面，绝大多数关于农地制度的研究为主流意识形态所左右，研究具有明显的依附性和不成熟性。 研究者们要么避重就轻，回避了对土地所有制这一敏感问题的探讨，热衷于衍生的土地使用权等问题的研究；要么在划定的圈子里跳舞，纠缠于集体所有制的枝节问题，希望通过局部改良实现僵化低效的农地集体所有制的凤凰涅磐。结果导致当前相当数量的研究不得要领，研究结论往往成为当前政策的注脚，或者只是换汤不换药的形式改良，很难带来实际的变化。另一方面，少数学者执著于纯学理的探讨，却相对忽略甚至完全脱离了中国特定的意识形态与基本国情的限制，极端的土地私有化尽管容易在学术上取得惊世骇俗的效果， 但对于中国广大农村正在发生和进行着的实际的经济过程却大多于事无补，改革效果同样并不理想。
2、城市发展与新农村建设
城市是现代文明的发动机，新农村建设必须充分发挥城市的辐射带动作用，当前的多数研究充分认识到了城市在新农村建设中的重要地位与作用。但以城带乡、以工促农在赋予了新农村建设中的城市以巨大责任的同时， 当前研究和社会政策却忽略了更进一步、也是更重要的问题：当前的中国城市是否具备承担责任的能力？
城市要承担起以城带乡、以工促农的责任，首先必须具备承担这种巨大使命的能力，并应通过一定的政策机制保障城市具有支援农村发展的自觉。但当前的大多数研究却忽略了城市自身的发展不足和能力建设。而自身发展不足的城市对农村的辐射带动作用是有限的，农村也很难从这样的城市获得自身发展的强大动力。少数学者开始注意到城市自身不足对新农村建设的限制， 但对新农村建设中的中国城市存在的两个致命弱点缺乏清醒的把握：经济发展表面繁荣，但由于片面追求发展数量、自主创新能力低下、低水平重复等原因，导致城市发展与环境、社会的关系日趋紧张，由此造成的城市经济发展实际上只是数字膨胀和表面繁荣，城市的真实能力并不像表面数字反映的那样强大，城市辐射带动农村发展实际上原动力严重不足；社会发展严重滞后，不仅基础设施不足，社会管理能力更加薄弱。城市自身发展中的这诸多弊端和限制导致城市在发展过程中虽然不断创造“经济奇迹”，但实际上不仅经济能力自身存在水分，更重要的是社会发展与经济进展不相协调。城市发展外强中干，畸形繁荣，进一步弱化了城市在新农村建设中作用的发挥。另一方面，当前的体制（GDP崇拜，地方本位，官员政绩的考核机制，甚至经济社会发展指标的统计模式等）进一步限制了城市对农村的支持和援助。
自从1980年代中期国有企业深化改革以来，中国开展社区建设已有将近20年的时间，社区建设也几乎成为其间城市基层社会发展最重要的事件。对于社区建设在现代城市发展中的地位与作用，业内已经达成广泛共识，社区建设对于解决当前中国城市问题的作用也是有目共睹。但由于中国开展社区建设的初衷主要是适应国有企业改革的需要，承接转型社会中出现的社会问题，加强社会控制与管理， 导致通过社区建设提升城市能力、实现城市内涵发展的研究不足，措施不力。至于如何通过社区建设提高城市能力，增强城市对农村的辐射带动作用，也即在新农村建设中升华城市社区建设的地位与作用更是鲜有论及。
3、中小城市与新农村建设
从中国国情出发，数量众多的中小城市在中心城市和农村之间构筑了一个地域广大的隔离带，虽然学界和官方关于城市化还是城镇化依然存在争议， 但中小城市在新农村建设中的关键地位与核心作用不容回避，以城带乡、以工促农必须通过广大的中小城市这个中间环节才能得以实现。然而尽管小城镇建设曾经是20多年来的热点，但工具理性（蓄水池和减震器）实际上制约了中小城市在城乡和谐发展中作用的发挥，中小城市（镇）的繁荣和热闹并没有带动毗邻的农村地区的同步发展和进步。
愈演愈烈的农村问题促使部分学者开始认识到应当改变政策的“城市偏好”支援农村发展， 但找不到实现这种政策转移的渠道和城市支援农村的载体。社区建设的大城市偏向也导致对于如何通过加强中小城市社区建设推进中小城市发展，进而带动辐射周边农村地区繁荣缺乏系统的理论研究。重视中小城市在新农村建设中的关键地位与核心作用已经成为刻不容缓的大问题。
二、新农村建设的宏观制约与发展进路
（一）、新农村建设的自身制度约束
制度经济学认为，制度的结构以及制度变迁是影响经济效率以及经济发展的重要因素。 新农村建设的制度障碍主要来自于户籍制度和农地制度，但两者在农村社会发展中的地位与作用是不一样的。
1、集体所有的农地制度是制约新农村建设的主要制度瓶颈
在近半个世纪的漫长时间里，我国一直实行城乡分割的户籍制度。特别是在计划经济体制下，作为国家政策，严格的户籍制度已经成了一种身份地位的标志，成为城乡差别和对立的“标志性建筑”。 严格的户籍制度限制了城乡之间的社会流动，造成了深刻的社会分化和等级差别。直到今天依然作为重要的体制性障碍，继续制造社会分化，恶化城乡关系，加深城乡发展鸿沟，严重制约和影响城乡社会和谐发展。
正是由于户籍制度在计划经济时代开始形成的这种巨大作用和恶劣影响，基于历史形成的制度优先性和意识形态惯性，长期以来户籍制度一直备受关注，被作为农村落后和城乡差距的“罪魁祸首”， 在新农村建设中户籍制度成为各地政策改革的首选目标。 相对于城乡分割的户籍制度的弊端，改革的积极意义勿庸置疑。
但另一方面，建设新农村，实现城乡社会和谐发展，仅有户籍改革是不够的，户籍制度在社会发展特别是新农村建设中的地位和作用也绝不具有基础性和根本性。城乡分割的户籍制度之所以有效，固然与它作为国家政策、受到国家保护、以国家强制力为后盾有关。但更根本的原因在于它以农地集体所有的土地制度为基础，农地制度才是问题的真正根源所在。如果户籍制度不以土地制度为基础，不把农民权益绑缚在土地上，户籍制度的作用就会大打折扣，至少改革开放、计划经济体制解体以后是这样。
在农村生活中，土地权益是农民最基本的经济权益，也是农民其他权益和整个社会地位的基础。而农民的土地权益是与农民的“农民身份”连接在一起的，这种农民身份的具体表现就是农村户口。也就是说，土地制度赋予了农村户口重要的经济属性，把农村户口变成了农民获得土地权益的一个基本条件。农民的户口之所以重要，农民之所以不敢轻易放弃，正是由于农地制度的这种特殊安排造成的。户籍制度之所以能在社会生活中发挥作用，也正是因为它挟土地之威，以土地权益为后盾。所以这个本来没有多少意义的农村户口由于有了土地权益为后盾马上就麻雀变凤凰，价值连城，确切的说是价值连命——在农村，土地权益就是农民的身家性命。所以，户籍制度的重要性根源于农地制度。
土地集体所有制下农民的土地权益不是一种人身所有权，而是一种身份所有权，甚至是一种户口所有权：有农村户口就有土地权益，没有农村户口就失去土地权益。这进一步强化了户口对农民土地权益的关键作用。城乡分割的户籍制度之所以有效，它之所以能把农民固定在农村实行城乡分割，确切地说是把农民固定在土地上，是土地制度拴住了农民而不是户籍制度拴住了农民。所以，在农村社会发展中居于基础性地位的农地制度才是制约新农村建设的主要制度瓶颈。户籍制度作为上层建筑，同样受制于土地制度这个经济基础，离开农地制度改革的户籍改革意义是有限的。要切实推进新农村建设，就必须深化农地制度改革。
2、让股份制成为农地公有制的主要实现形式
1978年开始实行的建立在农地集体所有制基础上的家庭联产承包责任制，带来了农业生产的革命性变革，并推动了整个中国改革的发展，取得了举世瞩目的辉煌成就。但近30年来城乡差距越拉越大的社会现实以及当前围绕农地制度产生的一系列严重的社会问题表明，农地集体所有制存在严重问题，它已经成为农村社会发展繁荣的主要制度桎梏。要切实推进新农村建设，必须彻底解放思想，明确废除农地集体所有制。理想的农地制度应当是按照温家宝总理在2004年全国十届人大二次会议的政府工作报告中提出的“使股份制成为公有制主要实现形式”的思想，实行国家与个体农民共同所有的农地股份制。其具体内涵是：
在土地国有制的前提下对现存农地实行股份制改造，废除农村集体组织的所有权，土地权益（股份）在国家和个体农民之间分配，使国家和个体农民各自享有一定比例的土地所有权（股份）。同时，为了切实发挥股份制调动农民生产积极性的优势，又保证国家的宏观调控权力，在股本结构上实行严重不等比例分割的悬殊分配：农民占有绝大部分股份，在一般经济意义上掌握绝对控股权；国家以“金股”的形式占有的股份显著少于个体农民，实施宏观调控。作为仅有的两个股东，国家和个体农民分别享有的股份所有权具有不同的性质和功能：国家所有权是终极所有权，保证土地公有制的性质，实行土地总量控制，防止滥占耕地和土地腐败；农民所有权是基本所有权或受国家终极所有权限制的一般所有权，在不侵犯国家终极所有权的条件下具体行使土地所有权，享有对土地进行耕种、占有、继承、交换等的一般处置权力，并获取土地收益。
国家与个体农民共同所有的农地股份制不仅有效防止了长期以来农地集体所有制一直存在的产权主体不明确、产权归属模糊的根本缺陷，使土地公有制具体化，切实保证了土地公有制的性质，而且由于赋予了农民具体的所有权——土地股权，因而必然使得农民更加关心土地收益和土地命运，调动了农民生产积极性，并成为抵制土地腐败的实在力量。另一方面，农民有了更具体实在的土地处置权，可以通过转让他所拥有的那部分土地股权，实现土地的适度规模经营，发展现代农业，农民个人也因此获得稳定收益。当前农地承担的其他各项社会经济功能也可以通过股份制得到更充分、更灵活的实现。
（二）、新农村建设的外部发展限制
通过以城带乡、以工促农建设新农村必须首先满足一个最基本的前提条件：城市能力强劲，功能健全。但当前的城市发展却难当大任，不仅社会发展滞后，甚至经济发展也难如人意。
1、城市不堪重负
首先是城市经济发展不足。
从城市发展史的角度看，中国的城市一向是维护封建统治的据点，政治行政职能突出，经济基础、市场能力脆弱。另一方面，中国的现代城市发展是建立在殖民地基础上的，城市过去主要作为帝国主义殖民掠夺的据点存在，城市产业结构失衡，功能失调。作为城市发展动力的工业过去长期畸形发育：在解放前主要是适应帝国主义掠夺经济的需要，平衡发展无从谈起；建国后则由于历史和现实的双重压力导致工业发展战略非均衡展开。改革开放近30年来，我国经济始终保持了8％左右的增长速度，这是世界经济发展史上的奇迹。但同时我们也必须看到，经济增长的相当部分是依靠投资拉动、依靠内部挖潜、依靠“拆东墙补西墙”实现的，创新性发展严重滞后。除了少数垄断行业靠行政垄断获得超额利润，绝大多数企业依靠的是廉价劳动力和资源无限度消耗生存，技术含量、管理水平难与发达国家竞争。
其次是社会发展严重滞后于畸形发展的城市经济。
传统社会主义一贯坚持的是“制度优先”、“生产优先”，加上经济过程的意识形态化以及特殊的发展环境，结果是“高速度地优先发展重工业”成为长期以来社会主义经济发展的基本战略。这种政策反映在城市建设上，城市发展不是以人为本，而是以物为本，缺乏人文关怀，城市是“生产布局的结果和制造物品的工具”， 而不是提高生活质量的手段，经济增长是城市政府追求的唯一目标。城市普遍存在的问题是基础设施普遍不足，生活服务设施严重滞后于城市发展。一方面是基础设施严重缺乏，生产与生活投入比例严重失调；另一方面有限的设施由于管理不善，利用不足，进一步加剧了供需矛盾，城市不适宜人类居住的问题几乎成为所有城市的通病，差别仅在于程度不同而已。
政绩思维、发展冲动和GDP崇拜进一步加剧了城市发展的问题。其结果一是经济表面繁荣，甚至泡沫经济、数字经济畸形膨胀，所以防止经济过热总是成为中国政府宏观调控的经常和重要职能；二是“苏州模式”和“广州现象”具有普遍性：人民群众生活水平不能与经济发展同步增长，经济发展不能带来社会同步发展，更不能带来社会普遍和谐。 经济发展压力和社会发展滞后依然是今天中国城市面临的普遍困境。中国的城市发展在表面繁荣的背后其实是巨大的经济压力、深刻的发展焦虑和捉襟见肘的供需矛盾。
2、农村落后根源于城市供应不足
工业文明时代的农村落后根源于城市供应不足，当前建设新农村的主要问题不在农村而在城市，城市发展质量和能力是以城带乡、以工促农推进新农村建设的决定性因素。
城市供应不足主要表现为两点：一是城市整体实力薄弱，对农村的辐射带动能力有限；城市制约的实质是发展限制，城市相对超前的工业化在很大程度上是一种建立在落后技术基础上、依靠廉价劳动力优势和大量消耗资源实现的虚假繁荣，一种依靠掠夺极端落后的农业实现的畸形发展。“城市化滞后于工业化”在很大程度上是一个伪命题。提高城市发展质量，增强城市辐射带动能力任重道远；二是城市社会发展落后，承载能力不足，影响农村城市化进程。作为“生产布局的结果和制造物品的工具”，相当数量的城市自身发展不足，“养活”自己尚有困难（大量的失业下岗人员，基础设施不足，房价高企，医疗资源紧张等都是证明），“养活”农民就更不可能。城市在面对巨大的城市化压力的时候处处捉襟见肘，城市化作为新农村建设的基本手段之一在城市遭遇“肠梗阻”。今天大量发生的市民对农民的排斥和抵制，城乡之间的对立和冲突，除了观念抵触，更重要的原因在于农民进城对市民利益的冲击：城市发展不足，岗位有限，农民进城抢了市民的饭碗；基础设施匮乏，农民进城挤占了市民的公共资源。许多歧视农民工的“土政策”、“城市保护法令”正是在这样的背景下出笼的。
所以，当前城市化滞后、甚至制约整个城乡关系的主要障碍或核心问题不是制度（如户籍制度等）问题，而是发展问题——城市自身建设得怎样，有没有吸引力？栽下梧桐树，才能引来金凤凰，城市发展了，城市化自然水到渠成，城乡和谐和新农村建设也才能顺利实现。
3、通过社区建设发展城市
社区建设曾经作为适应国有企业改革的需要，承接转型社会中出现的社会问题，加强社会控制与管理的重要手段备受瞩目。 但这种“解决问题”的社区建设违背了社区的本意，实际上颠覆了本来意义上的社区概念，影响了社区建设的效益，弱化了社区建设在现代社会发展中的地位和作用。这样的社区建设注定只能是一种应急手段和临时措施，不可能在社会发展中发挥基础性作用，自然也就不能承担起发展城市、支援农村的重要作用。新农村建设拓展了社区建设的功能领域，为实现社区建设的质变提供了一个良好的契机：社区建设不仅是承接转型社会中社会问题的应急手段和临时措施，而且可以通过社区建设切实加强城市社会发展，改善城市发展质量，让城市在城乡和谐发展和新农村建设中发挥更重要的作用。
针对当前城市社区建设的弊端，适应新农村建设的需要，今后社区建设应当主要解决好以下问题：
第一、首先要从新农村建设和城乡和谐发展的角度深化对城市社区建设的认识。就城乡关系看，新农村建设决不意味着国家战略重点由城市向农村的转移，相反，通过社区建设促进城市发展是新农村建设的又一重要战略目标。必须继续深化城市社区建设，挖掘社区建设的优势和功能，改善城市发展质量，充分发挥城市现代文明发动机的基础性作用。
第二、通过社区建设提高城市环境质量和基础设施的利用率，完成基础设施建设和维护由恶性循环到良性循环的跨越，改善城市形象，提高城市吸引力，增强城市承载能力。
第三、以社区服务为龙头，带动社区第三产业发展，增加就业，缓解城市化带来的就业压力和社会保障压力。有效防止迅速城市化带来的社会分化和社会动荡，维护社会和谐，保障城市化和城乡和谐的平稳有序发展。
第四、按照社区的本来要求推进社区建设，改变社区建设的过组织化和过行政化趋向。发展初级社会关系，克服现代社会的“理性弊端”，实现社会人际关系改善和社会气氛和谐，有效改善城市软环境，降低农民城市化的心理成本，帮助新市民尽快融入城市生活。
（三）、实现城乡和谐、推进新农村建设的桥梁和纽带
经过若干年发展，特别是1980年代以来20多年积极发展中小城市的城市化方针以后，数量众多的中小城市在中心城市和农村之间构筑了一个地域广大的中间地带，在大城市周围已经由广大的中小城市形成了城市与乡村之间的“隔离层”与“保护膜”。绝大多数农村并不直接与大城市和中心城市接壤，城市对农村的影响也主要是通过中小城市对周边农村地区的辐射带动体现出来。绝大多数农村人口首先直接进入的总是邻近的中小城市，而不是中心城市和大城市，直接带动影响农村发展的主要是就近的中小城市。以城带乡、以工促农必须通过广大的中小城市这个中间环节才能得以实现。在这样的背景下农村发展的外部限制主要是中小城市限制，城市供应不足也主要是中小城市不足。
中小城市的问题主要表现在两个方面：经济发展不足与社区建设滞后。
当前中小城市的问题首先是经济发展不足。虽然我们曾经长期实行积极发展中小城市的城市化方针，小城镇建设更一直是近30年来的热点。但我国长期实行重点发展中小城市的城市化方针的主要企图是把中小城市作为工具（蓄水池和减震器）缓解大城市（化）压力。我们实际上并没有把重点放在中小城市的发展上，而只是“利用”中小城市作为工具去解决社会发展中的问题。实践证明，这种“解决问题”的城市化和城市发展策略是危险的和不可靠的，这样的中小城市发展也很难起到现代文明发动机的作用。这种“工具理性”实际上限制了中小城市自身的发展，导致在近30年的中小城市重点发展中，中小城市主要是外延扩张和虚假繁荣，直接制约了中小城市在城乡和谐发展中作用的发挥。
当前中小城市的另一个严重问题是社区建设滞后。由于政府启动社区建设运动的初衷，是在高度集权的“单位”体制解体后，由社区承接“单位”社会控制和社会服务的功能，即由“单位”治理到社区治理，继续加强基层社会控制与管理。因而必然更加看重国有企业集中的大城市的社区建设，政策支持和社会关注的重点都在大城市，社区建设成了一种主要在大城市开展的“贵族”运动。社区建设的大城市偏向使得广大的中小城市社区建设明显滞后于社会实践的需要，社区建设未能为中小城市发展提供应有的帮助。
中小城市是城乡和谐与可持续发展的桥梁和纽带，是以城带乡、以工促农的关键环节与重要中介。要加速农村城市化进程，辐射带动农村发展，主要还是要依靠数量众多的中小城市。因此，在发展经济的基础上通过加强社区建设提高中小城市发展质量，使中小城市在新农村建设中发挥中流砥柱的关键作用意义重大。为此，必须做到：
第一、切实改变社区建设的大城市偏向，加强中小城市社区建设。
我国开展社区建设的实践表明，社区建设对于改善城市发展质量，提升城市管理水平，推进城市社会发展具有重要作用。鉴于中小城市更加接近农村、社区建设长期落后甚至被忽略、社会发展更加滞后等，改变社区建设的大城市偏向，加强中小城市社区建设，可能收到更加明显的功效。
第二、通过社区建设提高中小城市承载能力。
通过社区建设改善中小城市基础设施，使有限的基础设施最大限度的发挥作用，提高生活质量，增强城市自身的吸引力，增加城市的承载能力。
中小城市发展滞后的另一个原因是第三产业发展不足，人们生产、生活服务需求受到抑制。同时由于第三产业不发达，城市人口容量也受到极大限制。通过社区建设大力发展第三产业，切实提高中小城市生活质量，增加就业岗位，实现人口扩容。
第三、通过社区建设发展初级社会关系，减少农民到市民的跨度。
一般说来，在中小城市往往包含着更多传统社会和农业文明的痕迹。这更有利于社区精神的培育，社区传统的复归，而这些正是现代社区建设的软肋。中小城市社区建设应当充分利用自身的这些先天优势，深化社区建设，培植浓厚隽永的初级社会关系，缩短农民到市民的心理距离，加速农民的社会适应。
第四、加强社区自治建设，缩小新市民的民主落差。
上个世纪80年代以来，农村村民自治得到良好发育，已经成为我国社会主义基层民主政治的窗口。相对说来，由于一系列复杂的原因，城市特别是中小城市，社区民主的发展还不能与村民自治相媲美。中小城市作为农民城市化的主要目的地，应当在政治上特别关注社区民主政治建设，发扬社区民主，健全民主机制，缩小农村居民的民主落差。
第五、发展社区教育，增强新市民的城市生活技能和生活能力。
在社区引入高等教育特别是社会工作教育和职业技术教育，与政府再就业培训相结合，采取委托培训、专项或单项培训、学历教育与非学历教育相结合等形式，切实提高居民的素质和能力。这既减轻了政府就业压力，提高了培训效率，增强了社区凝聚力，也提高了高等教育的资源利用率和社会认可度，改善了高等教育的社会发展环境。
