上海东亚研究所副所长胡凌炜研究员在《中国评论》月刊3号发表专文《两岸关系制度化的目标与路径》，作者认为："两岸关系的制度化不是简单地将两岸关系的现状固定下来，而是建立一个不断发现问题，解决问题，从而逐步消除两岸分歧，凝聚两岸共识的合理制度。通过两岸关系的制度化建设，规范两岸双方的行为，维护两岸双方的利益，建立和谐的两岸关系，为全面推动两岸社会的发展与融合，实现两岸的共同繁荣提供制度保障。"文章内容如下：
为了确保未来两岸关系能够保持和平稳定的发展势头，大陆在中共十八大报告中提出："加强制度建设，全面贯彻两岸关系和平发展重要思想，巩固和深化两岸关系和平发展的政治、经济、文化、社会基础"。①台湾马英九执政团队也多次强调制度化的重要性，表示"自己一直都相信制度，相信建立制度比个人的态度更重要，因为制度是代表众人的态度，事实上，我们一步一步建立在稳定的结构上，不论谁来当政，都要这样子走，才能为台湾带来永续的和平跟繁荣"。②两岸执政者都不约而同地提出要巩固深化两岸关系，使之制度化。本文将从制度的定义和功能的视角对两岸关系机制化建构的目标与路径作一简要分析。
制度的定义与功能
（一）制度的定义
关于制度的定义。不同学科、不同学派的学者往往基于学科和研究视角的不同，作出不一样解释。综观各学科及其学派的研究，关于制度的定义大体有以下几个方面:广义文化的制度定义，结构功能主义的制度定义，社会交换和博弈论的制度定义，社会交往和社会互动论的制度定义，心理主义的制度定义，社会组织论的制度定义，预期行为理论的制度定义等。其中，索尔斯坦·凡勃伦作为制度学派的创始人，认为"制度实质上就是有关个人和社会的特定关系及特定功能的一般思想习惯，而生活方式是由社会发展的某一特定时期或某一特定阶段通行的制度的总和构成的，因此可以从心理学方面概括地称之为一种流行的精神态度或生活理论"。③哈耶克作为二十世纪最杰出的新自由主义者将制度与预期相联系，认为"制度必须被定义为一种状态，在这种状态下，人们能够根据他们各自的专有知识形成对他人的行为预期。这种预期通过使人们行动的相互调适成为可能，从而被证明是正确的"。④
以上这些定义虽然侧重点不同，但都道出了制度的部分内容或制度的不同方面，对这些内容和方面的有机整合可以看出制度基本结构的轮廓，即"制度是在社会或群体生活中逐渐形成的，调节、规范其中各行动主体之间互动关系和互动行为的社会规则或规范"。⑤
（二）制度的功能
某种思想习惯、生活方式一旦成为制度并得到人们的认可，便会成为人们日常行为选择的权威和规范，从而对那个社会中成员的性格和思想习惯产生影响，制度对社会发展的功能表现在以下方面：
1.控制与管理功能。制度对价值观念、行为和秩序具有控制功能。制度为个体和群体的活动及互动建立起一个统一的规则框架，人们的各种行为都需在此制度框架下运行，也因此会形成相对比较稳定的群体心理和行为模式，即形成所谓的秩序。因为有了秩序，使得人们可以对制度约束下的行为做出符合常规的预期。
2.目标实现功能。制度通过激励、引导及整合的方式将不同的行为都纳入了同一个体制内加以约束和规范，减少个体之间、群体之间以及个体与群体之间的结构性冲突。
3.对个体行为的规范功能。制度通过将各种行为的限度以正式或非正式的方式确立下来，可以从不同角度规范和警示个体的行为，减少个体因越轨行为而承担不利后果的现象，并通过激励的方式规范个人行为循着社会的正常运行方向进行。
4.降低个体对未来不确定性的功能。在实践中，由于有限理性和信息不完全的限制，人们很难正确预料未来行动的后果；而完善的制度能在一个复杂的、不确定的世界中引导个体决策，根据制度的规范要求，我们可以预测到他人在制度的约束下会如何作为，这无疑会增加人们对未来预期的把握，降低决策风险。
就制度的功能解释来看，完善的制度有助于在相互交往中约束个体的行为，减少相关利益的冲突，降低未来的不确定性风险，提供可以合理把握的预期保障行为的可辨性，最终建立良好的社会秩序。正如英国知名经济学家和政治哲学家哈耶克说过，一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人也做好事。大陆改革开放的设计师邓小平也曾经强调"组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面"。⑥
（三）两岸关系的制度化
根据上述制度的定义和功能，我们所要提倡的两岸关系制度化，就是以两岸的最终统一为目标，在公正合理的社会规则基础上，建立一个稳定、协调与均衡的制度化结构，并且能够促进两岸关系稳定、协调和融洽的制度模式。通过完善的制度规范两岸的行为，建立良好的两岸互动秩序，构建和谐的两岸关系。正如1983年6月，邓小平会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时的谈话中指出，"和平统一不是大陆把台湾吃掉，当然也不能是台湾把大陆吃掉。"⑦然而，要真正做到谁也不吃掉谁，实现两岸的双赢需要从制度设计上予以保障。
两岸关系制度化的目标
（一）通过两岸关系的制度化增强两岸的政治互信
目前，虽然两岸社会在各个领域的交流交往日益密切，两岸关系呈现和平的态势，但是，两岸之间仍然缺乏足够的政治互信来推动两岸关系的进一步发展。导致两岸缺乏政治互信的根本原因在于，双方对于两岸关系的现状及未来两岸关系长远发展的方向仍然存在重大的分歧。由于缺乏共同的认知，使得双方在推动两岸关系发展的过程中存在很深的战略疑虑，对于对方的政策措施产生不信任。两岸之间存在的战略疑虑，不仅导致两岸政治互信无法建立，而且使得双方推动两岸关系发展的各项措施，无法取得预期的效果，甚至还会产生一些摩擦。
从实际情况分析，现阶段大陆与台湾两岸政策的共同点是保持两岸关系的稳定，推动两岸关系的和平发展。但是，对于两岸关系现状的认知存在分歧。同时，双方对于未来两岸关系发展长远方向和目标的认知也不一致。在具体的政策宣示中，大陆的顾虑是防止出现"两个中国"或是"一中一台"的局面，因此，努力追求两岸共同的部分，指出"一个中国框架的核心是大陆和台湾同属一个国家，两岸关系不是国与国的关系。两岸从各自现行规定出发，确定这一客观事实"，但是，台湾的顾虑是"一旦接受一中，台湾将被地方化，将丧失对等的原则"，因此，总是突出两岸差异的部分，强调"各自表述"，企图以各自表述的方式凸显自身的存在。由于双方对两岸关系的现状与未来缺乏共同的认知，在共同推动两岸关系和平发展的过程中，彼此始终带着防范的心理，提防对方政策措施中可能存在的圈套和陷阱。通俗地讲，就是大陆担心台湾脱离"一个中国"的框架，台湾担心被"一个中国"框架套牢。
针对目前两岸之间存在的战略疑虑，要逐步加强两岸的政治互信，实现两岸关系的和平发展不是谁吃掉谁的政治理想，不仅需要双赢的政治思维，更要发挥制度的功能，通过两岸关系的制度化减少相关利益冲突，降低未来不确定性风险，提供可以合理把握的预期保障。逐步建立两岸和平发展新秩序，让两岸双方对于未来两岸关系的和平发展保持信心。
（二）通过两岸关系的制度化推动两岸社会的和谐相处
从两岸关系的角度观察，两岸19项协议的签订取得的最为重要的社会效益，就是终结了两岸社会近六十年的隔绝状态，把大陆与台湾从地理上、经济上重新连接在一起，与以往相比两岸民众之间的距离大大缩短了，两岸的社会差距因为两岸社会与民众日益频繁的交往而凸显出来。如果两岸的民众在两岸社会靠近之后彼此的感觉是亲切的，舒适的，甚至希望能够更加紧密地结合在一起，民众之间就会产生新的动力，推动两岸关系向更加紧密的方向发展；相反，如果两岸的民众在靠近之后感到十分的不适应，甚至产生很多负面的印象，那么未来的两岸关系就会面临新的问题。
2013年8月8日，台湾《旺报》发表题为《两岸关系7个社会心理矛盾》社评，依据该报最新公布的两岸关系大调查指出，"两岸经过5年的和平发展后，民众对两岸关系的现状与未来依然心存疑虑，对红蓝绿3党的两岸政策支持度都偏低，显示两岸执政当局的表现都不及格，未来都要承担起历史性的责任。"⑧《旺报》在文章中强调，"经过5年的发展与交流，'两岸的连结度依然很低'，台湾民众'承认大陆对台湾的发展很重要'、'承认自己对大陆的瞭解很不够'，但'对大陆没有兴趣'、'对大陆没有好感'、'对大陆的影响力很担心'，显示台湾民众的认知与态度是矛盾的"。"理顺两岸社会心理状态仍需要更长时间"。⑨
从目前的两岸关系的现状来看，由于两岸长期的隔绝状态，以及两岸之间的社会差异，使得两岸民众在相互靠近之后确实感到有许多的分歧和不适应。因此，化解两岸民众之间的不适应，不仅需要时间，更需要通过两岸关系的制度化，借助制度的规范、激励与引导功能，在两岸关系的深化过程中，逐步化解两岸社会与民众之间的分歧和不适应，推动两岸社会的和谐共处。
两岸关系制度化的路径
（一）两岸现有交流沟通机制的梳理
1.两岸经贸文化论坛
两岸经贸文化论坛，也称国共论坛。2005年4月，国民党主席连战访问大陆，与中共总书记胡锦涛会面，结束国共长达六十年的对立。胡连会后以新闻公报形式发表共同愿景，根据第五项"建立国共两党定期沟通平台"的共识，决定设立两岸经贸文化论坛作为国共两党定期交流沟通的平台，以加强两岸合作交流，探讨两岸民众最关心、最迫切需要解决的各种问题。迄今已成功举办9届。
2.两岸两会高层会晤机制
海峡两岸关系协会是于1991年12月16日在北京成立的社会团体法人（简称"海协会"）。其业务指导和管理机关为大陆国务院台湾事务办公室。接受大陆有关方面委托，与台湾有关部门和授权团体、人士商谈海峡两岸交往中的有关问题。财团法人海峡交流基金会（简称"海基会"）成立于1990年11月21日，是办理海峡两岸交流所衍生的各项事务的民间组织，其业务授权和指导机关为"行政院大陆委员会"。自2008年起"海协会"与"海基会"恢复了两会之间的高层会谈，先后举行了9次两岸两会高层会晤，签订了19项协议，并达成了2项共识。
3.海峡论坛
海峡论坛是贯彻落实胡锦涛总书记在纪念《告台湾同胞书》发表30周年大会上讲话的具体举措。海峡论坛的主题是"扩大民间交流、加强两岸合作、促进共同发展"。海峡论坛依托福建"五缘"优势，充分发挥海峡西岸经济区先行先试的前沿平台作用，广泛开展两岸人民交流，形成两岸多层次的交流合作格局，不断促进和推动两岸关系和平发展。首届海峡论坛于2009年5月15日至22日在福建省举办，至今已举办5届。
4.紫金山峰会
紫金山峰会是两岸首个以企业家为主体、聚焦两岸产业合作的机制化论坛。现已成为由两岸企业家共同倡议发起的最具权威性、开放性、互动性与务实性的高端经济交流盛会。从2012年起，紫金山峰会在会期之外成立常设机构理事会，以搭建常态化合作平台、深化两岸产业合作。峰会从民间发起的企业家论坛，已提升为继两岸经贸文化论坛、两岸两会商谈、海峡论坛之后又一个两岸交流重要平台。自2008年首届紫金山峰会在南京召开，至今已召开4届。
（二）建立两岸全面的沟通交流机制是两岸关系制度化的首要步骤
从上述两岸现有的沟通交流机制分析，两岸关系目前的机制化安排还是处于民间层次，最多是两岸当局授权的民间层次，所能够触及的范围和发挥的效力有限。王建源曾总结两岸在已有协商机制下所达成的协议的特点为:"协议主体的民间性、协议内容的事务性、协议作用的功能性"。⑩厦门大学刘国深院长指出，"尽管两岸两会在共同建立两岸交流交往游戏规则方面达成了一些协议，但是就在这些协议的谈判过程中，两岸两会这种'民间性'制度创新模式严重的局限性已展露无遗。这种有限的'制度创新模式'不能完全满足两岸人民对发展两岸关系的要求。"?2013年6月，随着国民党荣誉主席吴伯雄首次提出"一个中国架构"，两岸同属一国的结构得到确认，在此基础上，两岸除了继续在民间社会层次加强机制化的建构，增加两岸在各个领域的连结点以外，两岸需要借鉴"两会"协商机制，逐步探讨在非民间层次的机制化创新，建立更加全面的对话交流机制。
1.探讨两岸行政部门之间建立沟通协商机制
2013年10月6日，大陆国台办主任张志军在印尼巴厘岛陪同中共中央总书记习近平会见台湾两岸共同市场基金会荣誉董事长萧万长之后，与台湾"陆委会主委"王郁琦进行了简短寒暄，实现了两岸双方事务部门负责人历史性的首次接触。大陆国台办与台湾"陆委会"作为两岸双方的两岸事务对口专责部门，能够建立直接联系，协调处理两岸事务的沟通协商机制，对于两岸双方在一个中国框架内合情合理、积极务实地推动包括政治议题在内的平等协商，推动两岸关系沿着和平发展的正确道路不断前进具有里程碑式的重大意义。未来随着两岸关系由和平发展开创期全面进入巩固深化期，两岸之间越来越多的问题需要共同面对，合作解决。从长远看，两岸需要探讨在行政部门之间逐步建立直接的对话交流机制，从而适应两岸关系的深化发展。
2.探讨两岸民意机关之间建立沟通协商机制
台湾行政部门与民意机关存在相互制衡的关系。由于大陆与台湾的政治体制的差异，大陆对于台湾行政与立法的相互制衡关系没有切身的感受。因此，长期以来，大陆对台决策沟通，通常以台湾行政部门为主，"立法院"都是台湾行政部门透过党政平台自行协商沟通，大陆并未与台湾立法机关深入交往。但是目前马英九的执政团队已经难以主导政局，服贸协议、设立两岸办事机构、ECFA后续协商等重大法案，都将面临"立法院"的严格审查。因此，为了今后两岸各项协议能够较为顺利地在立法院通过，两岸可以发展多元接触与游说管道，不断加强两岸民意代表之间的对话交流，探讨大陆与台湾立法机关以适当的形式建立沟通交流机制，一方面，让大陆瞭解"立法院"在台湾政治生活所发挥的作用，提前与"立法院"就各项政策进行对话；另一方面，也让"立法院"增加与大陆直接对话的管道，这对于未来两岸关系的深化具有重大意义。
3.探讨两岸政党之间建立全面的沟通协商机制
在两岸民间团体互动层面，两岸政党关系是最为重要的部分，就大陆而言，中国共产党是执政党，具有较大的能量和主导空间，而在台湾基本上是两党政治，两岸三党对于民众、政府的影响力自非其他团体所能比拟。三者间的互动则在很大程度上决定着两岸互动和两岸持续合作的未来格局。共产党与国民党之间有"九二共识"为基础，享有较高程度的政治互信，而共产党与民进党在"一个中国"问题上缺乏基本共识，双方转化现实政治困境的动能较为欠缺。?大陆希望与民进党建立党际沟通协商机制，因为，大陆认识到民进党背后拥有超过40%的民意支持度。但是，大陆与民进党的对话是有原则的，就是在"九二共识"的基础上开展党际交流。未来两岸应当探讨如何在大陆与民进党之间进行对话以建立更加全面的沟通协商机制。
通过上述沟通协商机制的建设，将涉及两岸关系的单方面立法、政策宣示以及双方协商所形成的协议、共识等予以规范化。这不仅让两岸逐渐走出各自"独白"的状态，而趋向通过两岸协商形成"共识"，而且让两岸逐渐摆脱经由默契和政策措施调整的阶段，趋向遵循一致性和明确性的规范调整，为两岸交往提供充分的规范依据，以有效地规范两岸各层次的交往行为。
（三）开启两岸机制化的协商是两岸关系制度化的重要内容
在推动两岸建立更加全面的沟通交流机制的同时，应当推动两岸按照双方认可的程式以及两岸关系发展涉及的各项议题进行具体协商、对话与沟通，就问题的认识和解决凝聚共识，为双方最终达成制度性安排或协议创造条件。
1.开启两岸政治议题的制度化协商
两岸政治议题的制度化协商，是指在两岸政治谈判条件尚未成熟的情况下，围绕两岸关系中的政治议题，包括两岸政治关系、两岸涉外事务、两岸安全互信、两岸和平架构等议题进行对话交流。两岸可先以对话的形式相互交流，共同探讨，在政治上逐步确立某种共识、规则或安排，促进两岸关系和平发展。两岸政治议题的制度化协商将有助于缓和与化解两岸政治疑虑，逐步强化两岸政治互信，推动两岸在各个领域的合作，为两岸关系的全面深入发展奠定政治基础，为最终解决两岸政治分歧创造制度性条件。
2.开启两岸经济议题的制度化协商
两岸经济议题的制度化协商，是指两岸在经贸关系正常化过程中，在解决功能性议题的同时，共同对两岸经济活动进行制度性安排，是两岸应对经济全球化和区域经济一体化，促进两岸经贸关系和两岸自身经济发展的需要，也是推动ECFA后续协商的需要。目前，在两岸经贸竞合关系发展的过程中，一直存在着机制化缺失的问题。萧万长曾表示，"两岸经济合作未能建立一个制度性的互动架构，使得一些长期性的合作受到限制。由于缺乏制度规范，没有法律保障，信息不完全，交易成本与障碍过高，资源未能有效配置。这些问题增加了投资的风险，阻碍了大规模、长期投资的进行，尤其一些智慧财产权、高科技开放的共同合作，更需要双方建构出共同接受的规范"。?因此，两岸经贸合作不仅需要机制化的保障，更需要通过机制化协商来规范。两岸建立经济议题的制度化协商有助于双方共同应对经济全球化与区域经济一体化所带来的挑战，为双方各自经济的可持续发展创造更多的机会和条件。
3.开启两岸文化议题的制度化协商
两岸文化议题的制度化协商是指在两岸同属中华文化的基础上，正确评估两岸文化存在的差异，在两岸文化交流过程中，共同探讨如何避免因文化差异而产生摩擦，共同创造两岸和谐相处的文化气氛。通过两岸文化议题的制度化协商，帮助两岸双方正确瞭解两岸文化的异同，在认识对方的同时，能够正确地认识自己，真正做到知彼知己。正如台湾学者江素惠指出："两岸最大的合作基础在于文化，但两岸交流最艰难的障碍也在于文化"，"若要合作双赢，前提是对彼此差异有认知"。?在正确认知的基础上，通过两岸文化议题的制度化协商，推动两岸双方的相互包容，不仅逐步增强两岸民众的文化认同，而且为两岸在各个领域的交流与合作创造良好的文化氛围。
4.开启两岸民间交往议题的制度化协商
两岸民间交往制度化是指两岸通过建立一系列的制度、规章或达成协议，保障两岸民众在民间交往中的正当合法权益，并通过对话沟通解决两岸民众在民间交往过程中遇到的各种具体问题。2008年以来，两岸共签署了19项协议，两岸同胞盼望已久的两岸直接通航、通邮基本实现，让两岸人民之间的便捷往来往前迈进了一大步，这恰恰是两岸制度化协商恢复的结果。机制化还有解决两岸交流交往中衍生问题的功能，随着两岸和平发展的推进，民间交往的加深，所产生的各种具体问题会越来越多。问题频率的增加将导致对机制需求的增加，如果这些问题不通过适当的管道和途径得到处理，就可能会给两岸关系带来损害。因此，需要两岸双方进行制度化的协商，加强两岸危机预警机制建设、快速反应机制建设和法律保障。通过两岸共同的危机管理，尽可能地化解或削弱危机对两岸关系的冲击，以确保两岸社会与民众之间交流交往的有序进行。
总之，两岸关系的制度化不是简单地将两岸关系的现状固定下来，而是建立一个不断发现问题，解决问题，从而逐步消除两岸分歧，凝聚两岸共识的合理制度。通过两岸关系的制度化建设，规范两岸双方的行为，维护两岸双方的利益，建立和谐的两岸关系，为全面推动两岸社会的发展与融合，实现两岸的共同繁荣提供制度保障。（注释略）
